政治其它相關(guān)論文-政府與非政府組織：公共性之比較.doc

政治其它相關(guān)論文-政府與非政府組織：公共性之比較內(nèi)容提要政府與非政府組織都提供公共物品和服務(wù)，但是這兩種組織在提供這些物品和服務(wù)時遵循的是不同的作用機制，本文從壟斷性、強制性、靈活性、契約、目標(biāo)導(dǎo)向、資源來源6個方面，對二者的公共性進(jìn)行比較。并從合作、沖突、分立三個方面，對這兩種組織在提供公共物品和服務(wù)上的相互關(guān)系進(jìn)行概括。關(guān)鍵詞政府非政府組織公共性比較一、公共性：兩種組織的共同特征公共一詞來自拉丁文的“人民”一詞，字典上對公共一詞的定義是：與某社區(qū)、民族或國家內(nèi)人民相關(guān)的事務(wù)（Guralnick，1980），與公共相對的是“私人”一詞，它是指失去了公共職務(wù)，或是作為私人事務(wù)而與政府事務(wù)相分離1。經(jīng)濟(jì)學(xué)里將社會中的物品分為公共物品和私人物品，區(qū)分這兩種物品的標(biāo)準(zhǔn)在于是否具有排他性。凡是某一物品的消費是可以排他的，如衣服、住房、食品等，便是私人物品。反之，如果某一物品的消費不能或很難排除他人，那么便是公共物品。如路燈、無線電視等，此類物品不能因某個人的消費而排除其他人同樣消費。所以，在物品的供給上，私人物品由于可以排他消費，因此社會尤其是市場具有供給這種物品的動力，我們商店的購買的各種商品都屬于私人物品，而公共物品由于消費是不能排他的，也就是說，一旦具有這種性質(zhì)的物品生產(chǎn)出來，如果你要消費這種物品，就不能排除別人也來消費這一物品，同時，別人的消費也沒有改變物品的損耗，比如道路、無線電視、燈塔等都是如此。對于這種物品，由于不能排除別人即使不付費也能消費的可能（搭便車），所以人們往往不愿意主動投資生產(chǎn)這種產(chǎn)品。盡管關(guān)于公共物品的理論是近幾十年才發(fā)展起來的，但是關(guān)于公共物品的知識卻早已有之，亞里斯多德就曾說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。”2中國有句俗語“三個和尚沒水喝”，說的也是同樣的意思。由于公共物品很難通過私人的活動得到有效供給，人類歷史上的公共事物都借助一定的組織來實現(xiàn)的，這些組織通過人們之間自愿或者強制性的合作，來實現(xiàn)一定地域和一定范圍人群里公共物品的供給。部落、教會、家族、協(xié)會、政府都是供給公共物品的組織形式，甚至可以說，“所有的組織都是公共的，因為它們都有公共功能，使用公共資金?！?在這些組織中，自從有了政府以來，尤其是近代資產(chǎn)階級革命以來，政府便是供給公共物品的最重要的組織。它和供給私人物品的市場，被認(rèn)為是人類社會兩個最大的組織機制建構(gòu)。4但是，政府不是萬能的，政府也會失靈，它不但會在市場領(lǐng)域失靈，在非市場的公共領(lǐng)域，政府也存在諸多不足，用秦暉的話說，就是“第二種政府失靈”5彌補這種政府失靈，就必須依賴其他的能提供公共物品的組織，這種組織便是非政府組織（英文為Non-GovernmentalOrganizations，有些國家稱為Non-ProfitOrganizations，即非營利組織。），它是指各種形式的開展公益性、互益性活動的非營利民間組織。盡管非政府組織古已有之，但真正現(xiàn)代意義上的非政府組織的大規(guī)模興起，是在1980年代之后，這種興起被認(rèn)為是一場全球性的“社團(tuán)革命”，有學(xué)者認(rèn)為“這場革命對20世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀(jì)后期的世界的重要性”。6非政府組織的興起正在改變公共物品提供的組織結(jié)構(gòu)，因為非政府組織也是公共性的，它通過會費、募捐等形式籌集資金，然后面向社會開展諸如扶貧、環(huán)境保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、社會救助等服務(wù)。而這些公共服務(wù)，很大部分過去一直認(rèn)為是由政府提供的。因此，在公共物品的提供上，出現(xiàn)了兩種類型的組織：政府與非政府組織，這兩種組織都具有公共性的特征。正因為非政府組織在提供公共物品上與政府的相似性，許多學(xué)者對這兩種組織的作用和相互關(guān)系做了探討，最有代表性的分析主要從兩個路徑展開：第一種是第三者政府理論，這種理論認(rèn)為，在公民社會中非政府組織是提供公共物品的最佳機制。7因此，由下而上具有自愿基礎(chǔ)的非營利組織是解決逐漸擴大的社會經(jīng)濟(jì)問題，最適當(dāng)也是最有效的方式；在此政府扮演第二線的角色，當(dāng)非政府組織運作失靈時，政府才宜介入干預(yù)，非政府組織除能提升政府部門行政績效外，更可節(jié)省不必要的行政支出。