農(nóng)村研究論文-淺論我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及解決對策.doc

農(nóng)村研究論文-淺論我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題及解決對策論文關(guān)鍵詞農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題對策論文摘要近年來，雖然我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不斷增加，但與城市公共產(chǎn)品供給和農(nóng)民實際需要相比，還有相當(dāng)大的差距，這勢必會影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。文章對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題進(jìn)行探討，分析其原因并提出對策。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的影響。然而，長期以來我國農(nóng)村公共產(chǎn)品處于嚴(yán)重的供給不足、結(jié)構(gòu)不合理狀態(tài)，已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的因素。因此，通過分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的一系列問題及其原因，提出相應(yīng)的解決思路，對提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，從而提高農(nóng)業(yè)競爭力、增加農(nóng)民收入和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)都具有十分重要的現(xiàn)實意義。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的內(nèi)涵及特征公共產(chǎn)品是用來滿足社會公眾的共同需要，在消費上具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。農(nóng)村公共產(chǎn)品是用來滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同需要，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)的總稱。比如農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、環(huán)境保護(hù)都屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品。相對于城市公共產(chǎn)品，農(nóng)村公共產(chǎn)品除了具有非排他性和非競爭性之外，還具有需求量大和供給困難的特征：1.從農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求量看。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民人口眾多且科學(xué)文化素質(zhì)較低，農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、生產(chǎn)方式落后，再加上有些公共產(chǎn)品是城市所沒有的，如動物疫病防治、水利灌溉等等。這就決定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對農(nóng)村公共產(chǎn)品，特別是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)建設(shè)，具有很大的需求量。2.從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難看。某些在城市中可以由私人提供的產(chǎn)品，如新產(chǎn)品、新技術(shù)的推廣等等，在農(nóng)村則需要政府以公共產(chǎn)品的形式來提供。而政府作為主要的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，在有限財力約束的條件下，很難有效地滿足農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。二、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問題（一）我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力比較落后，還是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要國家的大力支持。但是從19782003年，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出，雖然絕對額逐年增長，但是從相對額來看，則呈現(xiàn)逐年下降的趨勢：國家財政支農(nóng)支出占財政支出比重從1978年的13.43%下降到2003年的7.12%。正是由于國家財政支農(nóng)比重的不足，導(dǎo)致我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的總量與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民的實際需要還有相當(dāng)大的差距。據(jù)調(diào)查顯示，全國僅13%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站，83%的村不通自來水；13%的村不通公路；53%的村不通電話；95%的村雖通電，但電價普遍是城鎮(zhèn)的2倍以上；93%的村接收的電視信號相當(dāng)微弱；全國尚有207個縣無公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站，九年義務(wù)教育制度的目標(biāo)亦未能實現(xiàn)；交通網(wǎng)、能源網(wǎng)、信息網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后1。（二）我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理由于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給自上而下的供給機制、地方財政財力不足等原因，現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)極其不合理，主要表現(xiàn)為：1.農(nóng)村急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給不足。家庭承包聯(lián)戶制使農(nóng)民的生產(chǎn)分散化，各農(nóng)戶的生產(chǎn)對象和生產(chǎn)過程又存在著共性，決定了農(nóng)民對公共產(chǎn)品具有強烈的依賴性，比如：大型水利澆灌設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)以及良種的培育等等。而隨著我國財政體制和行政體制改革，中央財政的事權(quán)向地方轉(zhuǎn)移，由中央政府或省級政府承擔(dān)的農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，轉(zhuǎn)向由縣、鄉(xiāng)級政府承擔(dān)。