農(nóng)村研究論文-村級直選與縣鄉(xiāng)人大代表選舉的不同.doc

農(nóng)村研究論文-村級直選與縣鄉(xiāng)人大代表選舉的不同2000年的8月至12月是全省各縣（區(qū)、市）（以下簡稱縣）村民委員會換屆選舉（以下簡稱村級換屆選舉）的時間，各縣均按照福建省人大常委會通過的福建省村民委員會選舉辦法進(jìn)行村級換屆的選舉工作。我們對泉州市村級換屆選舉的過程進(jìn)行調(diào)研，對其制度與過程進(jìn)行探討，認(rèn)為村級換屆選舉制度與過程不同于縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉，兩者有其統(tǒng)一的必要；村級換屆選舉的民主性總體超前于縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉，對其有借鑒意義。一、選舉日與選民民主權(quán)利的普遍性根據(jù)全省的統(tǒng)一部署，我市的村級換屆選舉于去年8月至12月在全市全面展開。各縣指導(dǎo)小組在制定換屆選舉方案時均確定一個統(tǒng)一的選舉日。實(shí)際上，也有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（以下簡稱鄉(xiāng)）為了加強(qiáng)對選舉工作的指導(dǎo)，把本轄區(qū)內(nèi)的所有村委會分批進(jìn)行選舉，選舉日在鄉(xiāng)的選舉方案內(nèi)明確，由各村村民選舉委員會公布。各村的選舉日是錯開的。在縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉中，一個縣內(nèi)，它的選舉日是統(tǒng)一的，不管是縣級人大代表的選舉還是鄉(xiāng)級人大代表的選舉。雖然，各鄉(xiāng)均成立了各自的選舉委員會，但為了便于指導(dǎo)，各鄉(xiāng)的選舉日是由縣人大常委會確定的。在選舉日的問題上，村級換屆選舉與縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉是有所不同的。在一個縣或鄉(xiāng)的轄區(qū)內(nèi)的選舉日是不同一天的，之所以這樣是鄉(xiāng)為了便于干部下村指導(dǎo)村級換屆選舉?？h鄉(xiāng)人大代表的選舉日是同一天的，雖然鄉(xiāng)干部也要下村（選區(qū)）指導(dǎo)，但它只是把投票的時間提前或推后（需報選舉委員會批準(zhǔn)）。確定選舉日，這是一個非常重要的程序，它不僅是幾個法定時間的推算日期，也是確定是否有選民資格的一個重要依據(jù)，年滿18周歲以選舉日為準(zhǔn)。那幺，在一個縣或一個鄉(xiāng)的轄區(qū)內(nèi)，如果選舉日不是統(tǒng)一的，就會造成選民民主權(quán)利的不平等。假若不同村的兩個選民是1982年11月4日出生的，但由于選舉日一個村是11月4日，另一個村是11月3日，那幺，其中一個就沒有選舉權(quán)利。縣級人大代表換屆選舉時，選舉日是統(tǒng)一的；鄉(xiāng)級人大代表換屆選舉時，在縣級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，全縣各鄉(xiāng)的選舉日也是統(tǒng)一的，這就做到了在一個縣的轄區(qū)內(nèi)，選民的民主權(quán)利是普遍性的。村級換屆選舉，由于縣鄉(xiāng)村三級不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是一種指導(dǎo)關(guān)系，但為了便于選舉工作的統(tǒng)一部署，在一個縣的轄區(qū)內(nèi)各村的選舉日也應(yīng)該統(tǒng)一，投票日可以考慮推后一兩天。選舉權(quán)的普遍性作為我國代表選舉制度的重要基礎(chǔ)，不僅為憲法所肯定，而且也具體地體現(xiàn)在選舉法中。選舉法規(guī)定：中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況和居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。只有依照法律被剝奪政治權(quán)利的人沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。在一個轄區(qū)內(nèi)，由于選舉日的不同，而使一部分人喪失選舉權(quán)，這顯然是不公道的。