與上述理論邏輯相反的是第二種分析路徑：公共物品理論的分析，這種分析認(rèn)為政府必須對公共支出負(fù)責(zé)，提供物品及服務(wù)以符合整體社會大眾的不同需求，惟有當(dāng)政府無法充分提供物品和服務(wù)時，非政府組織才有存在的適當(dāng)性。8兩種分析路徑都將政府和非政府組織兩種組織看作是提供公共物品的有效組織形式，但在關(guān)于誰是第一位的問題上存在分歧。兩者的具體區(qū)別如下：9面向理論核心概念角色定位價值基礎(chǔ)第三者政府理論去政府化第三部門負(fù)責(zé)提供，政府輔助小而美政府公共物品理論政府介入政府負(fù)責(zé)提供，第三部門輔助大有為政府對二者作用的不同認(rèn)識，其前在的價值假定當(dāng)然是重要的基礎(chǔ)，但是，如何獲得足夠的證據(jù)來支撐各自的觀點？為什么說某一種組織比另一種更重要？如何進(jìn)行這種重要性的比較？本文認(rèn)為，政府與非政府組織都是提供公共物品的提供者，都具有公共性的特征，但二者具有不同的組織特征，這種特征影響了組織對公共物品或公共服務(wù)提供的廣度和強度。因此，要回答兩種組織的地位和重要性，一個基本的前提是：必須了解二者在公共性方面具有哪些共性，哪些不同？只有充分認(rèn)識二者的不同特點，才能更準(zhǔn)確地對這兩種組織在公共物品和服務(wù)提供方面的能力和地位作出準(zhǔn)確的判斷。正是基于上述的基本認(rèn)識，本文將對政府和非政府兩種組織在公共性方面的特征作一初步的比較和分析，然后對兩種公共性的關(guān)系進(jìn)行基本歸納。二、比較兩種組織的公共性：何種公共性？毫無疑問，兩種組織具有不同的性質(zhì)和特征，要不然，我們就可以摒棄任意一種組織而保留另一種就可以了。之所以在政府存在了之后又出現(xiàn)非政府組織，證明兩種組織都有存在于社會中的合理性。那么，這兩種組織到底各自有什么特征？尤其在公共物品和服務(wù)的提供上，二者存在哪些不同？本文從壟斷性、強制性、靈活性、契約、目標(biāo)導(dǎo)向、資源來源6個方面，對二者的公共性進(jìn)行比較。（1）壟斷與競爭政府是天生的壟斷組織。在市場領(lǐng)域，我們往往反對壟斷，但在非市場領(lǐng)域，有時候壟斷是合理的，一個地方只允許存在一個政府，凡是有兩個或多個政府的地方，往往意味著沖突和戰(zhàn)爭。因此，在公共物品和服務(wù)上，政府也主要是提供壟斷性的公共物品和服務(wù)，比如國防、法律制度等。在這些領(lǐng)域，只允許有一個提供主體，其他組織如果要介入這些物品的提供，就被認(rèn)為是非法的，從而會受到政府的限制。10非政府組織在物品和服務(wù)的提供上就不存在這種壟斷性，凡是非政府組織提供服務(wù)的領(lǐng)域，都有很多組織提供相同或類似的服務(wù)。因此，與政府相比，非政府組織提供的公共物品和服務(wù)更多元，也更具有競爭性。不過，這種競爭性不同于市場領(lǐng)域企業(yè)之間的競爭性，這是因為：一、非政府組織本身具有多元性，既有像私立醫(yī)院、獨立研究機構(gòu)這種在準(zhǔn)市場環(huán)境下運行的非政府組織，也有像公立學(xué)校、宗教組織、慈善機構(gòu)等遠(yuǎn)離市場的組織；二、非政府組織的決策往往不是根據(jù)明確的，可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，也缺少衡量這些組織行為的基準(zhǔn)線。11因此，大體上非政府組織的運行環(huán)境更接近非市場的環(huán)境，非政府組織很難像企業(yè)一樣展開競爭。但這并不表示這些組織是沒有競爭的，因為競爭不是基于市場的詞匯，競爭只是和壟斷相對。目前西方發(fā)達(dá)國家推行的民營化戰(zhàn)略，就是通過競爭招標(biāo)的方式吸引非政府組織、企業(yè)等非政府主體參與到公共物品的提供中來，只有運行高效、能提供優(yōu)質(zhì)公共物品和服務(wù)的組織，才能獲得政府的撥款。此外，非政府組織為了贏得社會的捐贈，也必須在非政府組織間開展競爭，沒有良好的社會評價，就不可能獲得社會的捐贈。因此，非政府組織盡管與企業(yè)存在不同的競爭結(jié)構(gòu)，但處處面臨競爭的壓力，它沒有像政府那樣的壟斷性。（2）強制與自愿秦暉將政府與非政府組織的性質(zhì)界定為：政府是強制提供公益的組織，非政府組織是自愿提供公益的組織。12很明顯，政府具有強制性，而非政府組織是自愿的。政府的行為具有強制性約束的力量，一旦政府作出某個決策，這個區(qū)域的人，無論他們是否愿意，都必須服從政府的決策。非政府組織則是公民自愿的聯(lián)合，志愿性是界定一個組織是否是非政府組織的特征之一。13而且，不但參與非政府組織的人員是自愿的，接受非政府組織服務(wù)的公眾也是自愿的，不存在由非政府組織向公眾強制推行某項公共物品或服務(wù)的行為。