但縣、鄉(xiāng)政府財政緊張，對農(nóng)村大型的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給顯得無能為力，導(dǎo)致了農(nóng)村急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的不足。2.涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。這些公共產(chǎn)品包括農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)民的醫(yī)療保障及農(nóng)村的環(huán)境保護(hù)等。（1）在農(nóng)村教育方面，中央政府把農(nóng)村義務(wù)教育留給地方政府。在地方政府財力的限制下，大部分農(nóng)村的教育供給不足、質(zhì)量低下，學(xué)校的數(shù)量和教師的質(zhì)量無法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)存在大量失學(xué)兒童。（2）在農(nóng)村醫(yī)療保障方面，農(nóng)民成為最大的自費醫(yī)療群體，農(nóng)民因病致貧、因病返貧逐年增多。加之政府對農(nóng)村衛(wèi)生防疫投入不足以及現(xiàn)行的醫(yī)療衛(wèi)生防疫能力的限制，農(nóng)民身體素質(zhì)下降，影響了農(nóng)村社會的進(jìn)步和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。（3）在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)方面，雖然國家采取了退耕還林、退牧還草等一系列措施，但大部分農(nóng)村地區(qū)仍缺乏政府保護(hù)環(huán)境的政策、措施和資金投入，造成土3.某些公共產(chǎn)品供給相對過剩。在我國農(nóng)村中，一方面存在著農(nóng)村急需的大生產(chǎn)性公共產(chǎn)品及服務(wù)供給嚴(yán)重不足，但另一方面，與此相反的是一些農(nóng)村不需要的或較少需求的公共產(chǎn)品供給相對過剩。比如：政府機構(gòu)作為公共產(chǎn)品的一種，它的供給也應(yīng)遵循效率原則。而我國現(xiàn)行的地方政府機構(gòu)卻是機構(gòu)臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經(jīng)費，而且辦事效率較差。對農(nóng)村來說，這樣的公共產(chǎn)品供給顯然過剩2。（三）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中資金使用不透明、管理混亂1.我國農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供的部門較多，資金渠道、部門政策也較多，缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，公共資金投人分散，政策之間相互制約的現(xiàn)象時有發(fā)生。2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中間環(huán)節(jié)多，公共資金被層層“過濾”，大量支農(nóng)資金不能及時到位或根本不到位，被挪作他用現(xiàn)象較為嚴(yán)重。3.許多地方政府會計人員素質(zhì)低下，沒有建立完整的會計賬簿，政府財政會計賬證不全，不能嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)，白條入賬現(xiàn)象較為普遍。4.許多地方政府沒有建立村級政務(wù)公開制度，農(nóng)民很難知道本村財務(wù)狀況，導(dǎo)致公共資金使用透明度不高，暗箱操作，濫用、挪用甚至貪污現(xiàn)象較為嚴(yán)重。（四）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機制不合理我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策仍沿用“自上而下”的模式，不是由鄉(xiāng)、村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是上級政府部門的指令決定。地方政府為了追求政績，在有限財力地約束下，熱衷于提供一些見效快、易出成績的短期公共項目，比如：對上級考核的防洪防澇設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)等。作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求主體的農(nóng)民，由于文化素質(zhì)和組織化程度低下而對自身所擁有的合法權(quán)益認(rèn)識不足、由于缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的有效表達(dá)機制，政府部門一般不了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求，在農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策方面不能反映農(nóng)民的真實需要。這種不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機制造成了公共資金的極大浪費。三、我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在問題的原因（一）公共產(chǎn)品本身所具有的特征由于公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，一方面，私人在提供公共產(chǎn)品時追求的是自身利益最大化。但公共產(chǎn)品的特征決定了私人在提供公共產(chǎn)品時并不能實現(xiàn)自身利益的最大化，因為不能排除他人對該物品的無償消費，這樣私人對公共產(chǎn)品的提供就沒有多大的興趣。另一方面，如果能無償消費公共產(chǎn)品，消費者也將盡可能隱藏自己的真實需求，通過“搭便車”的行為來無償消費公共產(chǎn)品，從而使得公共產(chǎn)品供給的難度增大。正是由于公共產(chǎn)品本身的特征，使得私人不愿意或根本不會提供公共產(chǎn)品，再加上我國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量大的特點，從而使我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能滿足農(nóng)民的需求。（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式我國采取提取農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)資本積累和城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的非均衡發(fā)展模式，實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成了城市所需的公共產(chǎn)品多數(shù)由國家供給。而農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品國家提供并不多。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要由縣鄉(xiāng)財政負(fù)責(zé)，國家并沒有賦予縣鄉(xiāng)政府相應(yīng)的財權(quán)，縣鄉(xiāng)政府的唯一選擇只能是對農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，說服農(nóng)民分擔(dān)大部分成本；對于農(nóng)村純公共產(chǎn)品，就只能停留在“等、靠、要”上。