農(nóng)村研究論文-論村干部的角色轉(zhuǎn)換、管理與監(jiān)督.doc

農(nóng)村研究論文-論村干部的角色轉(zhuǎn)換、管理與監(jiān)督隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，人民公社體制的解體和村民委員會(huì)自治法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國(guó)村干部的地位和角色發(fā)生了重要變化。外部規(guī)則約束的放松和行為選擇空間的擴(kuò)大，既為村干部創(chuàng)造性地開(kāi)展工作準(zhǔn)備了條件，也為他們的越軌行為提供了可能。近年不斷見(jiàn)諸新聞媒介的“村霸”現(xiàn)象就是后者的突出表現(xiàn)。本文試圖對(duì)這類(lèi)現(xiàn)象作理論分析。一、改革以來(lái)村干部的特殊地位集體化時(shí)期，強(qiáng)有力的集中計(jì)劃管理體制使村干部成為國(guó)家行政管理體系的末梢，代表政府行使管理農(nóng)村社區(qū)的職責(zé)。嚴(yán)密的行政管理體系、嚴(yán)格的政治紀(jì)律和中央采取的直接動(dòng)員群眾參與政治運(yùn)動(dòng)的策略將村干部置于嚴(yán)密的行政管理體系之中，而使他們?nèi)狈ψ灾骰顒?dòng)的空間。經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，這種狀況發(fā)生了重要變化：一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體地位的獲得，使政府喪失了像集體化時(shí)期那樣嚴(yán)密管理農(nóng)村的必要性和可能性，但政府又必須對(duì)農(nóng)村(農(nóng)民)實(shí)行定的引導(dǎo)和管理，包括推行一系列重大政策，這些都需要借助村干部的力量；另方面，中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法的頒布和實(shí)施，又使村干部成為被群眾選出來(lái)并代表他們利益的社區(qū)領(lǐng)袖。這樣，村干部既是政府政策的執(zhí)行者，又是群眾利益和期望的代表者。政府希望村干部有效地執(zhí)行政策，并將之作為一種責(zé)任而加于其身；群眾則期望村干部能代表他們的利益并向政府反映他們的呼聲。于是村干部既要代表政府，又要代表群眾，有人將其稱(chēng)為“雙重代理”。這是一種與集體化時(shí)期有明顯差異的狀態(tài)?！半p重代理”形象地概括了村干部既是政府依靠的直接對(duì)象，又是社區(qū)利益代言人的特殊地位，點(diǎn)明了他們?cè)谡c民眾之間的中介地位。但是這一歸納卻忽略了村干部也是一個(gè)有自己利益的群體，即他們不但是雙重代理人，而且是農(nóng)民身份的“干部”，他們(及其家庭)也有自己的實(shí)際利益，甚至村干部還可能成為一個(gè)特殊的利益群體，而后者正是他們的主體性的表現(xiàn)，因此他們不是純粹的代理人。實(shí)際上，如果我們不否認(rèn)作為社區(qū)領(lǐng)袖(社區(qū)精英)的村干部是理性的，即他們有自己的利益追求(這些利益包括經(jīng)濟(jì)利益、政績(jī)承認(rèn)、增強(qiáng)權(quán)威，社會(huì)尊敬等)，那么，就應(yīng)該將村干部的代理行為同他們的利益追求結(jié)合起來(lái)考慮。這樣，村干部的代理行為實(shí)際上就是選擇性代理行為，而選擇的標(biāo)準(zhǔn)是行得通、放得下、過(guò)得去，是他們自身利益的不受損失。當(dāng)然，我們?cè)谶@里完全不排除有大量一心為國(guó)家、為群眾的村干部的存在，然而當(dāng)我們面對(duì)渙散村班子甚至欺壓百姓稱(chēng)霸一方的“村霸”現(xiàn)象時(shí)，我們必須承認(rèn)某些村干部自我利益的存在。