政治其它相關(guān)論文-穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制.doc

政治其它相關(guān)論文-穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制摘要本文認(rèn)為，在新世紀(jì)，我國高效、和諧的發(fā)展迫切需要實(shí)行省直管縣體制。實(shí)行省直管縣體制，必然導(dǎo)致地方行政體制的一系列新變化，迫切需要解決幾個主要問題，即改革市管縣體制，實(shí)行市縣分治；依法明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限；改革行政區(qū)劃體制；合理確定市的行政級別。關(guān)鍵詞地方行政體制、省直管縣體制、市縣分治從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放到一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。12005年6月，國務(wù)院總理溫家寶在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會議上明確提出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)省直管縣試點(diǎn)?！敝泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中也明確提出“減少行政層級”，“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制。”由此可見，實(shí)行省直管縣，是今后我國行政體制改革的一項十分重要的內(nèi)容。為什么要實(shí)行省直管縣？省直管縣管什么？實(shí)行省直管縣體制，將會引起行政體制的怎樣變化？迫切需要解決哪些主要問題？對此，不僅社會十分關(guān)注，同時也是推行省直管縣體制亟待研究和解決的問題。一、高效、和諧發(fā)展迫切需要實(shí)行省直管縣體制在新世紀(jì)，試行和推行省直管縣體制，是由多種因素決定的。首先，實(shí)現(xiàn)省直管縣體制是減少行政層級，提高政府管理效能的需要管理科學(xué)揭示出這樣一條規(guī)律，即控制幅度與管理層級之間存在著一種內(nèi)在的對應(yīng)關(guān)系：在一個巨型組織中，控制幅度大，就會減少管理層級，相反，控制幅度小，就必然增加管理層級。而控制幅度大小，既受到技術(shù)條件的制約，也受到管理目的和管理理念的影響。在交通、通訊等技術(shù)條件不夠發(fā)達(dá)的時代，管理手段比較有限，組織的控制幅度不可能太寬，于是，增加管理層級，實(shí)行層層控制，就成為維系組織生存的必然選擇。在現(xiàn)代社會，交通技術(shù)和通訊技術(shù)高度現(xiàn)代化，不僅大大提高了組織的控制手段和控制能力，而且也為擴(kuò)大組織的控制幅度提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。與此同時，當(dāng)今世界日趨激烈的國際競爭和市場競爭，要求政府和企業(yè)等組織由過去自上而下的控制型組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鲃?chuàng)新型組織。國際競爭和市場競爭的壓力，組織自主創(chuàng)新的內(nèi)在需求和交通、通訊手段的現(xiàn)代化，促使組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了扁平化的趨勢。這不是個別現(xiàn)象，而是一種適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展和社會變革的世界性潮流。組織結(jié)構(gòu)的扁平化，毫無疑問會促使政府管理更加符合實(shí)際，更加機(jī)動靈活，更加富有創(chuàng)新精神，從而將極大地提高整個政府管理系統(tǒng)的效能。在我國，按憲法規(guī)定，政府層級主要以四級制為主，只是在較大的市和自治州才實(shí)行五級制。但從1982年推行市管縣體制以后，我國政府層級已經(jīng)由四級制為主變成五級制為主，即中央政府省級政府（省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū)）地級政府（地級市、地區(qū)、自治州、盟）縣級政府（市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木）。政府層級過多，存在諸多弊端：（1）上情難以及時準(zhǔn)確地下達(dá)，下情也難以及時準(zhǔn)確地上達(dá)。（2）中央下放的權(quán)力，很容易被中間環(huán)節(jié)截留，地方特別是基層的自主權(quán)難以得到落實(shí)。（3）不符合當(dāng)今世界組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢，不利于調(diào)動市縣和基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性，不利于提高政府管理效能。解決政府層級過多的問題，唯一出路就是減少政府層級，嚴(yán)格按照憲法規(guī)定，實(shí)行由省直接管理縣的體制。