銀行管理論文-農(nóng)發(fā)行不良貸款的形成機制：一個分析框架.doc

銀行管理論文-農(nóng)發(fā)行不良貸款的形成機制：一個分析框架摘要：農(nóng)發(fā)行要控制貸款質(zhì)量，中央政府應(yīng)該實行更加市場化的糧棉油流通體制改革，地方政府應(yīng)該完善地方金融生態(tài)，打破企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期，農(nóng)發(fā)行應(yīng)該加強對內(nèi)管理，硬化基層經(jīng)營機構(gòu)的預(yù)算約束，確立效率型業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略。關(guān)鍵詞：不良貸款；軟預(yù)算約束；糧棉流通體制；政府干預(yù)一、軟預(yù)算約束與不良貸款建國后政府推行資本密集型的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，人為扭曲經(jīng)濟關(guān)系，壓低各種生產(chǎn)要素的價格，國有糧棉油企業(yè)是獲取工農(nóng)“剪刀差”的手段，由國家壟斷經(jīng)營，不負盈虧。當(dāng)市場化改革開始后，國家實行漸進式改革，為控制糧食市場，在糧棉油流通領(lǐng)域長期實行價格“雙軌制”，國有糧棉油企業(yè)壟斷經(jīng)營，政府給予補貼，彌補其政策性虧損。由于信息不對稱和激勵不相容，國家實際上也必須負擔(dān)這些企業(yè)的經(jīng)營性虧損，避免其清算倒閉。這就是國有糧棉油企業(yè)的軟預(yù)算約束，企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)扭曲，經(jīng)營效率和效益低下，負盈不負虧，其突出表現(xiàn)就是國有糧棉油企業(yè)的巨額虧損。市場化改革前，政府是國有糧棉油企業(yè)的軟約束支持體，隨著市場化改革的推進，“弱財政”難以支持國有糧棉油企業(yè)的財務(wù)負擔(dān)，國家轉(zhuǎn)而加強對金融系統(tǒng)的控制，用銀行來代替財政，這部分業(yè)務(wù)就是銀行承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，由于軟預(yù)算約束的存在，國有糧棉油企業(yè)繼續(xù)發(fā)生虧損并在銀行累積。在經(jīng)濟改革過程中，為把國有專業(yè)銀行塑造成真正的微觀市場主體，降低金融系統(tǒng)風(fēng)險，國家將這部分政策性業(yè)務(wù)(包括不良貸款)剝離給政策性金融機構(gòu)。因此，在成立之初，農(nóng)發(fā)行就是作為軟預(yù)算約束支持體出現(xiàn)的，農(nóng)發(fā)行的不良貸款具有先天性。成立之初，農(nóng)發(fā)行要實現(xiàn)政治利益最大化，確保糧食收購不打白條，減少政府的財政負擔(dān)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，農(nóng)發(fā)行通過再貸款解決資金來源問題，經(jīng)營管理可以不遵循銀行的普遍規(guī)律，不以盈利為經(jīng)營目標(biāo)，力求“保本微利”，責(zé)權(quán)利不清，經(jīng)營中同樣存在軟預(yù)算約束問題。農(nóng)發(fā)行承擔(dān)業(yè)務(wù)的政治意義大，政府妥協(xié)的可能性就大，內(nèi)部人的談判能力就強，接受的財政補貼就越多，軟預(yù)算約束程度就高，反之軟預(yù)算約束程度就低。由于軟預(yù)算約束的存在，追求效益和防范風(fēng)險不是理性的最佳選擇，企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)不明確，經(jīng)濟績效不是重要的追求目標(biāo)。經(jīng)營目標(biāo)的異化導(dǎo)致經(jīng)營人員的道德風(fēng)險和粗放式的經(jīng)營，結(jié)果是不能有效率地配置資源，成為風(fēng)險的產(chǎn)生源頭之一。農(nóng)發(fā)行的軟預(yù)算約束反過來又強化了企業(yè)的軟預(yù)算約束，二者相互促進，不斷深化，由此導(dǎo)致企業(yè)的虧損不斷增加，反映在銀行的會計報表上就是不良貸款的不斷累積。二、農(nóng)產(chǎn)品價格與不良貸款糧棉油收購資金貸款是農(nóng)發(fā)行的一項主要業(yè)務(wù)，1998年后成為農(nóng)發(fā)行的唯一業(yè)務(wù)，農(nóng)民賣糧，農(nóng)發(fā)行放貸款，企業(yè)收糧；企業(yè)賣糧，農(nóng)發(fā)行收貸款，農(nóng)發(fā)行保證農(nóng)民與收購企業(yè)之間完成交易，實現(xiàn)馬克思所說的“驚人一跳”。