農(nóng)村研究論文-也論廢除農(nóng)業(yè)稅制（一） .doc

農(nóng)村研究論文-也論廢除農(nóng)業(yè)稅制（一）摘要我國農(nóng)業(yè)稅制沒有隨著農(nóng)村改革的發(fā)展而及時(shí)作出配套改革，使得本不該充當(dāng)執(zhí)法主體征收稅費(fèi)的基層人民政府，在不得已而開展的農(nóng)村稅費(fèi)的征收過程中無法可依，無序可循。因而農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題也就逐漸顯現(xiàn)出來，農(nóng)村基層政府與農(nóng)民群眾的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)愈來愈嚴(yán)峻?，F(xiàn)在正在試行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，仍然保留了農(nóng)業(yè)稅，只是把向農(nóng)民收取稅費(fèi)的總量減少了，即所謂“除費(fèi)并稅”式改革，因而沒有跳出農(nóng)業(yè)稅制的框框，只能是一種減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的過渡性措施。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制是農(nóng)村其他雜派的擋箭牌和保護(hù)傘。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是基層政府向農(nóng)民征收的稅費(fèi)的總稱。在整個(gè)負(fù)擔(dān)中，國家的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等，雖然所占比重不大，但是農(nóng)業(yè)稅卻是農(nóng)民負(fù)擔(dān)中最能說服農(nóng)民交納的，農(nóng)民自己也是這樣認(rèn)為，交納農(nóng)業(yè)稅是天經(jīng)地義的，所謂“種田完糧，買賣當(dāng)行”。農(nóng)村其它的各項(xiàng)費(fèi)用卻是搭著農(nóng)業(yè)稅這輛大車，隨著農(nóng)業(yè)稅一起下達(dá)并一起征收的，農(nóng)業(yè)稅如果增加一點(diǎn)，其他費(fèi)有可能增加二點(diǎn)，甚至增加的更多。近幾年來，我國經(jīng)濟(jì)理論界和實(shí)際工作者已開始大聲呼吁取消農(nóng)業(yè)稅和廢除農(nóng)業(yè)稅制的問題。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題2003年第3期發(fā)表了財(cái)政部財(cái)政研究所孫東升的文章論農(nóng)業(yè)稅的取消。孫東升的觀點(diǎn)與中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的唐仁健的觀點(diǎn)是一致的，認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅應(yīng)該取消，只是現(xiàn)在還不行，“還需要一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期過程”，要形成“取消農(nóng)業(yè)稅的幾個(gè)必要條件”。為了向決策者提供一個(gè)真實(shí)的情況，筆者以一個(gè)基層實(shí)踐者的身份，也談?wù)劚M快廢除農(nóng)業(yè)稅制的問題，并與孫東升商榷。一、稅費(fèi)剖析所謂現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅體制，我把它作了一個(gè)概括：在農(nóng)村依據(jù)耕地、戶頭或人口、勞力等，依照有關(guān)法律法規(guī)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織向農(nóng)民征收的以農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅為主體的稅費(fèi)體系。它包括四個(gè)方面，一是國家法律規(guī)定征收的稅。二是付給上級(jí)行政事業(yè)單位或部門使用的費(fèi)，如水電費(fèi)，血吸蟲病防治集資等。三是用于公用事業(yè)的政府性集資，有些是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己支出的，有些是上交縣級(jí)有關(guān)事業(yè)單位或部門的，即所謂的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”，包括教育附加、民兵訓(xùn)練費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民政優(yōu)撫、民辦交通。四是村社區(qū)內(nèi)的公用事業(yè)費(fèi)用支出，即所謂“三項(xiàng)提留”，如公積金、公益金、行管費(fèi)等。