其次，實(shí)行省直管縣體制，是克服市管縣體制各種弊端的必然選擇1982年以來，我國在全國推行市管縣體制的主要出發(fā)點(diǎn)，是為了解決地市分割的弊端，發(fā)揮中心城市的作用，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的步伐。20多年的實(shí)踐表明，市管縣體制只是在一些地方部分地實(shí)現(xiàn)了改革的預(yù)定目標(biāo)，而在更多地方，這一體制本身暴露出許多始料不及的問題：第一，市管縣體制不僅擴(kuò)大了各中心城市的行政“地盤”，而且由于管縣的市權(quán)力比較大，導(dǎo)致一些中心城市隨意向外擴(kuò)張，侵占農(nóng)民土地，造成了大量的土地資源浪費(fèi)。第二，實(shí)行市管縣體制的目的之一，是為了打破塊塊分割對發(fā)揮中心城市作用的限制，但由于城市政府職能轉(zhuǎn)變不到位，加之傳統(tǒng)體制其他方面的影響，使中心城市作用的發(fā)揮又限制在一個新的框框內(nèi)，并沒有根本解決發(fā)揮中心城市作用的問題。第三，市縣之間存在著比較普遍的矛盾和利益沖突，產(chǎn)生嚴(yán)重的內(nèi)耗，特別是在市縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較接近的發(fā)達(dá)地區(qū)，市縣之間的經(jīng)濟(jì)摩擦更加激烈。第四，在較發(fā)達(dá)地區(qū)，由于縣有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與市抗衡，導(dǎo)致相互之間各自為政，各謀自身的發(fā)展，造成嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，既浪費(fèi)了資源，又降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體實(shí)力。第五，在部分地方，市縣之間的利益沖突還進(jìn)一步引起市縣關(guān)系的緊張，對社會穩(wěn)定產(chǎn)生了極為不利的影響。2因此，為了克服市管縣體制的各種弊端，就必須改革市管縣體制，實(shí)行省直管縣體制。第三，實(shí)行省直管縣體制，是擴(kuò)大縣的自主權(quán)，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措在實(shí)行市管縣體制之前，市縣之間沒有上下級隸屬關(guān)系。實(shí)行市管縣體制之后，市縣之間有了明確的隸屬關(guān)系和等級關(guān)系。由于市縣都是一級相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，一旦牽涉到利益關(guān)系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。例如，在執(zhí)行分配計劃中，市出于自身利益的考慮，對上級下達(dá)的資金、物資、農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)等，往往采取中間截留的辦法。甚至有的市還以行政命令的方式，低價從縣調(diào)進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品，侵占縣的利益。因此，在市管縣體制下，縣普遍認(rèn)為，市對市區(qū)和縣有親疏之分，市領(lǐng)導(dǎo)縣不是市幫縣、市帶縣，而是“市吃縣”、“市卡縣”、“市刮縣”、“市擠縣”、“市壓縣”，其結(jié)果是嚴(yán)重壓抑了縣的積極性，制約了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要的體制原因。為了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須克服這一嚴(yán)重的體制障礙，實(shí)行省直管縣體制。二、省直管縣的主要內(nèi)容及其所帶來的體制變化從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到省直管縣，是一個逐步深化的改革過程。這項改革的第一步，是從理順省級以下財政管理體制入手的，即一些省首先在財政上實(shí)行了省級直接對縣的管理體制，即在財政收支劃分、專項撥款、預(yù)算資金調(diào)度、財政年終結(jié)算等方面，由省直接分配下達(dá)到縣、市，縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤。顯然，在財政上實(shí)行省級直接對縣的管理體制，必然要求其他方面的改革與之相協(xié)調(diào)、相配套。比如，在財政上實(shí)行省直管縣，要求合理界定省級政府與縣級政府的事權(quán)，因為，只有把事權(quán)劃分清楚了，才能調(diào)整和規(guī)范省與縣的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財稅體制。如果在財政和社會事務(wù)上實(shí)行省級直接對縣的管理體制，而在干部人事管理上不實(shí)行省級直接對縣的管理體制，那么，必然導(dǎo)致體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的不協(xié)調(diào)，甚至?xí)a(chǎn)生矛盾和沖突。因此，完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務(wù)和干部人事方面的省直管縣。