農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民安置模式選擇研究.doc

農(nóng)村研究論文-失地農(nóng)民安置模式選擇研究摘要：失地農(nóng)民安置方式對失地農(nóng)民生活具有重要意義。而傳統(tǒng)安置模式的失效，引起失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生。土地換保障型、土地入股型、留地安置、綜合開發(fā)及土地集中開發(fā)等創(chuàng)新安置模式，雖然順利解決了城市化和失地農(nóng)民發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)了城市發(fā)展和失地農(nóng)民的雙贏。但是，從農(nóng)民眼前利益和長遠利益看，各有其優(yōu)缺點，對安置模式的選擇，應考慮長久可持續(xù)的就業(yè)安置和發(fā)展的模式，解決失地農(nóng)民貧困化問題。關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；安置模式；開發(fā)型安置模式建國以來，我國失地農(nóng)民安置模式經(jīng)歷了19世紀50年代農(nóng)業(yè)安置模式、80年代就業(yè)安置模式、90年代貨幣補償安置模式等三次制度變遷階段。而進入19世紀90年代后，由于傳統(tǒng)安置方式的失效，引發(fā)失地農(nóng)民問題產(chǎn)生。如何妥善解決失地農(nóng)民問題，成為困擾各地經(jīng)濟發(fā)展的核心問題。2004年國務院和國土資源部先后出臺了關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定和關(guān)于完善征地補償安置制度的指導意見，這些文件對完善征地補償安置制度做出了許多新規(guī)定，并在原有安置方式的基礎(chǔ)上創(chuàng)新了安置方式，使我國失地農(nóng)民安置模式進入了第四個階段，即制度創(chuàng)新階段。實踐中的失地農(nóng)民安置模式主要有上海和江蘇、浙江地區(qū)“土地換社?！狈绞?、廣東南海地區(qū)土地使用權(quán)入股模式、湖南咸嘉地區(qū)“留地安置，綜合開發(fā)”模式和石家莊槐底村土地集中開發(fā)模式等，以上安置模式順利解決了城市化和失地農(nóng)民發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)了城市發(fā)展和失地農(nóng)民的雙贏。本文擬對以上安置模式進行分析，并提出改進失地農(nóng)民安置方式的對策建議。一、失地農(nóng)民安置模式(一)農(nóng)業(yè)安置模式從建國初期到19世紀80年代以前我國對失地農(nóng)民主要采用農(nóng)業(yè)安置辦法，如1956年安置辦法中規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應該負責盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對在農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，當?shù)乜h級以上人民委員會、勞動、民政等部門應該會同用地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應該由遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會共同負責”。另外1982年的安置辦法中也提出條例還首次提出“因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負責安置”。安置的主要途徑有：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊或并隊、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項安置途徑。(二)就業(yè)安置模式1986年中華人民共和國土地管理法第三十一條規(guī)定：“因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，要通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經(jīng)審查批準，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。”所以，1986年通過的中華人民共和國土地管理法規(guī)定對失地農(nóng)民主要采用招工安置和貨幣補償相結(jié)合的安置制度，并規(guī)定“政府征用農(nóng)村土地后，應組織失地農(nóng)民就業(yè)，并安排一定指標將符合條件的失地農(nóng)民招收為國有企業(yè)或集體企業(yè)的固定工，享受國家職工的各種待遇，對于未被招工的失地農(nóng)民，發(fā)給安置補助費；政府對村集體和失地農(nóng)民再發(fā)給土地補償費以及地上附著物和青苗補償費；同時，將失地農(nóng)民的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，使之成為城市居民”。