因此，在政府推行的物品上，公眾可能沒有選擇的自由，但在非政府領(lǐng)域，公眾可以根據(jù)自己的價值偏好、生活境遇選擇非政府提供的各種服務(wù)。（3）靈活性貨幣經(jīng)濟(jì)催生了現(xiàn)代社會的官僚制政府，“大規(guī)模的現(xiàn)代國家是絕對地立足于官僚制度的基礎(chǔ)之上的”。14官僚制的核心概念在于：勞動分工、層級結(jié)構(gòu)制度以及對事不對人的法規(guī)。韋伯的官僚制是一個重大的發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會的政府都是建立在官僚制行政之上的，而且這種組織形式也適用于其他非政府的大型組織。不過，隨著技術(shù)的進(jìn)步，尤其是互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，政府組織的結(jié)構(gòu)在某些方面可以脫離官僚制的束縛，比如組織扁平化，多組織多中心的公共物品提供模式，目前新公共管理的發(fā)展便是一種去官僚化的努力。盡管如此，官僚制代表著一種現(xiàn)代社會的理性，政府的層級結(jié)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)文官隊伍、自上而下的命令等，在現(xiàn)代社會依然是無法避免的，因此，政府在組織上不可能徹底擺脫官僚制的結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代大規(guī)模組織化的必需。不過，官僚制結(jié)構(gòu)是一種機械系統(tǒng)，它比較適宜于穩(wěn)定的外部環(huán)境，15如果外部環(huán)境發(fā)生變化，這種系統(tǒng)就存在靈活性的問題。因此，政府作為我們社會最大的官僚制組織，它在提供公共物品上，這種組織變得“易于犯錯，在適應(yīng)快速變化的條件方面遲鈍笨重”。16非政府組織與政府相比，由于規(guī)模要小得多，而且大部分非政府組織沒有很多層級結(jié)構(gòu)，成員之間主要依賴于合作而不是分工，它是社會成員的自愿聯(lián)合，因此，非政府組織更接近伯恩斯所說的有機系統(tǒng)的概念，這種組織注重合作與橫向聯(lián)合，并特別注重組織在整個外部環(huán)境中的作用和聲望，也因此較適應(yīng)于動態(tài)的外部環(huán)境。17（4）契約政府與公民之間存在著契約關(guān)系，公民把一部分權(quán)利讓渡給政府，并向政府交納稅款，政府用公民上繳的稅款開展公共活動，提供公共物品。非政府組織的契約關(guān)系與政府相比就顯得含糊不清。非政府組織是公民自愿成立的，正是這種自愿性，使得它不具有對其他公民的約束力量，因此，非政府組織與社會之間不存在嚴(yán)格的契約關(guān)系。不過，從非政府組織的資源關(guān)系上看，其實它與社會、政府、內(nèi)部成員之間都有關(guān)系：一、非政府組織接受社會的捐贈，因此，它有義務(wù)接受捐贈方的監(jiān)督；二、非政府組織享受政府的免稅優(yōu)待，所以這些組織“應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，如實行民主管理、接受政府和社會公眾的監(jiān)督”。18三、非政府組織受簽約方內(nèi)部核心成員的限制。比如醫(yī)院必須就重大的政策轉(zhuǎn)變征詢醫(yī)生的意見，而醫(yī)務(wù)人員則經(jīng)常會努力爭取自己的利益，哪怕是以醫(yī)院的利益為代價也在所不惜?！叭魏斡袑I(yè)工作人員的組織都會面臨類似的問題”。19因此，非政府組織的契約關(guān)系比政府要復(fù)雜得多，也正因為此，非政府組織往往很難真正獨立。（5）目標(biāo)導(dǎo)向政府通常有多重目標(biāo)，這些目標(biāo)大多數(shù)顯得非常模糊而且相互沖突?！霸诖蠖鄶?shù)公共組織中，不存在一個可以衡量成功與否的底線；相反，利益集團(tuán)的需要、使命的變遷、重要的利益相關(guān)者和第三方的操縱引發(fā)了一系列令人眼花繚亂的、經(jīng)常相互沖突的期望”。20盡管指導(dǎo)政府行為的標(biāo)準(zhǔn)是公共利益，但是，公共利益的含義是非常廣泛的，它被各種近期的遠(yuǎn)期的目標(biāo)、各個階層的利益、經(jīng)濟(jì)社會文化國防等各個方面的問題所肢解；加上政治家有自身的價值偏向和短期政績需求，所以，政府的目標(biāo)在各種因素作用下變得含糊不清。非政府組織的目標(biāo)盡管也是很難衡量的（比如推動科技的進(jìn)步、促進(jìn)國民健康），但是非政府組織一般都有比較單一的目標(biāo)，大學(xué)主要是推動知識增長和傳播，醫(yī)院主要是救死扶