實(shí)行省直管縣體制，必然導(dǎo)致地方行政體制的一系列新變化。第一，實(shí)行省直管縣體制，將意味著終止市管縣體制，從而減少行政層級，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化。在管理流程上，將由省直接對縣進(jìn)行管理，而不再經(jīng)過市（地）這一中間環(huán)節(jié)。第二，實(shí)行省直管縣體制，必將使市（地）的行政建制發(fā)生重要變化。在市管縣體制下，管縣的市是廣域型的行政建制，其管理范圍既包括市區(qū)和郊區(qū)，也包括廣大農(nóng)村。實(shí)行省直管縣體制后，市（地）由廣域型的行政建制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行偷男姓ㄖ?，其管理范圍只是市區(qū)和郊區(qū)，而不再管理周邊的廣大農(nóng)村區(qū)域。第三，實(shí)行省直管縣體制，將意味著重新構(gòu)建省、市（地）、縣的關(guān)系，擴(kuò)大縣級政府的管理自主權(quán)。在省直管縣體制下，市（地）與縣之間，不再具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是一種平等、協(xié)商與合作的關(guān)系。三、實(shí)行省直管縣體制亟待解決的主要問題實(shí)行省直管縣體制，迫切需要解決以下幾個主要問題。（一）改革市管縣體制，實(shí)行市縣分治改革市管縣體制，實(shí)行市縣分治，即從行政建制角度，恢復(fù)市（地）、縣的本來屬性，它們之間不再具有行政隸屬關(guān)系，而各自管理本轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)。按照國際通例，市是城市型的行政建制，縣是廣域型的行政建制。市作為城市型的政區(qū)，主要管理本市的市區(qū)和郊區(qū)，不再管理農(nóng)村區(qū)域；縣作為廣域型的政區(qū)，直接管理縣屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市縣分治的優(yōu)點(diǎn)一是有利于充分發(fā)揮城市型政區(qū)的作用，提高城市管理水平；二是有利于克服虛假城市化現(xiàn)象；三是有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)行市縣分治以后，如何協(xié)調(diào)好市縣之間的關(guān)系？采取什么樣的體制和機(jī)制，有效防止市縣分割，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)？這些都是迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。在市縣分治的情況下，隨著城市化的不斷推進(jìn)，新市的設(shè)立，只能采取切塊設(shè)市的模式，而不能再采取整縣改市的模式。這樣又會遇到新的市縣之間的矛盾。對于這種矛盾，只能通過法律手段和民主手段加以解決，即以法明確規(guī)定設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，凡達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的建制鎮(zhèn)，只要該鎮(zhèn)多數(shù)公民表決愿意升為市的，即可報有關(guān)部門批準(zhǔn)，縣級政府不得干預(yù)。在城市化進(jìn)程中，縣作為主要管理農(nóng)村區(qū)域的行政建制，其管轄范圍和管轄人口出現(xiàn)萎縮是必然的，這是歷史的進(jìn)步，而不是什么可怕的現(xiàn)象。（二）依法明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限實(shí)行省直管縣體制，必須依法明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限。到目前為止，我國對省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。例如，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法有這樣一條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權(quán)?！边@一條規(guī)定就包含了三級半政府，即省級政府、副省級政府、地級政府和縣級政府。眾所周知，管理最忌諱上下一般粗，而我國地方政府管理上的上下一般粗居然有法律依據(jù)?？h級以上地方各級政府職權(quán)不清，必然導(dǎo)致爭權(quán)奪利和推諉扯皮兩種現(xiàn)象同時并存，即有利的事大家都去爭，沒利的事大家想方設(shè)法都去推，其結(jié)果，必然導(dǎo)致管理的混亂和低效率。因此，實(shí)行省直管縣體制，必須明確劃分省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限。