另外還有一些由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)收的其他費(fèi)用，如畜禽防疫費(fèi)以及其他一些債務(wù)等。（一）稅的部分當(dāng)前在農(nóng)村對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)征收的稅共有15種之多，包括農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、牲豬屠宰稅、增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、車船使用稅、印花稅、契稅、土地出讓金等等。其中由鄉(xiāng)政府組織征收的有農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牲豬屠宰稅。這三項(xiàng)稅要占鄉(xiāng)整個(gè)稅收的70以上。有的地方甚至把其他稅種也攤進(jìn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅是根據(jù)1958年頒布的中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例征收的，到現(xiàn)在已有43年，中國農(nóng)村的情況在23年以前就發(fā)生了翻天覆地的變化，這個(gè)條例一直沿用至今而不改革，是農(nóng)村許多問題積重難返的主要原因之一。條例第二十二條規(guī)定農(nóng)業(yè)稅的納稅人主體，主要是合作社（后來是生產(chǎn)隊(duì)）。對(duì)農(nóng)業(yè)稅征收的執(zhí)法主體，在第二十三條中規(guī)定得并不明確，實(shí)際上是由人民公社（后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）征收。農(nóng)村改革以后，集體組織變成了千家萬戶，納稅人由集體組織的法人變成了千萬個(gè)自然人，這樣收稅的成本成倍地增加，僅由稅務(wù)部門已無法完成稅收計(jì)劃，只好交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府收。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也因農(nóng)業(yè)稅的存在而變成了向農(nóng)民收錢的政府！農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不是一個(gè)單獨(dú)的稅種，而是農(nóng)業(yè)稅的組成部分。1983年11月，國務(wù)院發(fā)出通知開始單獨(dú)對(duì)農(nóng)業(yè)土特產(chǎn)品征稅。它所規(guī)定的納稅品種，在農(nóng)業(yè)稅條例中已基本包括。它和上述農(nóng)業(yè)稅的區(qū)別主要在于耕地與非耕地，但是在實(shí)際操作過程中卻無法做到這樣的區(qū)別，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)就只好將上級(jí)下達(dá)的稅收指標(biāo)攤到農(nóng)戶，形成了耕地上的重復(fù)征稅。屠宰稅更是玄乎。1950年12月，政務(wù)院頒布了屠宰稅暫行條例，后來經(jīng)過多次修改，到1994年稅制改革以后，下放到地方管理。屠宰稅應(yīng)是屠宰牲畜的單位和個(gè)人為納稅人，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收。但在納稅的過程中卻演變成委托村民委員會(huì)代征。村民委員會(huì)又演變成由農(nóng)戶飼養(yǎng)戶代征，最后變成向農(nóng)戶攤派。改革開放以來，我國稅收制度正在逐步走向制度化和規(guī)范化，但農(nóng)業(yè)稅制度卻沒有改。1992年9月頒布的中華人民共和國稅收征收管理法第五十八條規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅等稅收的征收管理“參照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。但在2001年4月28日第九屆全國人大常委會(huì)通過新修訂的稅收征管法第九十條卻規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅等稅征收管理的具體辦法，“由國務(wù)院另行制定”。而這個(gè)辦法到現(xiàn)在也沒有制定出臺(tái)。人民法院在受理農(nóng)業(yè)稅等涉農(nóng)稅費(fèi)訴訟案件時(shí)，沒有法律可以依照，只好不予受理。這就是說農(nóng)業(yè)稅的征收管理，過去沒有依照稅收征管法征收，現(xiàn)在是等待“另行制定”辦法，是“無法”，而全國廣大的農(nóng)村基層干部卻仍然還在這種無法可依的環(huán)境下為國家創(chuàng)造稅收?。