農(nóng)村研究論文-大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革之比較.docVIP

農(nóng)村研究論文-大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革之比較1998年底至1999年初的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，深圳市大鵬鎮(zhèn)與四川省遂寧市步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革備受外界關(guān)注。主持前者的深圳市政府事后多次強調(diào)，要完善和推廣這種選舉方式，為中國的政治體制改革提供經(jīng)驗。而步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選改革雖然更具創(chuàng)新性，卻因涉嫌違憲而被孤懸于體制之外，幾近夭折。然而具有戲劇性變化的是，在2001年底至2002年初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，大鵬鎮(zhèn)的選舉改革在一片褒揚聲中悄無聲息地退回到改革前的初始狀態(tài)，而步云鄉(xiāng)卻在總結(jié)第一次選舉改革經(jīng)驗教訓的基礎上進行了第二次類似直選的選舉改革，為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉提供了具有啟發(fā)意義的藍本。究其原因，是由于步云鄉(xiāng)的初始制度選擇較好地回應了基層的民主訴求，在制度變遷中維護了民眾利益，強化了制度變革的民意基礎，使改革的動力得以制約改革的阻力，保證了制度變遷的延續(xù)性；而大鵬鎮(zhèn)的初始變革試驗實際上只是“改革秀”，并未真正體現(xiàn)民眾的利益要求，結(jié)果這種試驗因缺乏推進的動力而壽終正寢。一、兩地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的歷程及不同命運大鵬鎮(zhèn)“兩推一選”鎮(zhèn)長選舉改革1999年1月至4月，深圳市政府經(jīng)過長期醞釀，在派出工作隊赴現(xiàn)場指導的情況下，安排大鵬鎮(zhèn)進行了“兩推一選”式鎮(zhèn)長選舉。第一輪是該鎮(zhèn)全體選民無記名推薦候選人，共有76人獲得提名，其中5人被確認為鎮(zhèn)長候選人的初步人選；第二輪是該鎮(zhèn)的全體黨員、干部、職工和農(nóng)戶代表在第一輪投票的基礎上測評候選人，在任鎮(zhèn)長李偉文以813票高票勝出；第三輪為法定的鎮(zhèn)人大代表正式選舉鎮(zhèn)長，李偉文作為唯一的正式候選人由鎮(zhèn)黨委推薦給鎮(zhèn)人大，以45票全票當選為新一屆政府鎮(zhèn)長。廣東省政府和深圳市政府充份肯定了大鵬鎮(zhèn)的這一選舉改革，在廣為散發(fā)的宣傳材料上宣布：“大鵬改革是繼1981年實行基層人大直選以來中國基層政治體制改革的又一新突破，在一定意義上預示著中國民主政治發(fā)展的新方向”。按照這一說法，大鵬鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長選舉改革似乎應該能夠繼續(xù)推進。然而，在2002年初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中，“兩推一選”方式被擱置一邊，由上級組織部決定唯一候選人，然后在鎮(zhèn)人大履行選舉程序的正統(tǒng)選舉方式卻重新登場，3年前推行過的鎮(zhèn)長選舉改革悄無聲息地終結(jié)了，與當初的轟動效應形成了鮮明的對比。步云鄉(xiāng)的“鄉(xiāng)長直選”試驗1998年12月，步云鄉(xiāng)進行了直選鄉(xiāng)長的首次改革。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名，經(jīng)選區(qū)聯(lián)席會議預選，得票最多的步云鄉(xiāng)中學教師周興義和10村村委會主任蔡榮輝兩人成為正式候選人，再加上由地方政府提名的候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋，共3位候選人進入最后的鄉(xiāng)長直選。3位候選人到全鄉(xiāng)10個村和1個居委會舉行了13場競選演說答辯會。最后經(jīng)全體選民投票，譚曉秋以50的得票率當選為步云鄉(xiāng)第12屆鎮(zhèn)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認”了這一結(jié)果，步云鄉(xiāng)也因此被媒體譽為中國“直選第一鄉(xiāng)”。與大鵬鎮(zhèn)的“兩推一選”改革相比，步云鄉(xiāng)的直選試驗則毀譽參半。