所以，如果沒有從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的性質(zhì)，那么農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求矛盾將長期存在。一是在現(xiàn)行財政管理模式下，財政支農(nóng)資金實行分塊管理，一個項目資金來源較多，條塊分割，各自為政，有限的資金不能形成整體合力。比如：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)流通的財政資金分屬不同的部門，各部門都有資金分配權(quán)，不利于資金的統(tǒng)籌安排和有效利用。二是政府提供公共產(chǎn)品時，缺乏動力去降低成本。政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品大多具有一定壟斷性，在提供公共產(chǎn)品時盡可能降低質(zhì)量，提高價格，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，使所提供的數(shù)量與范圍超過最優(yōu)的生產(chǎn)水平，導(dǎo)致實際所支付的費用大大超過必須支付的成本。四、解決我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的對策（一）建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體系一是按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，建立公共財政體系，從根本上調(diào)整國民收入分配格局，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和財政預(yù)算體系，保證國家財政對農(nóng)業(yè)總投入有較高的增長幅度，并制定具體實施辦法，規(guī)范政府投資行為，建立起工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的新機制。二是進(jìn)一步調(diào)整政府公共支出政策。增加國債用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出比重，完善轉(zhuǎn)移支付制度，精確估計各地財政能力以決定各地應(yīng)該得到的轉(zhuǎn)移份額，將公共支出向縣鄉(xiāng)延伸，使其盡可能落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。（二）建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，實現(xiàn)資金來源的多元化公共產(chǎn)品的性質(zhì)決定了其生產(chǎn)目的并不是追求利潤最大化，而是追求社會公共利益的最大化。在傳統(tǒng)的理論中，通常認(rèn)為私人供給公共產(chǎn)品往往是無效率或者是低效率的，政府作為公共利益的代表，理所當(dāng)然地成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者、受益范圍遍及全國的公共產(chǎn)品，由中央政府提供，而受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則由相應(yīng)層次的地方政府提供。但是，基于我國農(nóng)村公共產(chǎn)品需求量大和難以有效供給的特點，僅僅依靠政府提供是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的層次性，構(gòu)建多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體。政府要提供有效的制度安排，建立起科學(xué)、合理的機制，動員一切社會資源提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，使個人、企業(yè)和非營利性民間組織也成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體。所以，政府應(yīng)制定合理的規(guī)則并充當(dāng)裁判，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金籌措上，應(yīng)在加大政府轉(zhuǎn)移支付力度的同時，運用市場化手段吸引投資，拓寬籌資渠道。按照“政府引導(dǎo)，市場運作”的原則引進(jìn)民間資本，為民間資本營造寬松的投資環(huán)境。在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，按照“誰引進(jìn)，誰收費”和“誰投資，誰受益”的原則，通過政府與市場混合的方式提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體，實現(xiàn)資金來源的多元化3。（三）建立科學(xué)、民主的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機制農(nóng)民是農(nóng)村公共產(chǎn)品最直接的使用者，農(nóng)村公共產(chǎn)品是否符合廣大農(nóng)民的實際要求，是衡量農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有效性的重要標(biāo)志。在決定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給時，農(nóng)民最具發(fā)言權(quán)，應(yīng)該作為主要的決策者說了算。但是，現(xiàn)行“自上而下”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機制是導(dǎo)致目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下的重要原因之一。因此，必須建立科學(xué)、民主的農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)和供給決策機制，實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。1.推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品需求的有效表達(dá)機制，健全和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和村民代表大會制度，使農(nóng)民的意見得到充分反映，由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公共產(chǎn)品供給進(jìn)行投票表決。2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人和村組織領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)由本轄區(qū)居民民主選舉產(chǎn)生，以便深入了解農(nóng)民對公共產(chǎn)品的實際需求，加強可行性分析，避免脫離當(dāng)?shù)剞r(nóng)村實際情況的公共產(chǎn)品供給決策。3.提高農(nóng)民的文化素質(zhì)和組織化程度，增強農(nóng)民群體力量和維護(hù)自身權(quán)益的意識，引導(dǎo)他們積極參與有關(guān)決策活動和對公共事務(wù)的監(jiān)督、管理活動，增強其參政議政能力。（四）健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供