二、村干部代理行為空間的擴(kuò)展及其效果從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，代理人的代理行為尋求的是收益。在市場(chǎng)供求關(guān)系比較清楚的情況下，代理費(fèi)用是通過(guò)契約的形式來(lái)確定的，即委托人將一定收益讓渡給代理人。在市場(chǎng)供求關(guān)系不太明朗的情況下，代理費(fèi)用就可能通過(guò)代理過(guò)程中的討價(jià)還價(jià)來(lái)確定。一般說(shuō)來(lái)，代理過(guò)程中的不確定區(qū)域可能會(huì)給代理人提供一個(gè)獲取更大利益的空間。而在社會(huì)政治領(lǐng)域，代理活動(dòng)常具有更大的模糊性，因此代理費(fèi)用更難以估計(jì)。實(shí)際上，社會(huì)政治領(lǐng)域的代理行為的不確定，使代理人的道德顯得更為重要。因?yàn)樵诖砣擞懈蠡顒?dòng)空間的情況下，他可以根據(jù)自己的需要確定如何向委托人索取代理費(fèi)用。改革開(kāi)放以來(lái)，村干部的代理活動(dòng)空間明顯擴(kuò)大了。這不但因?yàn)檗r(nóng)村工作不像城市工作那樣規(guī)范，而且因?yàn)檗r(nóng)村干部承擔(dān)的任務(wù)更加艱巨，完成任務(wù)的方式和過(guò)程更加多樣化。比如，在農(nóng)村某些地區(qū)，計(jì)劃生育、落實(shí)種植計(jì)劃及收繳各種款項(xiàng)已遇到不少困難，而一些地方干部所熱衷的“達(dá)標(biāo)活動(dòng)”農(nóng)民并不歡迎。然而由于近些年來(lái)不少農(nóng)村普遍實(shí)行干部的目標(biāo)責(zé)任制，并將各種任務(wù)作為硬性指標(biāo)逐級(jí)分解到村，且指標(biāo)完成情況直接與村干部個(gè)人利益掛鉤，這就使得村干部在雙重代理中不得不偏向于僅向上級(jí)負(fù)責(zé)。同時(shí)應(yīng)該指出的是，有些地方的上級(jí)常常是只下達(dá)指標(biāo)，不規(guī)定完成任務(wù)的手段(當(dāng)然有時(shí)農(nóng)村工作的復(fù)雜性也難以規(guī)定一致的工作方法)，這就給基層干部提供了“創(chuàng)造性地”完成任務(wù)的活動(dòng)空間。另一方面，農(nóng)村的社會(huì)組織體系變化之后，群眾意見(jiàn)的反映渠道也不十分順暢。加之農(nóng)民利益表達(dá)費(fèi)用過(guò)高，農(nóng)民關(guān)于政策等方面的意見(jiàn)也主要由村干部向政府反映，而村干部如何去反映這些意見(jiàn)也由他們來(lái)選擇。這樣，在執(zhí)行政策的過(guò)程中，在缺乏明確的行為規(guī)范的情況下，村干部的自主活動(dòng)空間擴(kuò)大了，此外，某些地方的村干部極力拓展自主活動(dòng)空間的現(xiàn)象也不可忽視：在本村事務(wù)的范圍內(nèi)或在其管轄范圍內(nèi)，包括“土政策”在內(nèi)的村級(jí)規(guī)定不斷出臺(tái)，他們出于多種考慮而想“有所作為”，也使村干部獲得了自由地使用手中權(quán)力的新的空間。由此看來(lái)，村干部的自主活動(dòng)空間既有賦予性的，也有自致性的。自主活動(dòng)范圍的擴(kuò)大為村干部的創(chuàng)造活動(dòng)提供了條件，而這種“創(chuàng)造活動(dòng)”既可能是積極的、有利于國(guó)家和農(nóng)民的，也可能是有損于國(guó)家和農(nóng)民利益的。前者如用活用足政策、創(chuàng)造性地推動(dòng)物質(zhì)文明和精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展，后者如欺上瞞下的弄虛作假和“村霸”行為等等。