農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理的“困惑”.doc

農(nóng)村研究論文-鄉(xiāng)村治理的“困惑”摘要：鄉(xiāng)村治理是社會(huì)建設(shè)的重要組成內(nèi)容。重慶三峽庫區(qū)的鄉(xiāng)村治理，因其獨(dú)特的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景而具有特殊性，如大量的人口負(fù)載，治理主體弱質(zhì)化以及三峽工程移民是一種由政府主導(dǎo)的非自愿移民等等。當(dāng)重慶市在“百萬移民”的任務(wù)中占85時(shí)，三峽庫區(qū)“鄉(xiāng)村治理的困惑”這一問題，便已經(jīng)超過了其地域概念。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；重慶三峽庫區(qū)；人口超載；困惑一、視角、理路及問題的提出三峽工程建設(shè)是中國20世紀(jì)末國家加速工業(yè)化戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)，并因其“百萬移民”和庫區(qū)生態(tài)重建而為世界關(guān)注。10年來，三峽工程建設(shè)的成功、“開發(fā)性移民”政策的創(chuàng)造性實(shí)踐以及對(duì)庫區(qū)生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)化等已是不容置疑的事實(shí)。但無論是三峽庫區(qū)生態(tài)重建還是該地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷及社會(huì)建設(shè)，都是一個(gè)長(zhǎng)期過程，而對(duì)這一過程做“歷史的”和“正在發(fā)生的”兩個(gè)維度的檢視，是事物發(fā)展的應(yīng)然要求。社會(huì)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)，并與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相聯(lián)系。在通常情況下，一個(gè)國家或一個(gè)地區(qū)的社會(huì)建設(shè)，是該系統(tǒng)基于進(jìn)化的漸變過程。但三峽庫區(qū)的社會(huì)建設(shè)，因地區(qū)工業(yè)化的跨越式發(fā)展大規(guī)模工程建設(shè)和由此產(chǎn)生的“百萬大移民”而具有特殊性，即三峽庫區(qū)的社會(huì)建設(shè)包含著社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的內(nèi)容。在三峽庫區(qū)“百萬移民”的遷建與安置中，由政府主導(dǎo)的行政性、大規(guī)模工程移民的非自愿性和工程建設(shè)進(jìn)度加快等多種因素使然，促成了“百萬移民”的安置進(jìn)程呈現(xiàn)出四個(gè)特征：安置時(shí)序的約束性，安置方式的受限性，工程建設(shè)加速對(duì)安置規(guī)劃構(gòu)成“倒逼機(jī)制”和安置過程帶有完成行政任務(wù)的“色彩”。在這四個(gè)特征的交互作用下，三峽庫區(qū)的社會(huì)轉(zhuǎn)型有別于因漸進(jìn)工業(yè)化導(dǎo)引的社會(huì)轉(zhuǎn)型的速率和方式而具有突發(fā)性；因而整個(gè)三峽庫區(qū)的社會(huì)回應(yīng)能力在一定社會(huì)結(jié)構(gòu)中公眾依據(jù)社會(huì)和自身價(jià)值準(zhǔn)則，參與對(duì)公共政策的應(yīng)答、認(rèn)同、實(shí)化及實(shí)踐(互動(dòng))的能力是有限的；同時(shí)，這種“有限”不僅僅表現(xiàn)在人們認(rèn)知、心理和個(gè)體承受能力等方面，而且還表現(xiàn)在三峽庫區(qū)是中國最貧困的地區(qū)之一的社會(huì)條件不良、生態(tài)環(huán)境脆弱、土地資源承載能力低和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)極度薄弱等方面。筆者在參與主編國家社科基金項(xiàng)目重慶“移民經(jīng)濟(jì)”研究后，為開展“移民社會(huì)學(xué)”研究，曾于2005年3月至2008年1月，先后6次到重慶三峽庫區(qū)做實(shí)地考察。