不管是村級換屆選舉還是縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉，是由省里統(tǒng)一部署的，選舉日也應(yīng)由全省統(tǒng)一。今后，選舉日應(yīng)逐步走向全國的統(tǒng)一。二、選舉的組織機(jī)構(gòu)這次村級換屆選舉，縣鄉(xiāng)兩級黨委均成立了村委會選舉指導(dǎo)組，由黨委、人大、政府及其有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。顧名思義就是指導(dǎo)村民選舉委員會進(jìn)行選舉工作，但按法規(guī)規(guī)定，它還有部署、監(jiān)督的作用。在縣級人大代表換屆選舉中，成立縣級選舉委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全縣的選舉工作。在鄉(xiāng)級人大代表換屆選舉中，成立鄉(xiāng)級選舉委員會領(lǐng)導(dǎo)全鄉(xiāng)的選舉工作，鄉(xiāng)級選舉委員會受縣級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。所有鄉(xiāng)級人大代表的換屆選舉工作都由縣級人大常委會統(tǒng)一部署、安排?？h鄉(xiāng)兩級選舉委員會由黨委、人大、政府及其有關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。鄉(xiāng)級人大代表換屆選舉時，它受縣級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)，而村級換屆選舉時，它受鄉(xiāng)級選舉指導(dǎo)組的指導(dǎo)。從字義上來看，村級換屆選舉是更民主的，所有選舉工作由村民選舉委員會領(lǐng)導(dǎo)。但實(shí)際上它并非如此，所有的日程及其操作均需按鄉(xiāng)級選舉指導(dǎo)組的部署，縣鄉(xiāng)選舉指導(dǎo)組對村委會成員職數(shù)及候選人資格等進(jìn)行審查、把關(guān)等，如某地共提名村委會成員初步候選人1648人，經(jīng)過資格審查取消139人次的初步候選人資格，其實(shí)質(zhì)和鄉(xiāng)級人大代表換屆選舉受縣級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)無異。首先，這兩種選舉機(jī)構(gòu)在人員構(gòu)成方面大致相同，無非是在人大代表換屆選舉時突顯縣級人大常委會及其辦事機(jī)構(gòu)的作用，而村級換屆選舉時突顯了縣政府特別是民政局的作用。無論是人大代表換屆還是村級換屆，其鄉(xiāng)級的選舉機(jī)構(gòu)，幾乎是同一班人馬的不同運(yùn)作。村民選舉委員會與村選區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組，均以村黨支部書記為負(fù)責(zé)人，突顯了黨支部在選舉中的作用。其次是兩種選舉的組織機(jī)構(gòu)在職責(zé)方面亦完全相同，都是按程序組織選民進(jìn)行直接選舉。從民主政治的發(fā)展來看，村民選舉委員會獨(dú)立依法領(lǐng)導(dǎo)換屆選舉，這無疑是一個方向，但如何做好，是一個值得探討的問題。據(jù)調(diào)查，某村有一個勞改釋放犯，村里欠他的幾萬元，如村民選他當(dāng)村主任可免去這幾萬元的債務(wù)，結(jié)果他當(dāng)選了。還有的村村委會成員是賭博成性或有小偷小摸習(xí)性的。雖然，在基層民主進(jìn)程中，也難免出現(xiàn)這些不如意的事情，但是，村民選舉委員會或上級的指導(dǎo)組正確地引導(dǎo)村民行使民主權(quán)利是非常重要的。三、候選人提名的做法在村級換屆選舉中，村民委員會成員候選人，由有選舉權(quán)的村民以單獨(dú)或者聯(lián)合的方式直接提名，也包括村民可以自薦為村委會成員初步候選人。在縣鄉(xiāng)人大換屆選舉中，初步代表候選人必須10名選民聯(lián)名提出。同樣是直接選舉，村級換屆選舉在候選人的提名上顯得更為民主（可以理解為提名上的“海選”），從發(fā)展的趨勢來看，它充分地體現(xiàn)了民主。但是，我們不能只看到它的表面現(xiàn)象，無論是鄉(xiāng)選舉指導(dǎo)組還是村民選舉委員會成員的法律意識，與這個民主化進(jìn)程不相適應(yīng)，在提名上均存在著不民主的作法。鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)及村書記（或村主任）內(nèi)定的村委會成員候選人由村兩委成員個人相互提名的現(xiàn)象是確實(shí)存在的。