1999年，中央中央、國務(wù)院在關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見中，試圖明確省、市、縣的職能，指出：“省一級政府要切實(shí)履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會管理的職能，按照國家法律、法規(guī)和方針、政策，制定區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)，創(chuàng)造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，維護(hù)市場秩序，打破地區(qū)、條塊分割；政府機(jī)關(guān)不再辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，已經(jīng)辦的要限期脫鉤，解除政府主管部門與國有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，主管部門不再直接管理企業(yè)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，深化企業(yè)改革，加快企業(yè)改組；加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。市一級政府要逐步管理從企業(yè)分離出來的社會事務(wù)，實(shí)行屬地管理；進(jìn)一步改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能?？h一級政府要切實(shí)把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場化、現(xiàn)代化?！睉?yīng)該說，這是我國第一次比較明確地闡述地方各級政府的職能和側(cè)重點(diǎn)，其基本方向和思路是正確的。應(yīng)以此為基礎(chǔ)，繼續(xù)總結(jié)探索，在省直管縣的體制背景下，依法進(jìn)一步明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限，構(gòu)建三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式。（三）改革行政區(qū)劃體制實(shí)行省直管縣體制，必然觸及到行政區(qū)劃體制改革。因為，由省直接管理縣、市，涉及到省級政府的管理幅度問題。一般認(rèn)為，省直接管理的縣市數(shù)量以40個左右為宜。如果這一結(jié)論是基本正確的話，那么，在我國實(shí)行省直接管理縣、市，有25個省區(qū)超過了這一控制幅度。其中，省區(qū)內(nèi)市縣數(shù)超過100個的有8個省區(qū)，市縣數(shù)在9099之間的有3個省區(qū)，市縣數(shù)在8089之間的有4個省區(qū)，市縣數(shù)在7079之間的有4個省區(qū)，市縣數(shù)在6069之間的有3個省，市縣數(shù)在5059之間的有2個省，市縣數(shù)在4049之間的有1個省，市縣數(shù)在40個以下的省級單位只有8個，即4個直轄市、2個特別行政區(qū)和1?。êＤ鲜。?區(qū)（寧夏回族自治區(qū)）。河北省內(nèi)的市縣數(shù)多達(dá)183個。在省級政府管理幅度過大的情況下，實(shí)行省直管縣，只有兩個解決辦法：一是省級行政區(qū)劃不變，在省與縣之間設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。而這樣做，又使地方政府層級結(jié)構(gòu)回到了1982年實(shí)行市管縣體制之前的老路上去，這不僅使改革回到了原點(diǎn)，而且過去存在的并已得到部分解決的矛盾又會再生出來。這一思路顯然不可取。另一思路，就是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省級行政區(qū)劃體制改革。我國省級區(qū)劃體制存在諸多弊端。（1）缺乏自然地理環(huán)境依據(jù)，不利于自然資源的科學(xué)開發(fā)和利用，不利于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國許多省級區(qū)劃都是從舊中國沿襲下來的。中國的省制始于元朝。元朝統(tǒng)治者吸取漢唐以來地方割據(jù)勢力憑借地理天險抗拒中央的教訓(xùn)，在省級區(qū)劃中突破了按山川地形劃分政區(qū)的傳統(tǒng)，實(shí)行犬牙交錯的策略，把同一自然地理單元分割給不同的行省，不使任何一省具有完整的形勝之地，北向門戶洞開，形成以北制南的政治軍事控制格局。3以后各代進(jìn)一步加劇了這種狀況。這種劃分方法，雖然在避免分裂割據(jù)方面發(fā)揮了重要作用，但延續(xù)至今，導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)區(qū)域分割，既不利于科學(xué)規(guī)劃管理和生產(chǎn)要素的流通，更不利于自然資源的合理開發(fā)和利用。（2）省級區(qū)劃不適應(yīng)社會主義民主政治發(fā)展的需要。目前，我國省級區(qū)劃面積過大，管轄人口過多，多數(shù)省區(qū)無論是面積，還是人口，都相當(dāng)于或超過歐洲中等以上的國家。民主政治的重要機(jī)制和表現(xiàn)形式是選舉。在發(fā)達(dá)國家，為了選舉而設(shè)立了單獨(dú)的選區(qū)。在我國，選區(qū)和行政區(qū)劃是一致的。省級區(qū)劃面積過大，管轄人口過多，顯然不利于人民群眾廣泛的政治參與。（3）不利于合理劃分中央與地方的職責(zé)權(quán)限和國家的長治久安。我國在計劃經(jīng)濟(jì)時代，形成和確立了中央高度集權(quán)的管理體制。這種管理體制已經(jīng)不適應(yīng)社會主義現(xiàn)