農村研究論文-農村公共物品供給模式：政府組織與社會協(xié)作.doc

農村研究論文-農村公共物品供給模式：政府組織與社會協(xié)作摘要從歷史與現(xiàn)狀看，我國農村公共物品供給均陷入“集體行動的困境”。為突破困境，我國必須重塑農村公共服務體系，構建政府組織、市場運作、社會參與的新型地方公共經(jīng)濟模式。關鍵詞政府組織社會協(xié)作農村公共物品地方公共經(jīng)濟長期以來，我國農村公共物品與服務供給實行的是一種自上而下的政府“包辦”型體制。“在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，中國縣以下地方政府的主要社會職能之一，是為農業(yè)的生產(chǎn)活動和農村的人民生活直接提供各種服務?！?鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位始建于人民公社時期（19581978），是為適應人民公社體制而建立的農村公共服務體系。1978年十一屆三中全會以后，我國農村改革的進程正式啟動，高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐漸被打破，農村經(jīng)濟沿著商品化和市場化的方向不斷推進，延續(xù)20余年的人民公社體制也逐步解體。但是，人民公社時期建立的基層公共服務體系仍然尾大不掉，其職能結構、經(jīng)營方式、運行機制和管理體制越來越不適應形勢的需要。在這種情況下，1984年，山東萊蕪縣率先發(fā)起了一場名為“簡政放權”的改革，將設立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的涉農服務機構全部下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并將其事業(yè)費以當年撥付額為基數(shù)“捆綁”下?lián)芙o鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以后逐年減撥，同時加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政包干底數(shù)。1988年，中央編辦等機構聯(lián)合發(fā)文，決定將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農技站等農業(yè)生產(chǎn)服務機構的人、財、物管理權限由縣級下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，實行“塊塊”為主的領導體制。這對于健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的職能，改變過去條塊分割的狀況，理順條塊關系，減少扯皮現(xiàn)象，提高辦事效率具有重要作用。但各地在實際中缺乏整體協(xié)調，操作不一，出現(xiàn)了一些偏差。尤其是進入上世紀90年代后，各地刮起了財政供應的“斷奶”之風，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)部門機構運轉經(jīng)費都得不到保障，何論提供公共服務？鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位實行“塊塊”為主的管理體制與運行機制，由于縣市垂直領導部門的“爭權奪利”與“撒手不管”，進一步惡化了長期以來我國農村公共產(chǎn)品與服務供給的負外部性。尤其是1994年分稅制改革后，中央財權上收，事權下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多陷入“吃飯財政”的境地。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“吃飯財政”的壓力下，要么“巧婦難為無米之炊”，對農村公共物品與服務干脆“不聞不問”，要么采取制度外供給方式制度外籌資解決，隨意向農民伸手，面向農民的各種亂收費、集資、罰款和攤派的口子由此得以拉開。為規(guī)范農村稅費制度，從根本上治理對農民的各種亂收費，切實減輕農民負擔，黨中央、國務院決定進行農村稅費改革試點。稅費改革在減輕農民負擔，規(guī)范農村稅費制度，改善干群關系，推動農村上層建筑的調整與完善等方面起到了重要作用。然而，“興一利生一弊”，“一事一議”是稅費改革后村民籌資舉辦公益事業(yè)的基本方式，也是村民參與村務管理的基本形式和途徑。由于議事的集中性與農民分散性的矛盾，特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農民自主性、流動性及分散性顯著增強，加之村組合并，規(guī)模日益擴大，鄉(xiāng)村干部普遍反映“集中村民開會困難”，而一些村民忙于自己的事務也不愿參與會議。一、改革的主要做法由以上所述可看出，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位為組織載體的我國農村公共服務體系由于難以克服公共物品提供的“集體行動困境”而面臨著制度創(chuàng)新的十字路口。要從根本上鞏固農村稅費改革取得的階段性成果，推動整個農村經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化進程，必須適時推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革系統(tǒng)工程中的重要一環(huán)。正是在此背景下，2003年底，湖北省委、省政府頒發(fā)了“關于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（試行）”，由此掀起了全省新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。1.社會化參與湖北咸安（以下簡稱“咸安”）農稅部門根據(jù)稅源狀況和征收成本實行跨區(qū)域及跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置，以降低征收成本。轉制后的站所組建的企業(yè)或服務組織，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域界限，形成以縣域為單位的縱橫交錯的新型服務網(wǎng)絡和服務體系。