ǘ┵M(fèi)的部分根據(jù)2001年的執(zhí)行情況，在從農(nóng)戶直接收取的費(fèi)有如下部分：1水電費(fèi)。在其他省沒有這項(xiàng)費(fèi)。湖北省由于防洪排澇的費(fèi)用支出過大，地方政府無力全部承擔(dān)這項(xiàng)費(fèi)用，因而隨農(nóng)業(yè)稅攤派到農(nóng)民頭上，征收以后上交到縣水利部門，其征收的額度是農(nóng)業(yè)稅的一半，俗稱“公糧水費(fèi)”。2“五項(xiàng)統(tǒng)籌”。主要是留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)用的相當(dāng)于稅收性質(zhì)的公益性事業(yè)集資和政府性集資。在湖北省有這樣幾項(xiàng)：（1）計(jì)劃生育費(fèi)。（2）教育附加費(fèi)。（3）民政優(yōu)憮費(fèi)。（4）民辦交能費(fèi)。（5）民兵訓(xùn)練費(fèi)。這些征收后有的是本級(jí)政府用，有的還要交到上級(jí)有關(guān)單位使用，如上交縣武裝部的民兵訓(xùn)練費(fèi)。另外，由于湖北省是血吸蟲病疫區(qū)，為了籌集血吸蟲病防治資金，在“三提五統(tǒng)”之外，省政府又下文按耕地面積攤派了“血防集資”，上交到縣血防辦公室使用。3“三項(xiàng)提留”。主要用于村一級(jí)的資金包括：（1）公益金。（2）公積金。（3）行政管理費(fèi)。4共同生產(chǎn)費(fèi)。主要用于村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生產(chǎn)性費(fèi)用，如集體泵站排灌費(fèi)用等。5畜禽防疫費(fèi)。農(nóng)戶的畜禽安全也是一件大事。按照中華人民共和國畜禽防疫法，農(nóng)戶畜禽要實(shí)行強(qiáng)制防疫。但防疫是要經(jīng)費(fèi)的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站是自謀生計(jì)的單位，既沒有主動(dòng)防疫的動(dòng)力，也沒有自己防疫的能力，因而湖北省也將畜禽防疫費(fèi)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，交獸醫(yī)站進(jìn)行防疫。6其他款項(xiàng)。如國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的還款，改造低產(chǎn)田世界銀行貸款水利項(xiàng)目的還款等，這些都要攤到農(nóng)戶。1991年12月，國務(wù)院頒布了農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用與勞務(wù)管理?xiàng)l例，對(duì)村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、勞務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和使用范圍等進(jìn)行了規(guī)定，并在第十六條對(duì)征收主體進(jìn)行了規(guī)定：“由村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)人民政府組織收取”。但是這個(gè)文件卻沒有像稅收征管法那樣對(duì)征收程序進(jìn)行規(guī)定。綜上所述，我國農(nóng)業(yè)稅制沒有隨著農(nóng)村改革的發(fā)展而及時(shí)作出配套改革，使得本不該充當(dāng)執(zhí)法主體征收稅費(fèi)的基層人民政府，在不得已而開展的農(nóng)村稅費(fèi)的征收過程中無法可依，無序可循。因而農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題也就逐漸顯現(xiàn)出來，農(nóng)村基層政府與農(nóng)民群眾的對(duì)抗?fàn)顟B(tài)愈來愈嚴(yán)峻。現(xiàn)在正在試行的農(nóng)村稅費(fèi)改革，仍然保留了農(nóng)業(yè)稅，只是把向農(nóng)民收取稅費(fèi)的總量減少了，即所謂“除費(fèi)并稅”式改革，因而沒有跳出農(nóng)業(yè)稅制的框框，只能是一種減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的過渡性措施。二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制弊端1現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制不符合按收入納稅的現(xiàn)代稅制原則。它不管你是否有收入都要納稅。它是以耕地?cái)?shù)量、每畝的常年產(chǎn)量和價(jià)格計(jì)算稅額的。孫先生的文章說農(nóng)業(yè)稅“只有在農(nóng)產(chǎn)品出售時(shí)才收取”是一個(gè)錯(cuò)誤的說法。稅額負(fù)擔(dān)計(jì)算出來以后，納稅人有不有收入都要納稅。