這種安置制度由于增加了非農(nóng)就業(yè)安置方式，對失地農(nóng)民而言增加了農(nóng)轉(zhuǎn)工的機會。由于當時重工思想和巨大的工農(nóng)業(yè)“剪刀差”，它給失地農(nóng)民帶來的誘惑是巨大的，所以出現(xiàn)了失地農(nóng)民“主動邊緣化”，出現(xiàn)許多農(nóng)民不惜放棄現(xiàn)有較好的工作與收入爭取農(nóng)轉(zhuǎn)工和村干部利用職權(quán)為其親屬創(chuàng)造條件農(nóng)轉(zhuǎn)工，甚至出現(xiàn)許多非農(nóng)民身份者“搭便車”農(nóng)轉(zhuǎn)工。所以這種招工和貨幣安置相結(jié)合的征地制度在當時得到了失地農(nóng)民的極大歡迎，征地工作進行順利，沒有出現(xiàn)因為國家大量征地而引發(fā)較大社會矛盾的情況。(三)貨幣安置模式1998年修訂的中華人民共和國土地管理法，除了規(guī)定政府在征地后應支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費外，對征地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障等問題幾乎沒有涉及。比如，土地法第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄叭绻鲜霭仓脴藴噬胁荒苁剐枰仓玫霓r(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！绷淼谖迨畻l規(guī)定：“地-方各級人民政府應當支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)?！边@里的“支持”實際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對失地農(nóng)民安置的責任。(四)土地換保障型安置模式土地換保障型安置模式是指在規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)戶，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給政府委托的土地置換機構(gòu)，土地置換機構(gòu)將根據(jù)土地管理部門規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費、土地補償費、水利設(shè)施費、撤組轉(zhuǎn)戶費等費用，由政府部門根據(jù)已有的數(shù)據(jù)信息，制定出政府、開發(fā)單位和失地農(nóng)民都可以接受的、合理的社會保障標準，并為符合條件的失地農(nóng)戶現(xiàn)有家庭成員統(tǒng)一辦理各項社會保障。雖然各地對土地換保障安置方法的做法不太一致，但是大體來說，主要包括以下內(nèi)容：一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，力求做到全覆蓋和與城市社會保障體系接軌，以完成失地農(nóng)民從農(nóng)民向單位人以及由單位人向社會人的轉(zhuǎn)變；二是采取多種方式籌措資金，按照“政府補貼一部分、集體出資一部分、個人負擔一部分”的原則共同籌措養(yǎng)老基金，保障了社會的穩(wěn)定；三是區(qū)別不同年齡段失地農(nóng)民，區(qū)別對待。將失地農(nóng)民根據(jù)年齡不同分為扶養(yǎng)人(年齡16周歲以下)、剩余勞動力(女性1635周歲，男性1645周歲)、保養(yǎng)人員(女性35周歲以上和男性45周歲以上)和殘疾人四種類型，根據(jù)不同年齡采用不同的安置方法和標準，使安置政策更有針對性；四是加強就業(yè)培訓和再就業(yè)服務，提升失地農(nóng)民的就業(yè)技能和再就業(yè)能力，為失地農(nóng)民實現(xiàn)順利就業(yè)保駕護航。在具體實施中，各地探索出不同的方法和經(jīng)驗，主要有上海浦東新區(qū)從土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變模式、江蘇省失地農(nóng)民失地不失業(yè)不失財模式和浙江杭州、嘉慶地區(qū)為失地農(nóng)民再造可持續(xù)生計模式，順利完成了失地農(nóng)民向市民化的過渡。(五)土地入股型安置模式土地入股型安置模式是將土地征用補償費或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如廣東佛山的順德、南海，浙江溫州的龍港鎮(zhèn)等多采用這種方式，比較典型的是廣東南海土地股份制。