筆者注意到：一方面，在大規(guī)模移民中，當(dāng)行政力量對(duì)庫區(qū)的社會(huì)回應(yīng)能力及移民回應(yīng)方式的選擇形成主導(dǎo)與規(guī)制后，客觀上生成出“移民社會(huì)”這類特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象、生存形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷模式；另一方面，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的社會(huì)建設(shè)既不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的“副產(chǎn)品”，也不應(yīng)落后于該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；當(dāng)三峽庫區(qū)的“移民社會(huì)”逐漸生成為一種特殊的社會(huì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)，并隨著2006年國家實(shí)施新的庫區(qū)移民補(bǔ)償政策而得到強(qiáng)化時(shí)，與三峽工程逐漸被確認(rèn)為國家公共產(chǎn)品相聯(lián)系的是，移民社會(huì)、移民群體的文化及社會(huì)心態(tài)也隨之形成；再一方面，三峽庫區(qū)移民社會(huì)重建與治理的基礎(chǔ)鄉(xiāng)村治理依然面臨多重具有歷史承續(xù)特征的結(jié)構(gòu)性矛盾，而且這些結(jié)構(gòu)性矛盾正悄然地發(fā)生著某種變化：如三峽工程建設(shè)與三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，正轉(zhuǎn)化為三峽庫區(qū)移民鄉(xiāng)村土地資源與人口嚴(yán)重超載之間的矛盾；如三峽庫區(qū)的城市化與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的矛盾，正演變?yōu)猷l(xiāng)村社會(huì)建設(shè)與治理主體弱質(zhì)化的矛盾等等?；蛟S正是因?yàn)檫@一“歷史的”和“正在發(fā)生的”過程蘊(yùn)含著多重啟示，從而為開展“移民社會(huì)”研究和思考“移民社會(huì)學(xué)”這一研究命題提供了可能。二、對(duì)三峽庫區(qū)鄉(xiāng)村人口超載歷史基元的檢視三峽工程建設(shè)在國家戰(zhàn)略設(shè)計(jì)及實(shí)施中，包含了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)統(tǒng)籌的主旨，如實(shí)施“開發(fā)性移民”政策和“退耕還林”政策等等，因而它有別于新中國歷史上其他水庫移民的非統(tǒng)籌的取向和過程及方式；雖然“開發(fā)性移民”政策的核心是“以人為本”的統(tǒng)籌性移民安置，但其作為一種全新的嘗試，又具有探索、創(chuàng)新與試錯(cuò)的性質(zhì)，如實(shí)踐中對(duì)三峽庫區(qū)移民“后靠安置”方式的部分修正和對(duì)移民后期補(bǔ)償政策的再調(diào)整等。(一)三峽庫區(qū)鄉(xiāng)村治理中人口超載的現(xiàn)狀按2009年三峽工程建設(shè)壩前水位達(dá)到175米的設(shè)計(jì)要求測(cè)算，重慶三峽庫區(qū)將動(dòng)態(tài)遷建和安置107萬移民。其中，規(guī)劃設(shè)計(jì)的庫區(qū)農(nóng)村移民安置約41萬人。減去農(nóng)村移民安置中10萬外遷移民，仍有31萬多農(nóng)村移民需在重慶三峽庫區(qū)內(nèi)以“整體后靠”和“插花”方式安置。對(duì)于這一規(guī)劃安置的總量，若考慮到三峽工程建設(shè)長(zhǎng)達(dá)10年以上的周期以及與這一過程相伴隨的重慶庫區(qū)每年平均12o的自然增長(zhǎng)或約70的人口凈增長(zhǎng)數(shù)；考慮到三峽庫區(qū)為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，國家實(shí)施了25度以上坡地“退耕還林”所減少的土地?cái)?shù)量，即按此要求，整個(gè)重慶三峽庫區(qū)在25度以上的坡地占其總面積的近13；考慮到三峽地區(qū)歷史上是中國貧窮落后地區(qū)的現(xiàn)實(shí)和由于三峽工程建設(shè)論證長(zhǎng)達(dá)9年多，而在此期間國家停止了這一地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)化投入的社會(huì)效應(yīng)；考慮到三峽工程建設(shè)及后期管理對(duì)庫區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)吸納的有限性，即三峽地區(qū)跨越式工業(yè)化與該地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷相對(duì)分離的實(shí)際；考慮到為保護(hù)三峽庫區(qū)生態(tài)而對(