這些從提名表中即可看出。選民直接提名，單獨(dú)提名（包括自薦）為候選人，似乎應(yīng)該成為改革人大代表選舉制度的一項重要內(nèi)容。但從目前來看，時機(jī)還不夠成熟。我們覺得兩種不同的提名方式各有千秋，單獨(dú)提名是我們今后要走的一條路，它似乎離“海選”的方式更近一些，但規(guī)定10人以上聯(lián)名提名似乎更能防止人為的作弊。在村委會換屆選舉中，用何種方式提名推薦村委會成員的初步候選人，是關(guān)系到選民的民主權(quán)利問題，因為每一個選民享有選舉權(quán)利首先應(yīng)該享有提名權(quán)利。如果，只享有投票權(quán)而沒有提名權(quán)，那幺選舉權(quán)利是不完整的。但是，我們不應(yīng)理解聯(lián)合提名就會限制選民的提名權(quán)利。單獨(dú)提名有利于選民對這些候選人的選擇，但容易被人操縱。從當(dāng)前公民的法律意識和民主意識來看，目前還是規(guī)定10人聯(lián)名為宜。如果某候選人能夠得到選民的認(rèn)可，那幺不管是采用單獨(dú)提名還是聯(lián)合提名的方式，對候選人或選民來說都不存在什幺侵權(quán)行為。按福建省民政廳編的選舉工作手冊規(guī)定，“如果有的選民不愿署名，也應(yīng)視為有效提名，但選舉工作人員應(yīng)在選民花名冊上注明已提名的記號，以防止重復(fù)提名”，這種無據(jù)可查的做法，似乎只能增加來信來訪的數(shù)量，而無助于選舉工作的規(guī)范化。四、預(yù)選方式與程序化進(jìn)行“預(yù)選”可以說是這次村級換屆選舉的一個特點(diǎn)，絕大多數(shù)的村均通過“預(yù)選”來確定正式候選人。村“預(yù)選”采取秘密投票方式進(jìn)行，將全部初步候選人按姓氏筆劃順序排列，印制在“正式候選人預(yù)選選票”上，選民按應(yīng)選名額劃票（稱為等額劃票）。實(shí)行等額劃票，不得另選他人，投票結(jié)果按應(yīng)選名額的差額數(shù)，以取得票多的確定為正式候選人。在縣鄉(xiāng)人大代表換屆選舉中，確定正式代表候選人尚未使用“預(yù)選”的方法，而在選舉地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員有時會用到。這時的“預(yù)選”是代表按差額名額劃票（稱為差額劃票），不得另選他人，投票結(jié)果按應(yīng)選名額的差額數(shù)，以取得票多的確定為正式候選人。不難看出，預(yù)選村委會成員與預(yù)選國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員差別在一個是等額劃票，一個是差額劃票。同是預(yù)選為什幺會有不同的做法？哪一種符合法理呢？我們需要預(yù)選是因為初步候選人人數(shù)超過選舉辦法規(guī)定的差額數(shù)，通過預(yù)選確定正式候選人。如果在預(yù)選時就等額劃票那跟選舉又有什幺區(qū)別，我們何不召集全體選民進(jìn)行投票，干嗎要多此一舉呢。以預(yù)選的方法確定正式候選人，比醞釀、討論和協(xié)商確定正式候選人更能反映民意。在具體的做法上，如果能統(tǒng)一為差額劃票，對于今后我們的選舉工作走上規(guī)范化軌道是非常有利的。在今后的6年內(nèi)，將有1次縣級人大換屆，2次鄉(xiāng)級人大換屆，2次村級換屆，這個做法不規(guī)范，將給基層選舉工作造成混亂。五、委托投票省九屆人大常委會第二十次會議于2000年7月28日修改福建省村民委員會選舉辦法時，刪除了原來的關(guān)于“落實(shí)外出的委托投票人”的規(guī)定，這次村級換屆選舉中，各村都拒絕“委托投票”，雖說參選率低些，但并沒有因此而影響選舉任務(wù)的完成。在人大代表的選舉中，仍然實(shí)行委托投票，這樣可以提高參選率。從調(diào)查中得知，由于村級換屆選舉直接關(guān)系到村民的切身利益，其重視程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于縣鄉(xiāng)人大代表的選舉。如去年8月2日德化縣水口鎮(zhèn)丘坂村開展“海選”試點(diǎn)，外出選民回村參加投票的將近80%。村民們?yōu)榱送赌橙说囊黄?，他們是包車去投票的。隨著人大代表地位的提高、作用的發(fā)揮等，選民對投票權(quán)和選舉權(quán)有了真正的認(rèn)識，競爭當(dāng)選人大代表的也越來越多，在選舉人大代表時，最終取消委托投票是可以實(shí)現(xiàn)的。取消委托投票還可以防止某些選舉工作人員操縱選舉。