直選后不久就有人批評此次選舉是違法行為，該文作者認為，當務之急是要嚴格依法組織好各級人民代表大會代表的選舉，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”。1面對這種批評，也有學者認為，發(fā)生在窮鄉(xiāng)僻壤的步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長直選為中國的政治體制改革提出了一個嶄新的思路，它有可能推動更高層次的直接選舉，從而將真正的民主選舉制度引入中國；20年前安徽小崗村農(nóng)民偷偷簽訂承包合同是農(nóng)村改革的象征，而20年后步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選將會是中國政治體制改革的標志。2這后一種看法得到了一些學者的呼應，一時間似乎“鄉(xiāng)長直選”真成了中國政治體制改革的起點。然而在現(xiàn)實中，步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長直選卻備受官方的批評。據(jù)稱，全國人大常委會曾就此表過態(tài)，認為有的地方提出直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點的要求，個別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況，這與憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定不符，并強調(diào)在2001年的鄉(xiāng)級人大換屆選舉中各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉要嚴格依照憲法和有關(guān)法律的規(guī)定進行。32001年12月步云鄉(xiāng)長任期已滿，面臨新的一輪鄉(xiāng)長選舉。是繼續(xù)采用1998年的辦法，還是回到正統(tǒng)的選舉制度去？經(jīng)過認真思索和廣泛徵求意見，步云鄉(xiāng)的改革者做出了抉擇：堅持鄉(xiāng)長直選。不過，這一次選舉的設計和組織者在策略上把直選納入了“黨委提名、間接等額選舉”的現(xiàn)行法規(guī)的框架，即“由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉”。其創(chuàng)新是在選舉中引入了電視競選。在12月15日的初選中，10名預備候選人在165人組成的直選聯(lián)席會議上，依次演說了自己的施政綱領(lǐng)，長達5小時的現(xiàn)場直播由鄉(xiāng)有線電視和有線廣播同步進行，1萬多鄉(xiāng)民收看或收聽了這一過程。經(jīng)過投票，上屆鄉(xiāng)長譚曉秋和鄉(xiāng)政府國土員譚志彬當選為初步候選人。此后這2位初步候選人到步云鄉(xiāng)12個村作了施政演說。2001年12月31日，經(jīng)過全體選民投票，譚曉秋以52.91的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會上，譚曉秋以高票當選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長，獲得連任。大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革是1998年以來中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設的重要組成部份，都是在中共加強基層政治建設的背景下發(fā)生的，但兩地的選舉改革卻呈現(xiàn)出不同的走向，其中蘊涵著復雜的變數(shù)。二、影響兩地改革不同走向的因素比較鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革之所以能在步云鄉(xiāng)這一落后的鄉(xiāng)村“先行一步”且能堅持下來，但在經(jīng)濟相對發(fā)達的大鵬鎮(zhèn)卻曇花一現(xiàn)，可以從經(jīng)濟發(fā)展水平、選民素質(zhì)、干部來源、地方領(lǐng)導人的能動作用及去向、改革氛圍等因素中尋找可能的解釋。經(jīng)濟發(fā)展水平現(xiàn)在已有越來越多的學者認識到，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平與民主參與程度之間并沒有必然的聯(lián)系，不能簡單地說二者之間是一種正相關(guān)關(guān)系（即經(jīng)濟越發(fā)展，民主意識就越強，參與程度就越高），實際上這兩者的關(guān)系受一系列相當復雜的變數(shù)影響，比如村民的收入來源、村集體經(jīng)濟的強弱以及村組織對村集體經(jīng)濟的掌控能力等。選舉的動力主要源于民眾對自己利益的關(guān)切度，而這又取決于利益的分配方式和自身利益的受損程度。