農(nóng)村研究論文-農(nóng)村公共產(chǎn)品制度化供給研究.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)村公共產(chǎn)品制度化供給研究摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺是制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展與繁榮的一大瓶頸。目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在較強(qiáng)的隨意性和非常規(guī)性，難以為農(nóng)民提供穩(wěn)定且良好的公共產(chǎn)品。將供給納入制度化的渠道將改變供給的短期性和臨時(shí)性，保證長期化與日?；┙o，使決策更符合農(nóng)村實(shí)際需要。因此，中國農(nóng)村要提高公共產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展及農(nóng)民生活的重要保障。當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍存在的投入不足、效率低下及供需結(jié)構(gòu)失調(diào)的問題引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。對此，分稅制改革后基層財(cái)、事權(quán)不對稱，基層財(cái)力過弱、負(fù)擔(dān)過重是多數(shù)學(xué)者針砭的對象。而集中化的財(cái)政體制和低效的轉(zhuǎn)移支付并沒有彌補(bǔ)基層財(cái)、事兩權(quán)不對稱的弊端。目前基層政府行政管理體制和決策機(jī)制本身的缺陷也進(jìn)一步加劇了供給的困境。此外，制度變遷的視角看到了因家庭承包以后的制度安排不適應(yīng)新的農(nóng)村環(huán)境和制度環(huán)境，引致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。這些論斷無疑敏銳地指出了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入困境的癥結(jié)，并提出了具體解決方案。但是，這些沒有從根本上解決怎樣為農(nóng)村提供長期且穩(wěn)定的公共產(chǎn)品的問題。要走出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，根本在于對現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行制度化改革，使公共產(chǎn)品供給這一行為普遍地被制度制約并逐漸定型化與模式化。1地位特殊農(nóng)村公共產(chǎn)品除了具有非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品基本特征之外，因處于農(nóng)村這一特定的場域而具有一定的特殊性。農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給的制度設(shè)計(jì)首先要建立在認(rèn)清農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性的基礎(chǔ)上，使其適應(yīng)當(dāng)下建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)（1）農(nóng)村公共產(chǎn)品具有分散性。不同于城市的密集化和中心化，農(nóng)村社區(qū)因處于中國行政區(qū)劃的最底層而本身就具有邊緣性，農(nóng)民居住分散，農(nóng)業(yè)屬以家戶為單位經(jīng)營的弱質(zhì)農(nóng)業(yè)。因此農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品必須較為均勻地分布在各個(gè)村落中，使每個(gè)村落的農(nóng)戶都能享有基本的公共產(chǎn)品。這決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要高度統(tǒng)一布局、科學(xué)規(guī)劃。同時(shí)我國農(nóng)村地域廣袤，各地發(fā)展極不均衡，東、中、西部不同省市下的自然條件、農(nóng)民收入水平各不相同，對公共產(chǎn)品的需求類型和數(shù)量要求差異巨大，這又決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要引入村民制度化（2）農(nóng)村公共產(chǎn)品具有綜合性。有別于城市的生產(chǎn)區(qū)與生活區(qū)的明顯分離，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民日常生活是一體化的，生產(chǎn)和生活所需的公共產(chǎn)品相互交錯(cuò)，密不可分。道路、供水、電力和通訊網(wǎng)絡(luò)在服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的同時(shí)也是提高村民生活質(zhì)量的必需品；教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和文化建設(shè)是農(nóng)民目前和將來生活的基礎(chǔ)。