湖北遠安（以下簡稱“遠安”）在全縣范圍內實行承包社會化，打破身份和地域限制，凡取得服務資質的均可參與全縣農村公益事業(yè)服務項目競標。湖北京山（以下簡稱“京山”）根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小、畜禽飼養(yǎng)量、農戶密度和交通便利程度等情況，按每10001500個農戶配1名防疫員、每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配13名檢疫員的標準，確定各地防檢人員崗位數(shù)量。湖北老河口（以下簡稱“老河口”）10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農業(yè)水利服務中心，以灌區(qū)管理單位或鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務中心為基礎統(tǒng)一組建農業(yè)灌溉服務公司，以村組為單位組建農民用水者協(xié)會，形成“公司+協(xié)會+農戶”的管理模式，已成立公司18個，農民用水者協(xié)會155個，網(wǎng)絡用水戶5.4萬戶。2.市場化運作咸安站所在轉制過程中，探索建立“政府承擔、采購招標、合同管理、以錢養(yǎng)事”的公益服務新機制。京山也建立起“政府招標出資、公開競選主體、農戶簽單認可、縣鎮(zhèn)共同負責”的運作方式。老河口采取“政府購買，定向委托，合同管理，考核兌現(xiàn)”的方法。其共同點是，在公共服務的提供方式上，不是政府完全壟斷公共服務，而是盡可能動員和利用社會的力量，參與提供公共服務；不是政府直接提供所有的公共服務，而是通過市場和社會“購買”部分公共服務，建立起公共服務提供主體多元化的供給體制。3.合并、轉變職權，實行政事分開咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦直屬站所撤銷后，按照“行政職能整體轉移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路進行職能分解。遠安把農業(yè)科技、畜禽動物防疫、水利建設、計劃生育、文化體育、廣播電視、行政后勤管理等公益性服務細分成若干項目，確定服務價格，規(guī)定服務要求，明確服務責任，由政府投入資金購買，面向社會公開招標。京山按照行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”，公益性職能由政府承擔，行政執(zhí)法職能由縣行政主管部門承擔，經(jīng)營性職能走向市場，確定公益性服務事項。4.民主決策，社群合作遠安以保障農民群眾在農村公益服務上的知情權和參與權為重點，實行民主決策、民主監(jiān)督。村級服務項目由各村按照農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要，將當年服務項目經(jīng)村民代表大會審議通過后向鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村在項目的確定、發(fā)包、考核、兌現(xiàn)過程中，廣泛征求農民群眾意見，了解掌握對服務質量的滿意度，在吸收群眾建議的基礎上進行集體決策。咸安實行在合同簽訂后，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，會同區(qū)縣業(yè)務主管部門對中標的服務人員實行“三卡”（農民簽字卡、村干部簽字卡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽字卡）管理?？己藭r，充分聽取農民的反映，以接受服務對象的認可和簽字為主要依據(jù)，嚴格按照考核結果，結算兌現(xiàn)服務經(jīng)費。當?shù)厝罕娍偨Y改革后的服務有八大變化，即農技人員專業(yè)技術由原來的無處用，變成了現(xiàn)在的不夠用；服務模式由原來圍著領導轉，變成了現(xiàn)在的圍著農民轉；工作方式由原來的走馬觀花，變成現(xiàn)在的定點跟蹤；工作安排由“要我做”，變成了現(xiàn)在的“我要做”；事務管理上，變過去“要我管”為“我要管”；農資供應由原來的“上門買”變現(xiàn)在的主動“送上門”；農民有事要請農技人員由原來的“找不到”變成現(xiàn)在的“擂到田”；農情咨詢由原來的“問不到”變成現(xiàn)在的“送到人”。二、績效評估及后續(xù)改革建議1.轉變了政府職能，提高了行政效率改革后，湖北的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位除保留財政所和延伸派駐機構外，一律撤銷，人員買斷，整體轉制，其所承擔的原有行政管理職能并入“三辦”，公共、公益服務職能由政府承擔，經(jīng)營性職能走向市場。從實際運行的情況來看，改變了過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關機構龐雜、人浮于事的現(xiàn)象，解決了政府與事業(yè)單位職能交叉、職責不明，相互推諉、效率低下的問題。2.劃清了事權，實現(xiàn)減人、減事、減支湖北京山鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人數(shù)由改革前的3400人精簡到414人，減少2986人，減幅達88%.遠安59名鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員全部實行黨政交叉任職，比改革前的119名精簡了50.9%：“三辦一所”人員全部進行了競爭上崗，7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作人員精減到211人，平均30人，目前空編21名；財政所人員精減到85人，平均12人；6個延伸派駐機構人員精簡到155人；27個轉制事業(yè)單位全部脫離了與政府的隸屬關系，107名原財政供養(yǎng)人員退出財政供養(yǎng)序列和事業(yè)編制序列，解除勞動關系，與轉制后的服務中心簽訂了新的合同。老河口市將10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）的8類72個直屬事業(yè)單位整體轉制為社會中介服務組織，統(tǒng)一換牌子、換章子、換機制，所承擔的行政職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三辦”，執(zhí)法職能上收到市主管部門，機構、人員全部退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制序列。