4筆者認為，經(jīng)濟發(fā)展水平對選舉的影響主要體現(xiàn)在選舉與選民利益的關(guān)聯(lián)程度以及選舉對選民利益增進的程度，此外，經(jīng)濟發(fā)展水平也是選舉組織者選擇改革試點的重要考慮因素。由此來看，大鵬與步云兩地選舉與選民利益的關(guān)聯(lián)程度明顯不同。大鵬鎮(zhèn)長選舉改革與村民利益的關(guān)聯(lián)度并不高，村民并不是從關(guān)心切身利益的角度參與選舉的。由于該鎮(zhèn)土地在城市化過程中多被征用，集體經(jīng)濟發(fā)達，村民收入主要來自村集體經(jīng)濟的分紅，與鎮(zhèn)政府的利益關(guān)系較為間接，而且稅費基本上由集體代交，村民沒有受索取的感覺，與干部正面對抗的情況比較少。大鵬鎮(zhèn)的選舉改革并非來自村民的壓力，而是自上而下地推動、由上級政府“刻意布置”的一種“虛幻的民主”，甚至可以說是一場政府執(zhí)導的“政治秀”，在制度設計上也存在諸多缺陷。5鎮(zhèn)長選舉改革后的3年里，選民也并未從這場“改革”中感受到收益的增進。如此的“改革秀”自然很難持續(xù)下去。而步云鄉(xiāng)作為內(nèi)地一個非常典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，幾乎沒有集體經(jīng)濟，農(nóng)民的主要收入來源是務農(nóng)和外出打工，村和鄉(xiāng)政府的收入來源主要農(nóng)民交的公糧和其他稅費，每一分錢都要從農(nóng)民的口袋里掏，這樣農(nóng)民和鄉(xiāng)政府的利益往往是“直接對立”的。在選舉改革前，步云鄉(xiāng)民為此上訪的頻率相當高。鄉(xiāng)民們保護自己利益的需要在政治上表現(xiàn)為強烈的民主訴求，鄉(xiāng)政府則成為訴求對象。步云鄉(xiāng)長選舉制度改革的設計中，有諸多創(chuàng)新較好地回應了這種民主需求，如群眾提名的廣泛性、競選機制的引入、選票的合理設計、秘密投票的有效實施等。選舉改革與選民利益的高度契合，為步云的制度變遷步入良性循環(huán)提供了扎實的初始制度條件。筆者在四川省綿陽地區(qū)農(nóng)村調(diào)研時了解到：當?shù)刎毨Т宓母扇好鼙容^尖銳，村民對干部的公費吃喝深惡痛絕。有一次村干部到飯館招待下村收稅的鄉(xiāng)干部，幾個村民得知后蹲在飯館外面監(jiān)視。干部吃完飯后這幾個村民就進去復印帳單，寄給了縣紀檢部門。這也許是一種最原始的社會監(jiān)督，經(jīng)濟資源的匱乏使得鄉(xiāng)民更加注意監(jiān)督對現(xiàn)有資源的使用和分配，這不能不說是發(fā)展民主的動力。步云鄉(xiāng)長直選后，當?shù)氐慕?jīng)濟狀況和公共設施有了一定改善，鄉(xiāng)政的治理有了顯著進步，農(nóng)民負擔減輕了，尤其是干群關(guān)系得到了緩解，在遂寧市過去3年中該鄉(xiāng)成了唯一沒有群眾上訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至也沒有反映干部劣行的匿名信?！懊襁x鄉(xiāng)長”譚曉秋感到有明顯的壓力：我是人民選出來的鄉(xiāng)長，我的每一句競選承諾都是“債務”。不兌現(xiàn)承諾，就是欺騙群眾。6每年大年三十，他都會在電視上借向全鄉(xiāng)父老拜年的機會，對選民匯報一年的工作，并就鄉(xiāng)的經(jīng)濟和財務算賬報盤。對中國的農(nóng)民來說，這是從未有過的經(jīng)歷。7目前地方政府選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革試點，基本上都矚目于經(jīng)濟相對不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大鵬鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平固然較步云鄉(xiāng)高，但在深圳市則屬于各項經(jīng)濟指標都排在后面的鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的上級組織者對此項改革的心態(tài)往往很矛盾：一方面，通過選舉改革來增加政績，當然比通過發(fā)展經(jīng)濟要容易一些；但另一方面，他們又怕選舉改革會削弱自己的權(quán)力，尤其是下級干部的任命權(quán)。由于經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)可供上級政府部門支配的資源比較多，所以上級政府一般不肯放松任命這些地區(qū)干部的權(quán)力，在這些地區(qū)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革的阻力也因此要大得多。而選擇經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)做試點，則因這些地區(qū)可供上級政府部門支配的資源不多，選舉改革對上級各部門的收益影響不大，又能立竿見影地改善干群關(guān)系，自然就成了試點的首選。