這對(duì)當(dāng)前我國已經(jīng)加入WTO，已經(jīng)處于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和弱勢(shì)群體的農(nóng)民是極不公平的。目前我國至少還有7億以上的人從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)民全年的純收入為2300多元，每個(gè)月不到200元。我們向月收入不到200元的這么龐大的低收入群體征稅，是不符合“三個(gè)代表”重要思想的，即使基層再無法運(yùn)轉(zhuǎn)了而去征農(nóng)業(yè)稅，這無論如何也是說不過去的。2現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制是農(nóng)村其他雜派的擋箭牌和保護(hù)傘。農(nóng)民負(fù)擔(dān)是基層政府向農(nóng)民征收的稅費(fèi)的總稱。在整個(gè)負(fù)擔(dān)中，國家的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅等，雖然所占比重不大，但是農(nóng)業(yè)稅卻是農(nóng)民負(fù)擔(dān)中最能說服農(nóng)民交納的，農(nóng)民自己也是這樣認(rèn)為，交納農(nóng)業(yè)稅是天經(jīng)地義的，所謂“種田完糧，買賣當(dāng)行”。農(nóng)村其它的各項(xiàng)費(fèi)用卻是搭著農(nóng)業(yè)稅這輛大車，隨著農(nóng)業(yè)稅一起下達(dá)并一起征收的，農(nóng)業(yè)稅如果增加一點(diǎn)，其他費(fèi)有可能增加二點(diǎn)，甚至增加的更多。農(nóng)民只知道是農(nóng)業(yè)稅，并不知道“二稅”、“三稅”是什么，有多少。這就形成了所謂的“頭稅輕，二稅重，三稅四稅無底洞”。3對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收過程無法約束和監(jiān)督。農(nóng)村稅費(fèi)主要是依靠村級(jí)組織征收的，即使稅費(fèi)改革以后，只要還向千家萬戶小農(nóng)征稅，這種局面就沒有辦法改變，稅改以后農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是“量”的減少，村一級(jí)仍然可以用收取“稅”的名義向農(nóng)民多攤亂收，而對(duì)這種多攤亂收的行為沒有有效的辦法進(jìn)行監(jiān)督和約束，僅靠體制內(nèi)的行政強(qiáng)制事倍功半。村一級(jí)在行政體制之外，行政處分對(duì)村一級(jí)的約束并不見效。村一級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是兩口鍋吃飯，村級(jí)首先要看自己的鍋里有不有米。所以，村里一方面打著征收“皇糧國稅”的名義向農(nóng)民多攤濫派，另一方面把錢收起來以后，在向鄉(xiāng)里交納稅費(fèi)時(shí)又討價(jià)還價(jià)，截留克扣。4農(nóng)業(yè)稅征收主體無法明確，征收程序無法規(guī)范，農(nóng)業(yè)稅的征收嚴(yán)重影響著農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅的征收對(duì)象是千家萬戶高度分散的小農(nóng)，農(nóng)業(yè)稅的征收如果僅靠稅務(wù)部門是難以征到的，必須借助基層政府的權(quán)威和力量。這可能是國家在改革開放以后至今沒有規(guī)定農(nóng)業(yè)稅征收主體的原因。農(nóng)村的其他費(fèi)用，國務(wù)院農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和管理?xiàng)l例對(duì)征收的主體規(guī)定的很明確，是村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。但是卻沒有規(guī)定征收程序。這是因?yàn)閷?duì)千家萬戶小農(nóng)是無法按程序理順的，只能用行政強(qiáng)制性命令。收稅是靠“稅收征管法”來約束的，征收農(nóng)村稅費(fèi)，法律沒有作這樣的規(guī)定。所以每到大綜農(nóng)產(chǎn)品收獲之際，基層政府包括村一級(jí)干部會(huì)全力出動(dòng)，向千萬戶小農(nóng)去征收稅費(fèi)，基層干部和農(nóng)民群眾之間征收與反征收的對(duì)抗格局就形成了，干部和群眾之間相互致傷致死的惡性案件就屢見不鮮，有的地方甚至發(fā)展成打砸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的群體性事件。并且這些事件出現(xiàn)的時(shí)間大部分是秋糧登場(chǎng)的七、八、九月所謂“秋征”時(shí)節(jié)。所以，農(nóng)業(yè)稅的征收是農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)亂之源！