政治其它相關(guān)論文-論“引咎辭職”本土化之路徑選擇——基于中西差異比較.doc

政治其它相關(guān)論文-論“引咎辭職”本土化之路徑選擇基于中西差異比較論文提要：隨著現(xiàn)代民主的發(fā)展，構(gòu)建高效、服務(wù)、法治的責任政府成為世界行政改革潮流共同追求的目標。鑒于委托代理法理根基，為中西方“引咎辭職”制度的發(fā)展找到了理論契合點。對于我國來說，根植于西方公務(wù)員的“引咎辭職”是個“舶來品”，因其建立的土壤是立足于西方的國情之上，西方國家在其行為動力，責任承擔方式，接受程度，適用范圍等方面的具體運作呈現(xiàn)出不同的特征，為進一步推進“引咎辭職”在中國的發(fā)展，就必須實現(xiàn)“引咎辭職”本土化，可以從“引咎辭職”程序化、完善績效考評制度，正確定位官員責任、加強培養(yǎng)責任意識、完善追蹤保障制度等角度出發(fā)加以落實。一、中西方“引咎辭職理論契合點2008年8月，再過一年即可圓滿退休的64歲的國家質(zhì)檢局局局長李長江因三鹿毒奶粉事件而引咎辭職，成為第一位為該案件擔責的部級官員。2009年4月8日，英國主管反恐的警官鮑勃奎克因無意中泄露反恐行動文件，迫使警方不得不將文件涉及的突襲行動提前，雖然突襲行動未出現(xiàn)意外，但鑒于自己的行為可能危及一次重大反恐行動，9日主動要求引咎辭職。2009年成都市發(fā)生“65”公交車燃燒重大事故，成都公交集團總經(jīng)理李樹光難忍良心受譴責提出辭去成都市公交集團公司總經(jīng)理等職務(wù)。近年來，隨著“引咎辭職”實踐的不斷發(fā)展，對于政府機關(guān)及其行政人員的道德責任提出更高的要求，行政人員又是政府工作的領(lǐng)導核心，構(gòu)建責任政府也就成了順應(yīng)形勢的必然選擇，委托代理理論也成了中西方“引咎辭職”應(yīng)用的交叉點。1、責任政府黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定規(guī)定：引咎辭職是指黨政領(lǐng)導干部因工作嚴重失誤，失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負有重要領(lǐng)導責任，不宜再擔任現(xiàn)職，由本人主動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導職務(wù)的行為。責任承擔的重要性被提升到更高的標準，弗雷德里克莫舍曾經(jīng)說：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的”。隨著法治建設(shè)和現(xiàn)代民主的發(fā)展，公共行政中，行政主體(特別是黨政領(lǐng)導干部)被賦予了多種不同類型的責任，主要包括政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。在“引咎辭職”制度安排下，更多的是強調(diào)行政人員的道德責任，正如張康之先生所提到的“對于公共行政來說法律制度的責任是消極的責任，是被動的責任，而積極的責任則是道德責任，它在充分地履行了責任的過程中，獲得自我價值實現(xiàn)的感受，在沒有較好地承擔責任的時候，受到道德良知的譴責”。“引咎辭職”包涵的道德責任與構(gòu)建責任政府所追求的政府負責任的理想狀態(tài)有著內(nèi)在邏輯的統(tǒng)一性?！柏熑握菍ΜF(xiàn)代化政府的一種定性或政府行政所要達到的一種負責任的理想狀態(tài)，是國家行政機關(guān)負責地行使權(quán)力、向國家立法機關(guān)和執(zhí)政黨負責的同時，積極回應(yīng)并滿足公民的各種社會訴求、真正實現(xiàn)為人民服務(wù)的根本宗旨，并內(nèi)在包含著對不負責任的各種行為進行制裁和控制的一套機制”?！艾F(xiàn)代責任政府具有多種表現(xiàn)形式和豐富的內(nèi)涵，它建立在制度責任和倫理責任相結(jié)合的基礎(chǔ)之上，是一種責任和倫理責任的高度統(tǒng)一，是制度規(guī)范和道德內(nèi)化的綜合體現(xiàn)”。進入21世紀，尤其是在經(jīng)濟全球化與一體化的國際大背景下，各國表面看似政治、經(jīng)濟、軍事的競爭，實際是有效的控制、利用資源和人才的責任政府的競爭。