筆者訪問四川省委組織部時，該部官員也談到，在遂寧、巴中、廣安這些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革較為容易，而在富庶的成都地區(qū)則很難推行。這正好證明了上述觀察是正確的。選民文化程度選民的文化程度是選舉活動必須考慮的因素，但文化程度高的民眾就一定有較強的政治參與意識嗎？李普塞特認為，教育水平與投票率并不存在線性的正相關(guān)關(guān)系，而是通過功效感和義務感這些態(tài)度變數(shù)與投票率發(fā)生關(guān)系。文化教育程度高，參與投票的概率可能比較大；但也可能因為不愿付出時間和精力去投票，對政治制度和政策的疏遠更強。在選舉活動中，通過群體壓力、種姓忠誠的群體呼吁、收買等因素，可以大量動員文化程度較低者參與投票，但對文化程度較高者這種影響比較弱。8北京大學“人民代表大會與議會研究中心”2001年的系列調(diào)查也表明：受教育程度高、民主政治知識較多的人，邏輯上可能會有較強的民主渴求和更積極的投票行為，但在實際中卻未必會積極參與投票。9大鵬鎮(zhèn)與步云鄉(xiāng)的情況基本上證實了上述假設。大鵬鎮(zhèn)居民的文化程度和開放意識確實普遍高于步云鄉(xiāng)民，但這并未轉(zhuǎn)化為高漲的民主參與熱情；大鵬鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達，居民增加收入的門路和機會較多，開會、投票會耽誤這方面的投入，往往被視為得不償失，更何況選舉結(jié)果對選民來說無關(guān)痛癢，因此，當?shù)剡x民對選舉的功效感和義務感比較弱。此外，他們長期受到改革開放氣氛的熏陶，能接觸到各種信息，處事比較理性，在選舉活動中也不容易被動員和掌控，上級的政策意圖往往不易落實。而步云鄉(xiāng)則不同。雖然鄉(xiāng)民在文化程度和開放意識方面不如大鵬鎮(zhèn)民，但民主選舉過程本身會產(chǎn)生學習和示范效應，經(jīng)過多次的村民小組和村委會選舉，鄉(xiāng)民已具備了基本的民主觀念和民主實踐經(jīng)驗，也掌握了民主政治最基本的游戲規(guī)則。對于閑暇時間充份、文化娛樂生活比較單調(diào)的鄉(xiāng)民來說，選舉猶如一場社戲，無論是參與還是旁觀，都有一種新鮮感，而這樣的機會是不多的。一個不可忽視的事實是，由于外出務工人員不斷增加，鄉(xiāng)村里的基層精英多長期在外，老弱婦孺成了選民中的主體。這種選民結(jié)構(gòu)及其文化程度可能會影響投票時的認知10，但這并不意味著選民缺乏選舉能力，認知上的缺陷是可以在技術(shù)層面解決的。在步云鄉(xiāng)的第一次直選中，選舉主持機構(gòu)創(chuàng)造性地為不識字的選民統(tǒng)一設置了代填票處，還在秘密劃票間張貼了候選人照片，選票上3名候選人的排名采用了各三分之一輪流交叉的排名方法，起到了很好的效果。在第二次直選時又作了進一步改善，選票首次印上了候選人照片，若選民不識字或不會寫字，可在候選人名下打勾或叉，也可按手印，據(jù)稱在中國這也是首創(chuàng)。這些方法的創(chuàng)造表明，只要有實行民主政治制度的決心，文化水平低與不識字都不是不可克服的障礙。候選人與選民的地緣關(guān)系在目前的鄉(xiāng)村基層選舉中，由于缺乏競選機制，候選人無法向選民充份展示自己的特點或暢談施政綱領(lǐng)，選民在短時間內(nèi)根本無法深入了解候選人，于是宗族、面子、人情等非理性因素在選擇候選人時就可能占相當大的比重，這使得基層選舉帶有濃厚的地域色彩，候選人若不是本地人，當選的可能性要小得多。但這種情況對鄉(xiāng)長直選的影響小于對村委會選舉的影響。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍大、人口多，同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民未必相識，所以選民之間源于熟悉的面子觀點隱退，異質(zhì)行為增多，容易為競選策劃和競選技巧所左右，這是熟人社會、半熟人社會與公眾社會選舉的區(qū)別。11大鵬鎮(zhèn)人口約4萬人，其中含大量外來務工人員，但他們被排除在選舉之外，有資格投票的原住民只有6,000人左右。當?shù)氐母刹苛鲃右脖容^頻繁，至少有一半以上的干部來自外省。外來干部雖然有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，但選民的“肥水不流外人田”的排外心理相當重，許多人僅憑口音來選擇候選人，所以外來干部要當選是相當困難的。當選鎮(zhèn)長李偉文就是早在1972年就擔任過生產(chǎn)隊長的本地人。也正因為如此，那些來自外地而不會講當?shù)胤窖缘母刹咳后w2001年對鎮(zhèn)長的選舉改革采取了抵制態(tài)度。步云鄉(xiāng)的干部構(gòu)成比較單一，基本上都是本地或在