duì)庫區(qū)傳統(tǒng)落后的“五小”企業(yè)關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)“空洞”和由此形成的就業(yè)壓力等等；那么，三峽工程建設(shè)與生態(tài)環(huán)境之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，就有可能轉(zhuǎn)化為庫區(qū)土地資源與人口之間的結(jié)構(gòu)性矛盾、產(chǎn)業(yè)空虛與就業(yè)壓力的結(jié)構(gòu)性矛盾、三峽工程建設(shè)的現(xiàn)代化與三峽地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后的結(jié)構(gòu)性矛盾。正如，在重慶庫區(qū)，三峽工程建設(shè)將淹沒耕地36萬畝和整個(gè)庫區(qū)內(nèi)需退耕還林282萬畝。雖然據(jù)國家長(zhǎng)江水利委員會(huì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，重慶三峽庫區(qū)可以開發(fā)15.66萬畝土地，即通過開墾荒地、坡地改梯田、調(diào)整家庭承包責(zé)任田和采取工程防護(hù)等措施，但是，根據(jù)國務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開墾亂占林地的通知(國辦發(fā)電19988號(hào))和國務(wù)院辦公廳關(guān)于征求國家計(jì)委的通知的要求，三峽庫區(qū)25度以上坡地必須實(shí)施退耕還林。按照這一要求，在重慶三峽庫區(qū)按規(guī)劃可開發(fā)的15.66萬畝土地中，將減少7萬畝。由此，在重慶三峽庫區(qū)移民安置中，非規(guī)劃的潛在人口的剛性增長(zhǎng)和規(guī)劃的可開發(fā)的移民安置土地的剛性減少之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，從實(shí)施移民安置的初期便孕育了。于是，隨著重慶三峽庫區(qū)第一階段移民任務(wù)(1992-2000年)的完成，重慶三峽庫區(qū)的人口密度由移民前的363A平方公里，增加到383A平方公里；到第二階段移民任務(wù)完成時(shí)(2004年)，庫區(qū)每平方公里達(dá)到了391人。截止到2005年底，重慶三峽庫區(qū)幅員面積為4.5373萬平方公里，戶籍人口為1793.56萬人，其人口密度上升到396人平方公里，是全國平均水平的3倍。到2005年底，重慶三峽庫區(qū)可耕地面積為10724745畝，人均耕地面積0.598畝，只有全國人均耕地1.41畝的42.4，是全國農(nóng)村人均耕地1.6畝的37.3。由此，在重慶三峽庫區(qū)特別是庫區(qū)的農(nóng)村，人口超載、人地矛盾異常突出。當(dāng)胡錦濤總書記對(duì)重慶明確提出“要確保長(zhǎng)江上游和三峽庫區(qū)腹心地帶的生態(tài)安全”任務(wù)時(shí)，重新審視重慶三峽庫區(qū)移民安置尤其是農(nóng)村移民安置已有的歷史和正在顯化的先期政策效應(yīng)，既是重慶實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是學(xué)界的社會(huì)責(zé)任。(二)加深庫區(qū)人口超載的歷史基元重慶三峽庫區(qū)的人口超載現(xiàn)象，在庫區(qū)農(nóng)村表現(xiàn)得尤為突出并具有歷史的基元。表現(xiàn)在：一是庫區(qū)農(nóng)村的移民安置，主要采用的是就近“插花”和集中“后靠”兩種安置方式。在這兩種安置方式中的土地補(bǔ)償與調(diào)劑，都不同程度地存在著移民以熟地?fù)Q生地、平地?fù)Q坡地、高產(chǎn)地?fù)Q低產(chǎn)地的問題；在不考慮三峽庫區(qū)各種地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)的背景下，客觀上已經(jīng)存在原有土地和新墾土地對(duì)農(nóng)村人口承載能力下降的問題。二是三峽工程開工建設(shè)前的“數(shù)據(jù)詳查”在某些地方存在“粗放”問題，從而加深了一些地方農(nóng)村移民安置中的人地矛盾。如在安置總量上，重慶庫區(qū)農(nóng)村移民的生產(chǎn)安置量，超規(guī)劃設(shè)計(jì)6.96萬人，而占地移民生產(chǎn)安置又超過規(guī)劃設(shè)計(jì)3.05萬人，兩項(xiàng)合計(jì)超安置規(guī)劃達(dá)10.01萬人；同時(shí)，重慶庫區(qū)集鎮(zhèn)人口的規(guī)模，也比原規(guī)劃設(shè)計(jì)安置的人口多出60424人；又如，從某一局部地區(qū)看，如開縣長(zhǎng)安村在調(diào)整土地安置移民時(shí)通過丈量后發(fā)現(xiàn)，全村實(shí)際耕地為1500.5畝，比早期規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)的1992.6畝“詳查”數(shù)，少了492.1畝。