構(gòu)建責任政府不僅是應(yīng)對外部復(fù)雜環(huán)境的必然要求，也是加強政府自身建設(shè)，提高政府合法性基礎(chǔ)和公信力的有效途徑，政府責任問題也就成了世界各國關(guān)注的焦點。中西方對于責任政府概念的共識，為具有異質(zhì)文化和不同傳統(tǒng)的人們在實踐中界定了一套共同的價值標準。在社會公眾的普遍期待下，各國依據(jù)本國的國情選擇了不同的構(gòu)建模式，將責任政府的改造實踐列為行政改革的終極目標。2、委托代理盧梭認為“所有的人親自參加公共事務(wù)是不可能的，從而就可得出結(jié)論說，一個完善的政府的理想類型一定是代議制政府了。”現(xiàn)在各周的民主制基本上是代議制，代議制政府產(chǎn)生的國家權(quán)力的所有者和國家權(quán)力的實際操縱者發(fā)生分離的矛盾，通過委托代理理論加以調(diào)適。西方普遍實行的是議會制，我國實行的是人民代表大會制以實現(xiàn)民主政治。西方國家基于普選制以“三權(quán)分立”架構(gòu)政治制度，人民通過選舉選出議員組成議會，議會擁有立法權(quán)，議會提供政府組織和運行的各種法規(guī)并對政府的行政行為進行制約。人民選舉出政府首腦組織政府行使行政權(quán)。在行政與司法分離的基礎(chǔ)上建立具有獨立審判權(quán)的司法機關(guān)，三權(quán)相互分立，又相互制約。人民通過議會將管理國家的權(quán)力委托給政府，這樣在人民和政府之間就形成委托代理關(guān)系，這種關(guān)系是建立在相互信賴的基礎(chǔ)上，形成了信托關(guān)系，除此之外，人民賦予政府權(quán)力，在相對關(guān)系中，人民是委托人，政府是處于代理人位置，人民賦予政府管理國家的權(quán)力，按照權(quán)責一致的原則，政府負責任的履行代理人義務(wù)，因此委托代理關(guān)系又包含了責任關(guān)系的內(nèi)涵。馬克思在法蘭西內(nèi)戰(zhàn)中總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗的時候指出：“舊政府權(quán)力的純粹壓迫機關(guān)應(yīng)該廢除，而舊政府權(quán)力的合法職能應(yīng)該從妄圖駕于社會之上的權(quán)力那里奪取過去，交給社會的負責的公仆。我國在巴黎公社的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，采用“議行合一”的政治模式。國家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會由人民選舉產(chǎn)生，是國家最高權(quán)力機關(guān)，是人民行使國家權(quán)力的代議機關(guān)，由它產(chǎn)生的政府和司法機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)對它負責。人民是國家的主人，是最高的權(quán)力的歸屬者，是委托人，政府代表人民對國家進行治理，是代理人，是公仆。盡管不同國家在國家治理模式選擇和追究責任懲罰的“引咎辭職”制度設(shè)計上存在差別，但對行政人員的職責要求在相互吸引中趣向一致，政府作為一個整體代理人通過對權(quán)力的受理，對人民負責，盡責成了其共同的要求和義務(wù)。二、“引咎辭職”本土化：“價值理性向“工具理性演變相對我國來說，“引咎辭職”作為國外慣用的一種公務(wù)員退出機制，具有較長的歷史，是一門“外來科學”?！耙剔o職”在歐美國家長期以來依據(jù)“價值理性”狀態(tài)運轉(zhuǎn)，而在中國的推行出現(xiàn)了“工具理性”狀態(tài)的特征，要以“拿來主義”的態(tài)度正視它，即在認清其現(xiàn)實困惑的基礎(chǔ)上，借鑒國外長期實踐的成功經(jīng)驗，要將其“本土化”，以適應(yīng)中國的發(fā)展國情，以便更好地服務(wù)于現(xiàn)代政府改革。1、從行為動力看，客觀存在的習慣或不成文的規(guī)定與“引咎辭職”制度從法律淵源看，英、美、澳大利亞等西方國家的法律制度均屬于英美法系。其法律淵源以判例法為主，判例法就是以判例的形式表現(xiàn)出的法律規(guī)范，法院先前的某一判決先例對其后的案件，具有法律效力，可為日后法官審判類似案件提供基本準則。