這一項貸款實際上是流通資金貸款，不介入生產(chǎn)領(lǐng)域，周期不長，貸款一般與實物對應(yīng)，貸款似乎很安全，其實不然。首先，由于軟預(yù)算約束嚴重扭曲了銀行和企業(yè)的經(jīng)營行為，企業(yè)單方面或者銀企共謀打破實物與貸款的平衡，有貸款而無實物，擠占挪用收購資金，產(chǎn)生不良貸款。其次，流通資金貸款本身不能保證貸款安全，其原因在于價格波動。設(shè)想，企業(yè)收一斤糧的價格是a元，農(nóng)發(fā)行發(fā)放了a元貸款，農(nóng)民也因賣糧獲取了a元收益；企業(yè)收儲一斤糧的成本是b元，一段時間后賣出一斤糧的價格是c元，企業(yè)不虧損的條件是c(a+b)。一旦價格不能滿足這個條件，企業(yè)就發(fā)生虧損，農(nóng)發(fā)行就產(chǎn)生不良貸款。糧棉油供求周期性變化是存在的，價格波動也是確實存在的。自由競爭的企業(yè)會選擇規(guī)避風(fēng)險，但是在軟預(yù)算約束程度較高的情況下，賺了歸企業(yè)，輸了國家賠，企業(yè)傾向于投機性決策，沒有激勵去設(shè)置科學(xué)的風(fēng)險防范措施，c(a+b)在實際經(jīng)濟生活中很有可能不成立，企業(yè)往往虧損，通過軟預(yù)算約束的關(guān)系轉(zhuǎn)化為農(nóng)發(fā)行的不良貸款。市場價格的波動導(dǎo)致企業(yè)的虧損，這在直觀的數(shù)據(jù)觀察中得到檢驗，可以發(fā)現(xiàn)國有糧食企業(yè)虧損大都發(fā)生在市價走低的時期。高價時期購進的大量糧食，由于庫存壓力等原因，必須在以后的一段時期內(nèi)大量拋售，促使糧價走低，企業(yè)就產(chǎn)生虧損。改革開放后，中國宏觀經(jīng)濟幾起幾落，面臨著嚴重的通貨膨脹壓力，很多人一度認為糧食短缺造成糧價上漲，糧價上漲造成通貨膨脹。面對通脹壓力，政府不相信市場機制以及價格的周期性調(diào)整，而是實行農(nóng)業(yè)保護主義政策，刺激國內(nèi)糧食生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入，以此平抑物價。從我國糧棉油流通政策來看，對糧油價格影響較大的是1994年至1996年前后幾年出臺的政策：1994年和1996年兩次提高糧食收購價40%以上，糧食收購價從此高于市場價；1996年實行保護價敞開收購政策，敞開收購農(nóng)民余糧；并且由于對國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的擔(dān)心，國家開始大量進口糧食。政策實施后，企業(yè)形成過量庫存，逼迫增加銷售，隨著市場供給增加，市價迅速走低，c(a+b)不能成立，庫存釋放越多國有糧棉油企業(yè)的虧損也就越多，農(nóng)發(fā)行的不良貸款因此增長。保護主義政策通過糧食收購價格影響農(nóng)發(fā)行不良貸款形成，突出表現(xiàn)是90年代后期不良貸款的大幅增長。沒有證據(jù)表明1996年以后政府和銀行對國有糧食企業(yè)放松監(jiān)管，市場價格1996年以后的波動幅度也不比以前大，而糧食產(chǎn)量更不可能發(fā)生如此幅度的增長，1996年以后發(fā)生的巨額虧損只能由相關(guān)政策出臺對市場價格以及糧棉流通量的影響來解釋。三、政府干預(yù)與不良貸款經(jīng)濟改革開始后，減少國家財政負擔(dān)，政府曾經(jīng)在1985年、1993年、1998年分別對糧食流通體制進行市場化改革，試圖通過放開價格、放開經(jīng)營、增強糧食企業(yè)活力，讓市場調(diào)節(jié)供求，進一步向糧食商品化、經(jīng)營市場化方向推進。改革往往選擇在糧棉過剩時實施，庫存壓力和潛在財政損失是政府推進流通體制市場化改革的首要考慮因素，改革措施實施后，由于價值規(guī)律的作用，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量回落。現(xiàn)在看來，這些調(diào)節(jié)是合理的，但調(diào)節(jié)強度稍大時，政府誤認為市場化改革本身出了問題，于是恢復(fù)原先的行政控制，部分甚至全部否定原先的市場化改革。行政手段一抓就靈，農(nóng)產(chǎn)品很快回復(fù)到過剩狀態(tài)，政府又面臨著財政壓力，于是這種制度變遷的再次反復(fù)，但力度更大，這就是糧棉流通改革“松時放、緊時收”現(xiàn)象(盧鋒，2004)，發(fā)展到后來，1998年糧改基本上就是按照計劃經(jīng)濟的思路來設(shè)計的。在制度變遷的一次次反復(fù)中，國有糧棉油企業(yè)是宏觀調(diào)控直接可用的工具，屢試不爽，但是國家在對市場干預(yù)的過程中也形成了資金供給的“倒逼機制”：要控制糧食市場，政府只有依靠國有糧棉油企業(yè)，必須提供糧棉油流通所需資金，政府信息不全面，實際上是企業(yè)要多少資金，政府就供給多少資金。