三是當(dāng)三峽工程進(jìn)度加快而對(duì)移民安置工作形成“倒逼機(jī)制”時(shí)，對(duì)各級(jí)地方政府而言，能否在原安置規(guī)劃基礎(chǔ)上提前完成大規(guī)模農(nóng)村移民安置是一項(xiàng)“剛性”任務(wù)。在工程建設(shè)加快形成的倒逼機(jī)制的作用下，有些地方采用農(nóng)村移民“整體后靠”的集中安置，是一種提高安置效率的行政理性。然而，這一安置方式不僅突顯了土地對(duì)人口承載能力的不足，而且安置方式的粗放還制約了社會(huì)及成員的回應(yīng)能力，于是農(nóng)村居民點(diǎn)安置集中、耕地極少，生計(jì)問題突出。四是為解決好三峽工程建設(shè)與庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，國家實(shí)施了關(guān)系長(zhǎng)江流域和庫區(qū)腹心地帶生態(tài)安全的“退耕還林”政策，這一戰(zhàn)略的實(shí)施非常正確。但任何社會(huì)政策在彰顯“可見功能”的同時(shí)，還可能因?yàn)槟骋坏貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的制約而顯化出某些“潛在功能”，因而在實(shí)踐中檢視社會(huì)政策并建立相關(guān)修復(fù)機(jī)制，是探索、創(chuàng)新與試錯(cuò)的內(nèi)在要求。如筆者一行2007年4月到重慶三峽庫區(qū)忠縣石寶鎮(zhèn)的太平村做實(shí)地調(diào)查時(shí)了解到：該村是半淹沒移民村，全村沿江的一部分較肥沃的土地被淹沒后，是通過把本村移民后靠和調(diào)整村內(nèi)人均承包地的方式來安置移民的，而調(diào)整后的全村人均耕地約為O.5畝；當(dāng)國家要求實(shí)施“退耕還林”政策時(shí)，該村還有一部分農(nóng)戶承擔(dān)了退耕還林的任務(wù)，而退耕還林后的農(nóng)戶的人均耕地約為0.3畝。按國家政策規(guī)定，退耕還林補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)是：每畝每年補(bǔ)助、240元，其中生態(tài)林補(bǔ)助8年，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助6年。當(dāng)我們?cè)谡{(diào)查中問及“耕地少，退耕還林補(bǔ)助領(lǐng)完以后怎么辦”時(shí)，當(dāng)?shù)囟鄶?shù)村民的回答是“不知道”；但也有一些村民表現(xiàn)出了對(duì)未來的“樂觀”，而樂觀的理由是國家在2006年開始對(duì)三峽庫區(qū)農(nóng)村移民按人頭實(shí)施了新的補(bǔ)助，即每人每月50元并持續(xù)補(bǔ)助20年(在調(diào)查時(shí)，國家對(duì)退耕還林的補(bǔ)償時(shí)間還沒有調(diào)整，國家是在2007年下半年又再次調(diào)整并延長(zhǎng)了退耕還林的補(bǔ)償周期)。但對(duì)于同村讓出了部分承包地的非移民村民和非退耕還林村民來說，卻是沒有補(bǔ)助的。五是重慶三峽庫區(qū)在人口分布上具有對(duì)低平地勢(shì)強(qiáng)烈的趨向性，如在海拔600米左右的平壩淺丘地區(qū)是843人平方公里；在海拔1000米左右的丘陵低山區(qū)是450人平方公里；在海拔1500米左右的山高坡陡地區(qū)是430人平方公里。當(dāng)沿江淹沒地的農(nóng)村移民后靠安置，而高山地區(qū)的非水庫農(nóng)村移民又因?yàn)椤巴烁€林”而向低處遷移時(shí)，在鄉(xiāng)村土地資源與人口超載的矛盾中，又嵌入了人口分布中的人口擠壓?jiǎn)栴}。(三)對(duì)鄉(xiāng)村人口超載和擠壓的現(xiàn)實(shí)分析三峽庫區(qū)“移民社會(huì)”的產(chǎn)生，是由大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)和由政府主導(dǎo)的非自愿性大規(guī)模移民帶來地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的過程使然。因而它在現(xiàn)實(shí)社會(huì)系統(tǒng)中是一種特殊的社會(huì)變遷過程及生存形態(tài)。移民社會(huì)的生成過程涉及生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整甚至變革，因而對(duì)由大規(guī)模非自愿性移民生成的“移民社會(huì)”做結(jié)構(gòu)分析，是考察這一特殊的社會(huì)變遷過程及生存形態(tài)、社會(huì)心理的核心。