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給涉及到電力、交通、自來水、文教衛(wèi)等大量部門的協(xié)作互動(dòng)，必須由政府帶動(dòng)，多方并舉，綜合協(xié)調(diào)。這就需要將其納入政府制度內(nèi)的財(cái)政支出，由政府牽頭、各級(jí)各部支持努力，以保證供給產(chǎn)品的數(shù)量、正因?yàn)檗r(nóng)村公共產(chǎn)品處在農(nóng)村這個(gè)特殊的場域中，因而需要制度化的供給渠道來保證供給的常規(guī)性。然而目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體缺位，供給效率低下。納入政府財(cái)政的制度化供給不僅能改善目前因供給資金短缺、供給主體缺位而導(dǎo)致的農(nóng)村公共產(chǎn)品稀缺狀況，而且能對長期的供給起到系統(tǒng)安排和科學(xué)規(guī)劃的作2主體缺位農(nóng)村目前的供給主要表現(xiàn)為以上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付、基層政府制度外支出與農(nóng)民“一事一議”相結(jié)合的供給方式，多頭主體下暗含著主體缺位的事實(shí)。由于沒有制度化的投入規(guī)劃和財(cái)政支出，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏管束行動(dòng)模式和行動(dòng)程（1）非規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付削弱了支農(nóng)資金的有效性。規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付的應(yīng)以“標(biāo)準(zhǔn)支出”與“標(biāo)準(zhǔn)收入”為基礎(chǔ)來確定。然而由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失及準(zhǔn)確測量的不可能性，加之因尚未明確劃分政府間事權(quán)而難以確定基層農(nóng)村實(shí)際的“標(biāo)準(zhǔn)支出需求”，導(dǎo)致了有限的轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)不合理，重點(diǎn)不突出，甚至被挪用、流失，從而導(dǎo)致供給短缺。并且，以轉(zhuǎn)移支付方式劃撥的專項(xiàng)支農(nóng)資金的安排缺乏系統(tǒng)性和全面規(guī)劃，這就導(dǎo)致各地享受到的支農(nóng)資金數(shù)額不平衡、不穩(wěn)定。各基層政府也無法以上級(jí)規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)為參考來編制本地公共（2）“項(xiàng)目供給”的非長期性降低了產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性。這種供給方式往往是臨時(shí)或暫時(shí)地“一次性”投入，臨時(shí)的立項(xiàng)使投入于公共產(chǎn)品的公共財(cái)政覆蓋的范圍、領(lǐng)域及數(shù)量缺乏規(guī)定性，喪失了對地方政府這一供給者的約束機(jī)制和激勵(lì)結(jié)構(gòu)。并且，這種方式賦予了政府官員擁有選擇上何種項(xiàng)目的權(quán)力，致使并非亟需的政績工程、形象工程的出現(xiàn)成為可能。同時(shí)由于缺乏規(guī)范，不論政府自身還是民眾都無法通過熟悉公共產(chǎn)品供給的法規(guī)或規(guī)定來對公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目的內(nèi)容、進(jìn)程、目標(biāo)及其資金使用效率等予以監(jiān)督，因而無法保證定期地向固定（3）“一事一議”的非正式性提高了產(chǎn)品供給的困難度。這種隨意性較強(qiáng)的辦法在目前沒有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范應(yīng)由農(nóng)民籌集資金或勞務(wù)的項(xiàng)目。加之農(nóng)民是在對“一事一議”缺乏充分了解與明確認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，被強(qiáng)制性地推入到上級(jí)政府制定的“參與”的渠道，而非在農(nóng)村的生產(chǎn)力與村民意識(shí)發(fā)展到一定程度時(shí)的自發(fā)性變遷，因此目前我國農(nóng)民的居住分散、各自經(jīng)營、自謀農(nóng)產(chǎn)品銷路等特點(diǎn)就必然導(dǎo)致農(nóng)民對其他人的不信任、不依賴，從而導(dǎo)致合作的困難，使得村民大會(huì)召開難、意見統(tǒng)一難、決議執(zhí)行難，最終導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給難。很顯然，由中央政府“撥一點(diǎn)”、地方財(cái)政“擠一點(diǎn)”、農(nóng)民自身“湊一點(diǎn)”三者相結(jié)合的“湊米下鍋”的供給籌資方式，使供給不規(guī)范、不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致公共物品供給短缺、效率低下。