六、差額選舉與等額選舉福建省村民委員會選舉辦法第十六條規(guī)定：“村民委員會主任、副主任的正式候選人人數(shù)應(yīng)當(dāng)分別比應(yīng)選名額多一人，委員的正式候選人人數(shù)應(yīng)當(dāng)比應(yīng)選名額多一至三人”，這就是說差額選舉是村委會選舉的重要原則，可是省民政廳有一解釋在什幺情況下可以采取等額選舉時說：“所提的候選人，等于或少于應(yīng)選人數(shù)時，可以采取等額選舉的辦法”（見福建省民政廳編寫的選舉工作手冊第174頁），有了這一解釋，不少的村在選舉主任時，采取了等額選舉，這一做法違反了福建省村民委員會選舉辦法的規(guī)定。在選舉人大代表時，差額選舉是我國選舉制度的重要原則之一，并不因有什幺特殊情況而采取等額選舉。如果采取等額選舉，那就是違法。實(shí)行差額選舉，是我國選舉制度發(fā)展過程中邁出的一個重要步驟。差額選舉是民主選舉的必然要求。選舉自己的代表或者是村委會成員，都應(yīng)當(dāng)有在不同的候選人中進(jìn)行選擇的權(quán)利，我們認(rèn)為我國選舉的幾個重要原則是不應(yīng)該隨意解釋的或變通的。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，某村為了保證某人當(dāng)選為村委會主任，村選舉委員會動員了其它的初步候選人書面提出放棄候選人的資格，從而達(dá)到等額選舉，保證其當(dāng)選。七、一人參與兩個職位的選舉這次村級換屆選舉，我們還發(fā)現(xiàn)幾起一人同時當(dāng)選兩個職位的現(xiàn)象，他們既是主任，又是副主任或委員的正式候選人，而且在一次投票選舉時兩個職位均被當(dāng)選。這種做法也是有其根據(jù)的，福建省民政廳指出，“如果某人在投票選舉時，兩個職位均被當(dāng)選，應(yīng)當(dāng)按照就高不就低的原則取之”（見福建省民政廳編寫的選舉工作手冊第165頁）。我們認(rèn)為一次性投票選舉主任、副主任、委員時，某人同時參加兩個職位的選舉，這有悖于立法意圖。比如，某村確定新的一屆村委會成員職數(shù)為5名，其中主任1名、副主任1名、委員3名，某人既當(dāng)選為主任，同時也當(dāng)選為副主任，根據(jù)省民政廳的解釋，他“就高不就低”而辭去了副主任，因此，造成村委會成員只有4人，要知道，這也是一種侵權(quán)行為，村委會成員名額不是想要5名就5名，沒有5名時4名也可以，具體名額可是經(jīng)過法定程序定出來的。如何解決某人參加兩個職位的選舉呢？其實(shí)很好辦，那就是兩個職位分別進(jìn)行投票選舉，或是征求被提名人的意見，確定其中一職位的正式候選人參加投票。八、秘密寫票處是劃票還是印票好在這次村級換屆選舉，召開選舉大會或設(shè)立中心投票站、若干個投票分站以及流動票箱，根據(jù)福建省村民委員會選舉辦法關(guān)于“選舉時，設(shè)立秘密寫票處”的規(guī)定，各村均堅決地執(zhí)行了。不過有不少地方設(shè)立的秘密寫票處是采用印票的，那就是用水筆套沾紅印泥印在選票上，是方便了很多，但是哪有什幺秘密可談呢？寫票處沒有筆，寫票處有工作人員，誰拿筆寫票不是暴露目標(biāo)了嗎？肯定是另選他人。在人大代表選舉時，采用召開選舉大會或設(shè)立中心投票站、若干個投票分站以及流動票箱，村級換屆和縣鄉(xiāng)人大換屆在投票方式上沒什幺區(qū)別，不同的是村級換屆采用了秘密寫票處，其目的是對選民的投票權(quán)和選舉權(quán)給予充分的保證。如果秘密寫票處的設(shè)置沒有一個統(tǒng)一的規(guī)范或者說不符合國際通行選舉標(biāo)準(zhǔn)的原則，哪就無法絕對保證選民的選舉權(quán)。村級換屆選舉采用秘密劃票的方法，是基層選舉制度的一個質(zhì)的飛躍，將為人大代表的選舉的改革提供良好的范例。我們不難預(yù)料，在縣鄉(xiāng)人大代表選舉中，實(shí)行秘密劃票的方法，不過是時間問題。九、選民的參與程度與投票行為在村級換屆選舉中，其選民登記程序同縣鄉(xiāng)人大換屆選舉的相同，但福建省村民委員會選舉辦法增加了“本屆選民數(shù)”的概念，即外出選民不回村參選的人數(shù)不計算在本屆選民數(shù)，其目的是為了減少選舉工作難度，提高選舉成功率。在人大換屆選舉時，沒有“本屆選民數(shù)”這一概念，由于外出的選民較多，為了保證選舉的成功，采用了委托投票的方法給予解決。在這時，不能不思考一個問題，即我們是在進(jìn)行“登記選民”還是在進(jìn)行“選民登記”。說實(shí)在的，目前，我們選民的參與程度還是很低的，在選舉中，選民是