判例法能夠保證法規(guī)的相對穩(wěn)定性，不會因為制定法的變法而導致法律出現(xiàn)真空地帶。判例法有其生存的肥沃土壤和賴以存在的文化背景，近十個世紀的文化歷史積淀判例法，形成了對先例的忠誠，對崇高職業(yè)道德法官的信賴，和對民主法治的向往德國，法國等大陸法體系的國家，其公務(wù)員總章程(1978年)、聯(lián)邦德國官員法(1980年)、也都僅僅規(guī)定了公務(wù)員的辭職、辭退制度，但均沒有與“引咎辭職”相關(guān)的條款。較之西方國家，我國疆域遼闊、民族眾多、政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不同的風俗習慣、長期的人治傳統(tǒng)，難以形成判例法成長的氣候，固只能明文確定各種法律制度，將“引咎辭職”的內(nèi)容，程序和限制條件等，以文件的形式將這個制度明示各級、各地黨和政府部門，要求嚴格依據(jù)制度規(guī)定推行“引咎辭職”。從黨政干部選拔任用條例、黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定以及中華人民共和國公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定看，“引咎辭職”已成為一種成文的規(guī)定，并逐漸的走向制度化2、從責任承擔方式看，道德自律行為與行政、黨政處之“咎”相結(jié)合“引咎辭職”的“咎”一般而言應(yīng)該具備三個特征：其一：責任非直接性。其二：責任類別應(yīng)是非刑事類、非黨紀處分類的責任。其三“咎”所指稱的僅僅是一種政治過失。行政官員的責任包括行政責任、法律責任、道德責任。“引咎辭職”恰恰是夠不上行政處分，刑事處分的責任缺失或由于主觀愿望的合理性，而不可預(yù)見的因素的干擾造成的政治過失。而從中國發(fā)布的文件來看，“引咎辭職”已發(fā)生了實質(zhì)的變化，不僅包括政治責任，民事法律責任，還包括行政法律責任，刑事法律責任，按照權(quán)責一致的原則，責任已與所承擔的職位相統(tǒng)一，依附于職位因遵守的各項規(guī)章義務(wù)。責任的追究已從責任非直接性向責任的非直接和責任的直接性統(tǒng)一方向延伸，不僅是過失的非直接領(lǐng)導要負責任，就連直接領(lǐng)導者也要追究其責任。3、從接受程度看，辭職者個人的自覺與強制性“引咎辭職”是一種責任追究制度，是制度設(shè)計與道德自律的統(tǒng)一，與自愿辭職和責令辭職所不同之處在于，行為主體更多的是承擔道義上的責任，內(nèi)在包含著道德自覺因素。制度安排對應(yīng)的是客觀道德責任，因為違背職位所應(yīng)附帶的客觀道德責任而受到譴責和懲罰。與道德自律相應(yīng)的是自覺道德責任，是指行為主體能自覺意識到自己的缺失，良心、意志受到內(nèi)心的譴責，而主動做出辭職行為，這與職位義務(wù)無關(guān)，是對內(nèi)心信仰和準則的忠誠，體現(xiàn)行為主體的道德自律性，與行為主體的自主性相關(guān)，這是責任和義務(wù)相區(qū)別的地方。西方國家有強烈的職位主義定位和職位道德，在責任意識基礎(chǔ)上聽從職位召喚，為社會公眾服務(wù)?！耙剔o職”依據(jù)的是政治責任而不是外在的客觀標準，更多的是出于個人的自愿，而不是組織命令，強烈的道德意識促使為其行為負責。而中國的政府官員在事故發(fā)生后都想極力保留自己的職位，并通過一些其他手段掩蓋，在現(xiàn)實中往往遲遲不愿辭職，并沒有多少自覺，最后只有在“不引咎辭職就要被責令辭職”的組織強制下才實施其行為。在康德看來，合乎責任的行為嚴格來講不具有道德性質(zhì)，只有出于責任的行為才具有道德價值。也就是說，履行這些責任時行為主體的意志自由，當政府官員是在自覺意志前提下做出的引咎辭職，才是道德的行為，才是中國引進“引咎辭職”所要達到的理想效果。4、從適用范圍看，政務(wù)類，民選官的限制與普適性的“治吏良方”中西方分別采取“議行合一”“j權(quán)分立”不同的政體，固行使的治吏方針也不一。歐美國家的政務(wù)類官員(一般指選任類、委任類官員)，在面臨“引咎辭職”壓力時，通常具有較強的政治責任感和道德覺悟，自愿“引咎辭職”的可能性很大。因為西方國家的權(quán)利保障制度較為健全，退下來后依然有良好的發(fā)展機會，辭職后仍然擁有廣闊的事業(yè)回旋空間。