咸安納入置換人員身份范圍的是已撤銷的九類鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所職工，全區(qū)共603人，除28人退休、43人內退和14人因工傷等原因暫未置換身份外，其余518人自愿置換了身份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)唯一的直屬事業(yè)單位，共定編65名，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6人（低于省文件規(guī)定的17人）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站整體轉制為集體性質的企業(yè)，102名職工退出事業(yè)編制，由區(qū)畜牧局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從102人中聘用了58名防檢員和防檢監(jiān)督員，其它人員轉為企業(yè)聘用人員。3.從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”，探索出“以錢養(yǎng)事”新機制湖北京山始終把鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位作為改革的重頭戲，以改革“七站八所”為切入點，通過站所轉制、全員買斷和置換身份，政企、政事、事企職能分開，建立了新的基層管理體制和符合市場經(jīng)濟規(guī)律的服務機制和“以錢養(yǎng)事”的新型農村公共服務體系。遠安在轉制事業(yè)單位為“三農”服務上，從實際出發(fā)，探索出“社會化參與、市場化運作、規(guī)范化操作、民主化監(jiān)管、制度化保障、系統(tǒng)化考評”的新路子。老河口市實行“政府購買，定項委托，合同管理，考核兌現(xiàn)”的辦法，確保農村公益性事業(yè)有人辦、有錢辦，穩(wěn)步發(fā)展。咸安鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所撤銷、人員置換身份后，為了保證農村公益事業(yè)有人辦而且辦得更好，探索建立起“政府承擔、采購招標、合同管理、以錢養(yǎng)事”的公益服務新機制。包括“七站八所”在內的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革轉制成功與否，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的力度、深度、廣度密切關聯(lián)。在湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革實踐中，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。咸安站所改制后成立的“中心”，性質不明確，所有制形式多樣，有股份制的、合伙經(jīng)營的，也有個人獨資的。老河口市“整體轉制”名義上與主管部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦事處）脫了鉤，但現(xiàn)階段還“藕斷絲連”，轉制尚未完全到位。老河口市站所轉制按原隸屬關系由市主管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)文變更，雖然由事業(yè)單位轉為企業(yè)和民辦非企業(yè)單位，但其經(jīng)濟性質、隸屬關系仍行舊制。其中，在工商部門登記的農技、農水等服務中心的經(jīng)濟性質仍標明“國有經(jīng)濟”，在民政部門登記的畜牧獸醫(yī)服務中心業(yè)務主管單位仍是“老河口市畜牧局”，法人代表仍按干部管理權限由市主管局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公布聘任（為期一年）。這種性質的企業(yè)和單位，極易使轉制改革“變味”、“回潮”。另外，各地分流人員身份界定、社保體系的健全也存在標準不一、執(zhí)行不到位諸多問題，不僅加大了改革的難度，也影響改革的進度。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的總體思路，應該是明確事業(yè)單位在基層組織體系中所處的地位、性質、特征、功能，劃分和調整不同類型組織主體之間的關系和界限，實現(xiàn)“政事分開”和“企事分離”，“凈化”事業(yè)內容，收縮“事業(yè)”范圍，實現(xiàn)國家事業(yè)所有權、經(jīng)營權與管理權相分離，劃清政、企、事之間責、權、利關系，轉換鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的角色和職能，在民主和法制的基礎上，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)管理制度的創(chuàng)新。三、結論在農村公共物品與服務的提供方面，人們長期在“國家”與“市場”二者之間“兜圈子”，陷入公共產(chǎn)品供給的“集體行動困境”。自上世紀70年代末以來，世界各國的政府陸續(xù)開始了治道變革的進程。在公共事物的“治道”上，通過區(qū)分公共物品提供與生產(chǎn)的基礎上，采用簽約外包、特許經(jīng)營、代用券等方式，在公共行政領域成功建立起“影子市場”的準市場機制，提高了公共物品與服務的供給效率，降低其供給成本。同時，按照地方公共經(jīng)濟模式，基層地方政府作為一個“集體消費單位”，在公共物品供給上不放棄責任，以彌補市場供給的不足；在公共物品生產(chǎn)上進行成本收益權衡，采取靈活多樣的生產(chǎn)方式，并制定規(guī)則對其他生產(chǎn)主體進行績效評估和監(jiān)督，從而在一定程度上保證了公共物品供給的民本取向和民意旨歸，“政府買單、民眾簽單”機制的建立在相當程度上密切了政府與公眾的利益關聯(lián)。這樣，通過重塑政府和私營企業(yè)、中介組織等非政府組織之間各自在公共物品供給領域中的權威，一種“多中心體制”得以建立?！?