應(yīng)該指出的是，后者并不是絕無(wú)僅有和偶然發(fā)生的，而是必須引起高度注意的現(xiàn)象，因?yàn)樗璧K了政府和農(nóng)民的正常溝通和相互理解，甚至?xí)劤梢恍盒允录Ｈ?、代理行為與有效監(jiān)督在自主活動(dòng)空間擴(kuò)展的情況下，我們可以發(fā)現(xiàn)村干部的兩種截然不同的“創(chuàng)造行為”。究其原因，除了外部環(huán)境之外，村干部的自身因素是形成兩種不同“創(chuàng)造行為”的重要原因，而其中村干部的素質(zhì)也包括政策水平、工作能力、對(duì)個(gè)人利益的重視程度和道德水平。素質(zhì)高的干部會(huì)積極地創(chuàng)造性地工作，素質(zhì)差的則可能“亂來(lái)”。因此，提高村干部的素質(zhì)對(duì)于農(nóng)村建設(shè)是十分必要的。然而，提高村干部的素質(zhì)并非短時(shí)間可以奏效。因此，為了減少村干部的越軌行為乃至惡性事件的發(fā)生，對(duì)村干部實(shí)行有效監(jiān)督是必要的。從雙重代理的角度看，對(duì)村干部的施政行為的監(jiān)督來(lái)自于縣鄉(xiāng)干部和農(nóng)民群眾兩個(gè)方面，而這兩種監(jiān)督不論就其方式，還是就其力度而言都有不同。縣鄉(xiāng)干部對(duì)村干部的監(jiān)督多是事后監(jiān)督，即他們向村干部布置完任務(wù)后，檢查任務(wù)的完成情況，并視情況給予獎(jiǎng)懲。這種監(jiān)督常常是有力的，因?yàn)闄z查結(jié)果要與村干部的個(gè)人利益掛鉤。因此村干部一般不敢怠慢。農(nóng)民群眾對(duì)村干部的監(jiān)督方式是看他們的意見(jiàn)被上級(jí)重視的程度，即他們的意見(jiàn)是否被反映上去并被考慮。一般說(shuō)來(lái)這種監(jiān)督是軟性的，甚至群眾對(duì)村干部的中介行為難以衡量和評(píng)價(jià)。因?yàn)檗r(nóng)民群眾很難了解鄉(xiāng)村干部之間的互動(dòng)過(guò)程，甚至村干部也不一定將自己的行為公開(kāi)化。于是監(jiān)督成為困難。為了改善農(nóng)村工作，完善對(duì)村干部的監(jiān)督機(jī)制是必要的?？h鄉(xiāng)對(duì)村干部不但要實(shí)行結(jié)果監(jiān)督，而且要實(shí)施過(guò)程監(jiān)督，即不但要考核村干部任務(wù)完成得如何，而且要檢查他們是如何完成任務(wù)的。變結(jié)果監(jiān)督為全程監(jiān)督，以減少村干部的越軌行為。當(dāng)然這要加強(qiáng)縣鄉(xiāng)干部對(duì)村干部的幫助與指導(dǎo)，特別要改變那種只問(wèn)結(jié)果、不管過(guò)程或手段的“目標(biāo)責(zé)任制”。在這方面還要充分注意的是調(diào)整那些不切實(shí)際、勞民傷財(cái)?shù)娜蝿?wù)，制定切實(shí)可行的政策，以減少村干部在貫徹政策和任務(wù)過(guò)程中的難度。另一方面要完善農(nóng)民群眾對(duì)村干部的監(jiān)督。在這方面，建立健全村級(jí)民主制度、使村干部的村務(wù)管理行為公開(kāi)化是最重要的環(huán)節(jié)，在村內(nèi)民主受阻的情況下，疏通農(nóng)民群眾與縣鄉(xiāng)政府的直接信息渠道是必需的，但這須以減少農(nóng)民的意見(jiàn)表達(dá)費(fèi)用為條件，而這看似簡(jiǎn)單的事情并不一定容易實(shí)現(xiàn)。可以預(yù)見(jiàn)，當(dāng)這種監(jiān)督切實(shí)有效的時(shí)候，村干部的越軌行為(包括那些在自己管轄范圍內(nèi)的自以為是的“亂來(lái)”)就會(huì)受到定程度的遏制。應(yīng)該承認(rèn)，改革以來(lái)村干部的任務(wù)是相當(dāng)艱巨和繁重的，其工作也