社會(huì)結(jié)構(gòu)是具有長(zhǎng)期持續(xù)性、穩(wěn)定且有規(guī)律的社會(huì)互動(dòng)關(guān)系模式；它內(nèi)含各種經(jīng)濟(jì)的、政治的、文化的和社會(huì)的關(guān)系的互促與制約以及這些關(guān)系的嬗變受制于一定的資源條件，尤其是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展落后的地區(qū)。所以，一定區(qū)域內(nèi)的人口超載和擠壓現(xiàn)象，尤其是在以土地為生存基礎(chǔ)的農(nóng)村，不僅意味著生存資源匱乏、生存空間萎縮和自我發(fā)展條件不良，而且還意味著該區(qū)域社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的內(nèi)在動(dòng)力不足以及鄉(xiāng)村社會(huì)自身建設(shè)和社會(huì)關(guān)系嬗變等潛在風(fēng)險(xiǎn)。在庫區(qū)，農(nóng)村移民的安置除外遷移民外，主要有兩種：建農(nóng)村移民集中安置點(diǎn)和“插花式”分散安置。因而移民社會(huì)的生成及類型也與這兩種安置方式相聯(lián)系。在農(nóng)村移民集中安置點(diǎn)，其鄉(xiāng)村公用設(shè)施和移民住房都是新建的，但因?yàn)槿司貥O少，鄉(xiāng)村自我發(fā)展的能量即生產(chǎn)與再生產(chǎn)的資源條件不足；而且這類新建的移民村、社大多沒有集體經(jīng)濟(jì)，因而移民普遍面臨著移出后如何生存與發(fā)展的壓力。筆者在庫區(qū)的移民鄉(xiāng)村調(diào)查時(shí)注意到：當(dāng)問及“村民自治”、“計(jì)劃生育”等鄉(xiāng)村治理話題時(shí)，多數(shù)村民并不關(guān)心；但他們卻“質(zhì)疑”調(diào)查者為什么不關(guān)心和過問他們的生計(jì)問題。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，對(duì)于整體后靠安置形成的一些移民鄉(xiāng)村的建設(shè)問題，部分移民的看法是“我們?yōu)閲易隽素暙I(xiàn)，損失已經(jīng)很大了，所以鄉(xiāng)村的基本建設(shè)應(yīng)該由政府買單”；而且認(rèn)為，如果他們以后遇到什么困難，也應(yīng)該找政府。由大規(guī)模移民整體安置形成的典型的鄉(xiāng)村社會(huì)，不僅其結(jié)構(gòu)變遷的動(dòng)力主要來自于外部的政府行為和國家政策扶持，而且移民社會(huì)中的社會(huì)網(wǎng)的重構(gòu)、人際關(guān)系的發(fā)展和社會(huì)心理的形成，還因?yàn)橐泼裆鐣?huì)結(jié)構(gòu)的文化基元的特殊性而具有循環(huán)內(nèi)生和持續(xù)固化的特征。前者導(dǎo)致并表現(xiàn)為：移民社會(huì)結(jié)構(gòu)的演進(jìn)，潛在走向相對(duì)封閉和內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力不足的風(fēng)險(xiǎn)；由后者使然并表現(xiàn)為：移民社會(huì)的社會(huì)網(wǎng)的重構(gòu)具有局限性和呈收縮狀態(tài)；而由二者共同決定：移民社會(huì)在演進(jìn)中的“交換”，更強(qiáng)調(diào)與地方政府的互動(dòng)。而在文化重建中，更強(qiáng)調(diào)“我們是移民”這一特殊的文化及社會(huì)心態(tài)。于是，移民社會(huì)的人際關(guān)系、移民的社會(huì)心理及價(jià)值取向等，逐漸演變?yōu)橐环N特殊的亞文化并淪為主流社會(huì)的亞文化圈。正如，一種普遍存在的文化是：不僅許多移民不斷強(qiáng)調(diào)“我們是移民”，而且更重要的是許多安置地政府及社會(huì)公眾也認(rèn)為“他們是移民”雖然這種現(xiàn)象及文化的功能還只是“初露端倪”，但這種“存在”已經(jīng)正在或多或少地阻礙三峽庫區(qū)典型移民社會(huì)的自我發(fā)展與建設(shè)，如相當(dāng)一部分移民鄉(xiāng)村以及一部分移民的自我發(fā)展的責(zé)任意識(shí)比較薄弱。“插花式”安置主要包括只有部分淹沒的鄉(xiāng)村中的村民實(shí)行內(nèi)部安置和全淹鄉(xiāng)村的村民實(shí)行分散安置兩種。但無論哪種“插花式”安置，都需要對(duì)移入地鄉(xiāng)村的人均耕地做新的調(diào)整和新墾部分土地。由于新墾土地的規(guī)模受“退耕還林”政策的限制，因而移入地村落的人均耕地普遍減少和土