在此五條件資金供給機制下，國有糧棉油企業(yè)更無需注意其經(jīng)營管理，企業(yè)軟預(yù)算約束預(yù)期再一次被強化。另一方面，隨著糧棉油市場化改革的一次次反復(fù)，政府漠視市場規(guī)律的作用，用看得見的手對市場過度調(diào)節(jié)，價格信號被人為扭曲，供求周期的正常變換被打斷，糧棉供求周期變換越來越猛，價格波動幅度也更大。改革開放初期要通過近十年的時間完成一次相對完整的周期變化，在上個世紀90年的10年里卻差不多經(jīng)歷了兩個周期。因此，政府干預(yù)市場從兩個方面影響到農(nóng)發(fā)行的貸款質(zhì)量：強化了企業(yè)軟預(yù)算約束預(yù)期，加劇了市場價格波動。這些因素使得國有糧棉油企業(yè)經(jīng)營帶有幾個特征：資金來源便利、具有擴張業(yè)務(wù)的沖動、市場價格風(fēng)險大、不具有抵抗市場風(fēng)險的能力。企業(yè)大面積虧損是情理之中的，但政府要繼續(xù)實現(xiàn)政治利益最大化，選擇不破產(chǎn)清算問題企業(yè)，其成本通過政策性的掛賬機制在農(nóng)發(fā)行不斷累積。我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌是漸進式的，存量不動，改革增量，具體到糧棉流通體制改革，政府采取的做法一般是對歷史形成的不良貸款采取掛賬的做法，先把問題擱置起來，在爭取了對問題處理時間的同時，也是對不良貸款的一種默認，這種默認實際上強化了企業(yè)和農(nóng)發(fā)行的軟預(yù)算約束預(yù)期。上面的討論沒有區(qū)分地方政府與中央政府，假設(shè)其利益目標(biāo)一致，但實際上自財政“分灶吃飯”以來，地方政府是一個獨立的利益主體，具有不同于中央政府的利益訴求。國有糧棉油企業(yè)歸各個地方管理，成為地方政府向中央爭取資源的有效途徑，在與中央政府的博弈中，地方政府和糧棉企業(yè)將農(nóng)發(fā)行貸款視為中央政府財政資金，共謀侵占農(nóng)發(fā)行資金。另一方面，為確保糧食安全和糧食供求關(guān)系平衡，中央政府實行糧食“省長負責(zé)制”，要地方政府實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的供求平衡，并與中央共同承擔(dān)財政補貼責(zé)任，由于地方政府財力有限，往往不能也不愿拿出足夠的資金補貼糧棉企業(yè)，企業(yè)因此不能及時償還農(nóng)發(fā)行的部分貸款。這兩個因素使得一部分不良貸款實際上由地方政府承擔(dān)。中央政府出于厘清責(zé)任的考慮，往往要地方政府正式承擔(dān)這一項責(zé)任，即所謂的政策性掛賬清理認定，明確規(guī)定哪些不良貸款由地方財政負責(zé)?！爸袊鞯貐^(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債經(jīng)營，而且所負債務(wù)的種類之多，負擔(dān)之重，已超出一般人的想像”(魏加寧，2004)，農(nóng)發(fā)行的不良貸款雖然劃歸到地方政府名下或者得到地方政府擔(dān)保，但是由于財力所限，依然得不到償還，而且從地方財政收支情況來看近期償還的可能性不大，統(tǒng)計資料顯示，截至2003年底財政擔(dān)保的各類掛賬占農(nóng)發(fā)行不良貸款的96.2%(不考慮1998年以后掛賬因素)。分析地方政府對農(nóng)發(fā)行貸款質(zhì)量的影響，可以觀察各省級分行的不良貸款率(不良貸款貸款總額)與貸款總量(2003年末數(shù)據(jù))的相關(guān)性。各行的不良貸款率與貸款量的多少呈正比例關(guān)系，即貸款總額越大，不良貸款率越高。之所以呈現(xiàn)這種關(guān)系，在沒有嚴格實證檢驗的情況下，可以推測以下原因：(1)貸款量大一般都是糧棉主產(chǎn)區(qū)，與中央共擔(dān)的補貼額就大，而主產(chǎn)區(qū)往往財力不夠，不能償還的不良貸款相對就多，反之主銷區(qū)不良貸款相對就少；(2)主產(chǎn)區(qū)“弱財政”，通過國有糧棉企業(yè)與中央政府博弈的動機強烈，傾向于指使企業(yè)擠占挪用農(nóng)發(fā)行信貸資金。四、基本結(jié)論和政策建議一般認為，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)展過程中的問題集中于兩點：不良貸款數(shù)額大，沒有發(fā)揮應(yīng)有的支農(nóng)作用。農(nóng)發(fā)行與商業(yè)銀行一樣，同樣面臨著雙重軟預(yù)算約束，但不同的是農(nóng)發(fā)行專注于積弱積貧的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，面臨的經(jīng)營環(huán)境直接受國家宏觀調(diào)控的影響，政府干預(yù)的因素更突出。