再者，西方國家有擁有較強的社會基礎(chǔ)作保證，如立法機關(guān)的不信任案，或國民的強大輿論壓力，為政府官員“引咎辭職”提供了更進一步的可能。但事務(wù)類官員通常隨政黨進退，最好還是采用辭退、免職等手段管理。中國缺乏相應(yīng)的權(quán)利保障機制和社會基礎(chǔ)，在“引咎辭職”的力度和懲罰范圍有所不同。如果固守“價值理性”，期望政府自覺做出責任行為，將達不到的預(yù)期效果。因此將它推廣為一項整肅當前吏治，普適性廣、功能強效的重要舉措，不但加強執(zhí)法力度，使得“引咎辭職”的功能預(yù)期明顯提高，也起到了立竿見影的作用。它的推廣范圍包括黨政部門，甚至推廣至法院院長頭上，一些高級干部要求“引咎辭職”，連一些科級干部也要求“引咎辭職”。在中國“引咎辭職”應(yīng)限制為是公務(wù)員個人所擁有的一項權(quán)利，也使其成為一項義務(wù)三、“引咎辭職”實現(xiàn)本土化的路徑選擇蘇力說過：“制度以及制度的有效性總是同條件或語境相聯(lián)系的；在一個地方有效的制度在另一個地方并不必定有效(當然也不必定無效)，反之亦然。因此，重要的不是要不要追求事物的普遍性和統(tǒng)一性，而在于首先要發(fā)現(xiàn)事物本身是否真的具備普遍性”。因此，對于具有濃厚文化氛圍與社會背景的西方“引咎辭職”制度，我們應(yīng)該在語境中對其進行詳細的考察，考察我國的實際基礎(chǔ)上，加速“引咎辭職”本土化的實踐。l、行政性“引咎辭職”向程序性“引咎辭職”轉(zhuǎn)化目前我國行政官員的絕大多行政責任與法律責任都可以找到作為其依據(jù)的法律或法規(guī)。但作為其承擔道德責任和領(lǐng)導責任的重要問責手段引咎辭職，從中共中央于2004年4月批準實施的黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定以及各地出臺的一些規(guī)范文件來看，只能作為初步的行政性章法依據(jù)，缺乏程序性的規(guī)定，即多數(shù)引咎辭職取決于上級領(lǐng)導的意志，在其意志的促使下“成功”運轉(zhuǎn)，而非依據(jù)固定的法律法規(guī)。我國學者毛壽龍認為，行政性問責一般以行政性文件或者行政首長的臨時性決策作為依據(jù)，根據(jù)領(lǐng)導人的意愿和意志做出，官員責任也缺乏明確的法律依據(jù)，使得下級在問責過程中處于消極被動的地位。與行政性問責相反的程序性問責：(1)問責的依據(jù)都是法律性的，官員的責任明確。(2)責任面前人人平等，官員根據(jù)具體的情況，基于自愿原則，衡量應(yīng)承擔的責任，做出是否“引咎辭職”的舉措。(3)由行政官員自己確定是否承擔需要引咎辭職的責任，其他外在的責任則通過一定的程序來確定。(4)問責過程中給問責雙方以平等發(fā)言機會，確保被問責官員的權(quán)利，為其開辟救濟途徑。引咎辭職作為行政問責的一種后果，要使得發(fā)揮積極作用，不僅在技術(shù)還要在制度安排上加以完善，即行政性引咎辭職向程序性引咎辭職轉(zhuǎn)化，即制定明確的法律依據(jù)、明確職位的職能義務(wù)、責任劃分細化、確保救濟途徑等，才能保障“引咎辭職”制度的穩(wěn)定性和長效性。2、完善績效考評制度，正確定位官員責任政府官員“引咎辭職”的責任，不僅包括出現(xiàn)重大事故，損失等明顯的過失行為，也包括影響行政活動正常運轉(zhuǎn)、行政效能、行政效率、政府形象以及行政不作為、政績平平等行為，因此需進一步完善績效考評制度：(1)實行競爭一激勵的考評制度，若光強調(diào)責任，忽視激勵價值，難免會出現(xiàn)“無為而治”。(2)引咎辭職的標準盡可能量化，遇到無法量化的困難時，盡可能以剛性的認定程序即多數(shù)人同意原則，對所有人一視同仁，以示公平。(3)研究制定一套以德、能、勤、績、廉為主要內(nèi)容，以權(quán)責一致為考核標準，擴大考核年限范圍，崗前考核，培訓期考核，任期考核等存檔入庫作為參考依據(jù)。(4)運用現(xiàn)代科學方法和先進技術(shù)，研究官員的綜合能力，分析其個性心理特征。(5)新聞媒體的據(jù)實報道以及對公眾調(diào)查問卷等都可列入績效考評范圍，拓寬考評渠道。責成人大成立專門機構(gòu)或獨立機構(gòu)或自發(fā)于政府和社會的第一部門實施根據(jù)官員績效評