其主要做法是：一是進行“三區(qū)”規(guī)劃，把土地功能劃分為農(nóng)田保護區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，有利于保護農(nóng)田和實施城鎮(zhèn)規(guī)劃，使土地資源得到更有效的利用；二是將集體財產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價入股，將集體資產(chǎn)的凈值和土地、魚塘折價入股，以有社區(qū)農(nóng)村戶籍的農(nóng)民為配股對象，按設(shè)定的股權(quán)比例進行分紅；三是讓農(nóng)民分享土地增值部分收益來獲取集體土地經(jīng)營權(quán)。將集體財產(chǎn)及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起來，并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻股等多種股份，以計算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅；四是股權(quán)可以適當流轉(zhuǎn)。允許股權(quán)在社區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、贈送、抵押；五是股權(quán)設(shè)計既有福利性又有差異性。一是堅持“人人有份”，體現(xiàn)了股份的福利性和公共性。二是充分考慮每個成員對集體的貢獻大小，把年齡作為集體組織成員股份分配差異的依據(jù)。采用這種方式既實現(xiàn)了土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)變，又保留了農(nóng)民對土地的財產(chǎn)所有權(quán)，使農(nóng)民能夠分享城市化和土地增值所帶來的收益，達到政府和用地單位以及失地農(nóng)民三方面共贏的局面。(六)留地和就業(yè)相結(jié)合的安置模式這種征地安置模式是指在征地時成立專門部門集中管理土地，統(tǒng)一進行拆遷補償；集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)；集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活的安置模式。目前比較典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、綜合開發(fā)建設(shè)”的辦法，走出了一條拆遷與安置相配套、建設(shè)與發(fā)展相結(jié)合、生產(chǎn)與生活相關(guān)聯(lián)的失地農(nóng)民發(fā)展和安置之路。咸嘉就業(yè)安置模式可以概括為“留地集中安置，綜合開發(fā)建設(shè)”。具體表現(xiàn)在“三集中、三統(tǒng)一”上。一是集中管理全村土地，統(tǒng)一進行拆遷補償。統(tǒng)一全村范圍的征地、拆遷、補償工作。所有來村征地的建設(shè)單位，一律與管委會簽訂征地拆遷協(xié)議，并將征地拆遷補償費統(tǒng)一結(jié)算給管委會，并由管委會嚴格按長沙市政府制定的標準核算補償給農(nóng)民，拆遷安置的具體工作則由管委會統(tǒng)一組織進行；二是集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)。采取集中用地的形式，對留給農(nóng)民的安置用地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、由村集體統(tǒng)建統(tǒng)管；三是集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。對安置資金，管委會將一部分以“咸嘉村安置退養(yǎng)基金”的形式存入銀行，一部分則用來投放小區(qū)綜合開發(fā)。所得銀行利息和開發(fā)所得利潤、物業(yè)收入都以紅利的形式發(fā)放給農(nóng)民。同時，通過成立房地產(chǎn)開發(fā)公司、物業(yè)管理公司、建筑公司和開發(fā)商業(yè)門面和配套性經(jīng)營場所等形式，廣辟就業(yè)渠道，安置村民就業(yè)，使小區(qū)有就業(yè)能力和就業(yè)欲望的失地農(nóng)民都能找到工作。在咸嘉，只要愿意就業(yè)，就有就業(yè)的機會，這就是綜合開發(fā)建設(shè)創(chuàng)造的奇跡。(七)集中開發(fā)式安置模式這種安置模式是將土地征用款由村集體統(tǒng)一使用，作為村集體的創(chuàng)業(yè)基金，通過村集體創(chuàng)辦企業(yè)，實現(xiàn)資金的增值和資本積累。比較成功的案例有河北省唐山市開平區(qū)半壁店和石家莊市槐底村利用土地征用款集中開發(fā)，帶領(lǐng)失地農(nóng)民走上發(fā)展之路。石家莊槐底村用得到的征地款實行土地綜合開發(fā)，實行“吃區(qū)位飯，借優(yōu)勢興業(yè)，走產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展三產(chǎn)服務城市之路”的戰(zhàn)略，從建立第一個項目懷特大廈開始，使槐底人步入了加速發(fā)展之路。