從理論上可以梳理出制約農(nóng)發(fā)行貸款質(zhì)量的幾個因素：軟預(yù)算約束、市場價格、政府干預(yù)，三者相互依賴，交相促進，共同作用形成了農(nóng)發(fā)行不良貸款。軟預(yù)算約束是內(nèi)生因素，是企業(yè)和銀行在相互關(guān)系中形成的一種理性預(yù)期，不需要其他條件就能產(chǎn)生不良貸款；市場價格和政府干預(yù)是外生因素，其本身在一定條件下產(chǎn)生不良貸款；政府干預(yù)加深了企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期和加劇了市場價格波動，市場價格波動因為政府對經(jīng)濟的不當(dāng)干預(yù)又進一步轉(zhuǎn)化為企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期。不良貸款是所有因素綜合作用的結(jié)果，單純分析某一方面是有失偏頗的，政府干預(yù)是唯一不受外界影響的因素，解決問題的起點應(yīng)該是限制政府對市場的不當(dāng)干預(yù)，打破政府干預(yù)那個角，整個循環(huán)的平衡就破壞了。解決問題的關(guān)鍵是破除銀行和企業(yè)軟預(yù)算約束預(yù)期，其他因素都通過軟預(yù)算約束起作用?；谏厦娴姆治觯疚恼J為在以后的業(yè)務(wù)發(fā)展中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要降低貸款的信貸風(fēng)險，首先中央政府要減少對市場的不合理干預(yù)，不賦予國有糧棉油企業(yè)以政策性任務(wù)，從根本上取消企業(yè)的軟預(yù)算約束。本文的第一點政策建議是進步開放糧棉油市場，通過進一步的糧食流通體制改革使國有糧棉油企業(yè)成為真正的市場主體，在市場自由競爭中發(fā)展壯大，取消一切政策上的優(yōu)勢，徹底打破企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期。其次，當(dāng)現(xiàn)有管理體制誘致的金融風(fēng)險在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)累積甚至無法化解時，現(xiàn)有制度成本(包括經(jīng)濟成本和政治成本)遠遠大于制度收益，政府效用函數(shù)必然從租金最大化向效率優(yōu)先轉(zhuǎn)移，政府合理的選擇是推進農(nóng)發(fā)行改革，實施效率型制度創(chuàng)新。本文的第二點政策建議是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要正確認識不良貸款的產(chǎn)生機制，順應(yīng)政府效用函數(shù)的轉(zhuǎn)變，確立效率導(dǎo)向的業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，主動推動制度創(chuàng)新，對內(nèi)建立科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，硬化總行對基層機構(gòu)的預(yù)算約束，尋找合適的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，成為制度變遷的“第一行動集團”，通過增量改革來化解存量。再次，目前地方政府與國有企業(yè)仍然存在某種程度的政企不分，企業(yè)的經(jīng)營機制沒有理順，經(jīng)營目標(biāo)仍然扭曲，這一點在經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)尤為明顯。本文的第三點政策建議是在目前地方中央的關(guān)系沒有理順、地方政府債務(wù)包袱沉重的情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在經(jīng)營管理中要依靠地方政府開展工作，但不可依賴地方政府，必須把評價地方金融生態(tài)環(huán)境納入貸款審批之中。參考文獻：1魏加寧.關(guān)于中國的地方債務(wù)問題及其對策思考.國務(wù)院發(fā)展研究中心報告,2004.2姚洋，楊雷.制度供給失衡和中國財政分權(quán)的后果J.戰(zhàn)略與管理，2003，(3).3陳紅旗.糧食政策的歷史和現(xiàn)實J.中國審計，1998,(7).4盧鋒.糧食巨額虧損的深層根源J.調(diào)研世界，1999,(3).5盧鋒.半周期改革現(xiàn)象我國糧棉流通改革和食物安全研究M.北京：北京大學(xué)出版社,2004,(9).6廖國民，劉巍.銀行體制、破產(chǎn)成本與政府擔(dān)保國有銀行不