那么，必須有一種制度化的解決方案來改變目前的非程序性、非常規(guī)性的非正式供給局面，為農(nóng)村帶來充足、持續(xù)、穩(wěn)定且高效3制度化供給公共產(chǎn)品供給的制度化能厘清公共產(chǎn)品供給主體與對象各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并使之規(guī)范化和法制化，是制約供給者和供給對象的各種行為目標(biāo)與行為選擇的一種重要機(jī)制，使供給行為的定型化與模式化。正如亨廷頓所說：“制度化是組織和秩序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程”。只有通過法律、法規(guī)或規(guī)章條例的形式，對公共產(chǎn)品的項(xiàng)目、內(nèi)容、進(jìn)程、目標(biāo)及其資金保障等予以明確的規(guī)定，使其決策和投入使用都符合一定的程序和邏輯規(guī)則，才能使農(nóng)村公共產(chǎn)品的（1）制度化供給首先要有短、中、長期的制度規(guī)劃。科學(xué)的制度規(guī)劃必須建立在認(rèn)清現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)之上，正如本文開始提到的農(nóng)村公共產(chǎn)品具有特殊的性質(zhì)，制度設(shè)計(jì)無法離開這些特定的制度背景。制度設(shè)計(jì)沒有全國統(tǒng)一的模式，必須結(jié)合各地農(nóng)村的自然條件、土壤狀況、種植習(xí)慣、河流分布、風(fēng)俗人情以及農(nóng)業(yè)的集約化和分散化程度，因地制宜地設(shè)計(jì)出最適于各地供給對象所需要的制度。同時(shí)，中長期規(guī)劃要求設(shè)計(jì)者通過對目前的公共產(chǎn)品的盤存從而充分認(rèn)清有待提供的公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、數(shù)量與順序，基于現(xiàn)實(shí)主義的原則做出與實(shí)際情況相符合的（2）制度化供給要求將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入政府財(cái)政體系。根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)以及財(cái)權(quán)、事權(quán)合理安排各級(jí)公共財(cái)政在支付農(nóng)村公共產(chǎn)品中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的比例和范圍，或者公共產(chǎn)品支出必須占GDP的比重，并制定具體的、更具操作性的實(shí)施辦法,規(guī)范政府投入行為。統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給全面納入到公共財(cái)政支出的體系內(nèi)，并以法律法規(guī)的形式予以明確，使監(jiān)督和監(jiān)管有章可循，從而將徹底改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體缺位的問題，解決轉(zhuǎn)移支付過程中一直一來無法解決的資金流失和失效問題，使縣鄉(xiāng)政府不再依靠尋求制度外收入勉強(qiáng)提供公共產(chǎn)品，也使農(nóng)民走出籌資籌勞的沉重負(fù)擔(dān)。（3）制度化供給要求做到?jīng)Q策程序化和規(guī)范化。建立專門的決策部門，采取上級(jí)政府定出決策方向與農(nóng)民參與合理表達(dá)需求相結(jié)合的決策制度。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要么是依靠上級(jí)政府自上而下地發(fā)布“命令”，要么是村委會(huì)臨時(shí)組織村民大會(huì)或村民代表大會(huì)進(jìn)行決策，決策主體不明確、不固定，這不僅導(dǎo)致決策的極不穩(wěn)定和不規(guī)范，而且使責(zé)任擴(kuò)散，問責(zé)無門。因此要規(guī)定具有專門知識(shí)和技能的部門作為首要負(fù)責(zé)部門，這樣可以保證供給決策的科學(xué)化和規(guī)范化。建立“政府定出方向農(nóng)民參與討論（或聽證、表決、投票等）政府反饋吸收做出合理決策”四部曲的決策程序，提高決策的有效性與民主性。綜上所述，公共產(chǎn)品供給制度化能促使政府和農(nóng)民雙方認(rèn)定行為的合理性，也使公共產(chǎn)品供給這一社會(huì)行動(dòng)具有可期望性。對于公共物品供給者而言，制度化能給供給者提供規(guī)范、規(guī)則，實(shí)現(xiàn)義務(wù)與權(quán)利雙方面的保障；對于供給對象即受益人而言，也有章可依，可獲知自己應(yīng)當(dāng)獲得哪些權(quán)益、享受什么公共產(chǎn)品，通過哪種合理的方式對自己享受的公共產(chǎn)品付費(fèi)，從而可以“合法”、“合理”地享受或爭取應(yīng)當(dāng)獲得的權(quán)利；對于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)而言，制度化帶來的穩(wěn)定、長期、規(guī)范化的公共產(chǎn)品供給無疑會(huì)起到巨大的基礎(chǔ)性推動(dòng)作用。試圖建立一個(gè)制度化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供