5征收農(nóng)業(yè)稅使基層干部行為過激、違紀(jì)違法而有恃無恐。農(nóng)業(yè)稅征收的數(shù)量大，任務(wù)重，難度大，因此縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府為了完成稅費(fèi)入庫，對(duì)下級(jí)在征收稅費(fèi)過程中的一些過激行為。違法違紀(jì)行為就抱著一種容忍的態(tài)度和原諒的態(tài)度，這就使鄉(xiāng)村兩級(jí)干部在稅費(fèi)的征收過程中違法違紀(jì)而有恃無恐。我們可以回顧過去各地處理的農(nóng)民負(fù)擔(dān)惡性案件來證明：沒有哪一起農(nóng)民負(fù)擔(dān)惡性案件不是在媒體暴光、上級(jí)加壓，甚至是省、中央的領(lǐng)導(dǎo)追究之下才處分當(dāng)事人的。沒有哪一個(gè)縣、哪一個(gè)鄉(xiāng)是自己發(fā)現(xiàn)了問題而處分當(dāng)事人的。這就不難怪中央三令五申，農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然如故了！6農(nóng)業(yè)稅的征收還給農(nóng)村干部的腐敗提供了制度性空間。因?yàn)槭斟X的面大、量大，人人都可收錢，人人手里就有錢，亂花濫用，用完了就去做假證明，有的鄉(xiāng)村干部還從農(nóng)戶手中收錢后不開收據(jù)，或者打白水條子，將從農(nóng)戶中收起來的錢化為已有。另外，在稅費(fèi)征收中的時(shí)期，如夏征、早稻旺征時(shí)，鄉(xiāng)里對(duì)干部征收追進(jìn)度，催得緊。為了完成任務(wù)，干部們?cè)谵r(nóng)戶收的錢有缺口時(shí)，就四處去借高利貸，能夠有錢借出來的，也一般都是干部或者是干部的親朋好友。借錢完稅，其結(jié)果，一方面是村里要承擔(dān)利息增加負(fù)擔(dān)，另一方面，有的干部也從利息中獲利。7農(nóng)業(yè)稅的征收，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員不斷增加和膨脹的制度性因素。我們現(xiàn)在總是埋怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員龐大，吃皇糧的多了，但要把千萬個(gè)小農(nóng)手里的錢收起來，人少了行嗎？現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作主要就是征收稅費(fèi)，平時(shí)感覺人多了沒事可做，但一到征收時(shí)節(jié)，干部實(shí)行包村包戶，又感到人手不夠，還到處向其他單位抽掉人員，組織小分隊(duì)、突擊隊(duì)等等?，F(xiàn)在的稅費(fèi)改革配套措施中把精簡(jiǎn)人員作為主要任務(wù)，但是如果還是有向農(nóng)戶收錢的任務(wù)，把人減了，錢又怎么收得上來呢？有的說，交給財(cái)政稅務(wù)部門去收，難道財(cái)政稅務(wù)部門的人不需要發(fā)工資？他們的人少了收得起來？這其實(shí)是一種惡性循環(huán)：要向農(nóng)民收錢，就要增加人員，而人員增加了，又要增加支出而增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。8農(nóng)業(yè)稅的征收；嚴(yán)重地阻礙著基層民主制度的建設(shè)。我們國家的民主制度建設(shè)，實(shí)際上是要求從基層開始，比如村民委員會(huì)的選舉。但是由于要征收稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村民直接選出的當(dāng)家人是不放心的，他們擔(dān)心選出來的這個(gè)人不能向上負(fù)責(zé)，保證完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的稅費(fèi)征收任務(wù)，所以在實(shí)際的選舉過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一定要干預(yù)的。9農(nóng)業(yè)稅的征收是鄉(xiāng)村債務(wù)形成的主要原因?，F(xiàn)在農(nóng)村的貧富差距已經(jīng)非常明顯，平均攤派的稅費(fèi)一下來，對(duì)富裕的戶算不得什么，但對(duì)困難的戶就難以完成。但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)上交是不能有缺口的，稅費(fèi)的征收卻是有缺口的。基層為了完成任務(wù)，就借債來完成，所謂“墊稅”，這就形成了鄉(xiāng)村兩級(jí)的債務(wù)黑洞。10農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收，使農(nóng)民的種植自主權(quán)至今仍然受到侵害。讀者可能以為，改革20多年了，農(nóng)民自由了，在種田問題上想種什么就種什么，其實(shí)不然。在現(xiàn)行