并且隨著一系列高檔三產(chǎn)項目的竣工運營，懷特集團的經(jīng)營建設(shè)也步入了快車道，相繼建成了懷特大廈、懷特裝飾城、懷特美食街、懷特商廈、懷特大海樂園、懷特板材燈飾市場、石家莊外國語學校等項目，并且以這些項目為核心，帶動了一大批實力雄厚的社會資本投資這一區(qū)域，如保龍倉、河北神威藥業(yè)有限公司等，使這里成為石家莊投資最活躍、回報率最高、人氣最旺、商業(yè)最密集的黃金商業(yè)區(qū)之一。而三產(chǎn)項目的迅速發(fā)展，架起了一道城鄉(xiāng)經(jīng)濟走廊，為村勞動力的就業(yè)提供了渠道，全村3000多勞動力幾乎全部得到安置，其中從事三產(chǎn)的就達1200多人。目前村民們享受著每年1500元的生活補助，村民人均純收入超過了一萬元。老人們每月都有退休金，每年還有免費的體檢，全村人都入了大病統(tǒng)籌二、對以上安置模式的分析與評價(一)農(nóng)業(yè)安置模式這種安置方式是將失地農(nóng)民繼續(xù)留在農(nóng)村，通過村集體機動地劃撥或重新的土地調(diào)整，給失地農(nóng)民一定的土地經(jīng)營，以解決失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問題。這種安置方式對失地農(nóng)民的生活方式影響最小，安置后的失地農(nóng)民仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，尤其是對非農(nóng)就業(yè)技能較差和文化素質(zhì)不高的農(nóng)民不需要重新進行技能培訓，就可以解決其溫飽問題。農(nóng)業(yè)就業(yè)安置和移民安置的安置方式都屬于這一種類型的安置方式。但是這種安置方式也有其缺陷，一是在目前我國人多地少、人地矛盾極為突出的情況下，進行農(nóng)業(yè)安置越來越不可能；二是在我國目前農(nóng)地壓力巨大的情況下，農(nóng)地非農(nóng)化后仍將大量農(nóng)業(yè)人口保留到農(nóng)村，將更加增加農(nóng)地面臨的壓力，即使是移民安置，也僅僅是緩解局部的農(nóng)地緊張情況，對緩解全國的農(nóng)地壓力緊張局面于事無補；三是農(nóng)民失地增加了農(nóng)民從農(nóng)業(yè)階層向社會更高階層流動的機會，如再將農(nóng)民限制在農(nóng)村，既不合理也不公平。(二)就業(yè)安置模式就業(yè)安置模式在19世紀80年代是一次重要的制度創(chuàng)新，在當時人地矛盾緊張的情況下保障了征地工作的順利實施，為大批建設(shè)用地提供了制度保證。但是進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立以及戶籍制度、勞動用工制度、社會保障制度的改革，原有的招工安置制度在實踐中已經(jīng)失去了存在的基礎(chǔ)。首先，就業(yè)行為市場化，用工權(quán)企業(yè)自主，政府不能干涉企業(yè)的用工權(quán)；其次，隨著國有企業(yè)的效益不斷下滑，工資較低且失業(yè)風險加劇，使就業(yè)安置成為一紙空文。(三)貨幣安置模式這種安置模式是指征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣形式一次性支付給農(nóng)民，對失地農(nóng)民不進行任何安置的安置模式。這種方式簡便易行，許多地方政府樂于用此方式解決失地農(nóng)民的安置問題，而大部分農(nóng)民，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地升值較快的城市近郊的農(nóng)民從眼前利益出發(fā)也愿意接受貨幣安置方式。近年來，在各地報國務院審批的建設(shè)用地項目中，采用一次性貨幣安置的達90以上。但是，從長遠看，由于失地農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，缺少非農(nóng)就業(yè)能力和謀生手段，一旦有限的補償費用完以后，沒有了經(jīng)濟來源，馬上就可能陷入困境，造成大量失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生，引起較大的社會問題。所以這種安置方式，雖然具有操作簡單的優(yōu)點，但是容易導致失地農(nóng)民陷入生活困境，對國家和對失地農(nóng)民都產(chǎn)生許多不利影響。(四)土地換保障型安置模式通過將失地農(nóng)民納入社會保險渠道和就業(yè)安置，將失地農(nóng)民從農(nóng)村納入城市的過程，完成失地農(nóng)民從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換。這種安置方式具有積極的現(xiàn)實意義：一是促進了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，能夠有效地解除失地農(nóng)民的后顧之憂，促使更多的農(nóng)村老年人口、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