民主制度論文-從“非典”看政府誠(chéng)信.doc

民主制度論文-從“非典”看政府誠(chéng)信“非典型肺炎”這個(gè)名詞從2003年1月2日在廣東亮相后，幾個(gè)月間，在大多數(shù)人茫然無(wú)知的情況下，神秘病原體就迅速向全國(guó)、全世界蔓延，它不僅挑戰(zhàn)著人們的神經(jīng)和生命，而且考驗(yàn)著政府的治理能力及其外在的表現(xiàn)誠(chéng)信，最終形成了以北京為核心的一場(chǎng)緊張而有序的抗擊“非典”的生命保衛(wèi)戰(zhàn)。在這場(chǎng)沒(méi)有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)中，公民正在日益清晰地認(rèn)識(shí)到作為社會(huì)政治共同體一員的責(zé)任，而政府誠(chéng)信體系也在當(dāng)下利益格局發(fā)生劇烈變動(dòng)、各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的轉(zhuǎn)型時(shí)期催生。一“非典”事件對(duì)政府誠(chéng)信的考驗(yàn)（一）誠(chéng)信及其結(jié)構(gòu)自古以來(lái)，誠(chéng)信在屬性上一般被納入道德范疇?！罢\(chéng)信”由兩部分構(gòu)成，即“誠(chéng)實(shí)”和“信任”?！罢\(chéng)實(shí)”往往應(yīng)用于主體對(duì)客體（被觀察者）的定性，具有客體（被觀察者）的屬性；而“信任”一般是主體通過(guò)對(duì)客體（被觀察者）的定性而產(chǎn)生的感受，具有主體屬性。由于體現(xiàn)著主體因客體“誠(chéng)實(shí)”而“信任”客體的思想和行為，誠(chéng)信就被人們從動(dòng)態(tài)和靜態(tài)兩個(gè)方面用作衡量他人、組織、政府言行的標(biāo)準(zhǔn)，既是個(gè)人修養(yǎng)的信條，也是一種公共品德，更是自古以來(lái)政府治理社會(huì)的政治原則。正如孔子所言：“自古皆有死，民無(wú)信不立”（論語(yǔ)顏淵），政府對(duì)人民的誠(chéng)信是立國(guó)之本。著名英國(guó)學(xué)者齊美爾（G.Simmel）指出，“現(xiàn)代社會(huì)在遠(yuǎn)比通常了解的更大程度上建立在對(duì)他人誠(chéng)實(shí)的信任之上。”1因此，誠(chéng)信是社會(huì)中最重要的綜合力量之一，構(gòu)成解釋和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治穩(wěn)定等現(xiàn)象的一個(gè)關(guān)鍵因素。社會(huì)或社會(huì)的一部分普遍信任所產(chǎn)生的一種力量促進(jìn)人與人之間的合作，從而構(gòu)成社會(huì)資本，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展具有十分重要的意義。由于誠(chéng)信是人的一種態(tài)度，建立在普遍的社會(huì)公德基礎(chǔ)上，難以有物質(zhì)表現(xiàn)，所以，作為社會(huì)關(guān)系的一種，它實(shí)際上具有不確定性。從另一方面看，也正是因?yàn)樯鐣?huì)資本基于公共道德，它比起貨幣資本、人力資本等都更難獲得，從而也同樣具有難以改變或摧毀的特征，所以，以誠(chéng)信為核心要素的社會(huì)資本2能夠在一個(gè)具有不確定性和風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中平衡社會(huì)的大震蕩，起到促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的作用。從結(jié)構(gòu)上看，誠(chéng)信可以分為人格誠(chéng)信、組織誠(chéng)信和制度誠(chéng)信。3人格誠(chéng)信是某個(gè)具體人物所具有的令人信任的特質(zhì)，依賴(lài)于個(gè)人的品德和行為，主要存在于熟人團(tuán)體當(dāng)中。組織誠(chéng)信是一個(gè)由多人形成的團(tuán)體對(duì)外所具有的令人信任的特質(zhì)，依賴(lài)于該組織成員單個(gè)人和集體的言行。制度誠(chéng)信是社會(huì)成員對(duì)普遍性的行為規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)可而賦予規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)的信任，由此形成社會(huì)秩序?，F(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性往往使制度信任更為重要，政府作為一個(gè)為社會(huì)成員提供普遍服務(wù)的組織，其誠(chéng)信更多地依賴(lài)于制度及其落實(shí)，也就是說(shuō)，政府誠(chéng)信程度通過(guò)政府履行其職責(zé)的一切行為反映出來(lái)，因此，政府誠(chéng)信程度實(shí)際上是公眾對(duì)政府履行其職責(zé)情況的評(píng)價(jià)。（二）“非典”危機(jī)考量政府誠(chéng)信“非典”屬于危機(jī)事件。一般地，危機(jī)事件與政府合法性之間存在著這樣的邏輯聯(lián)系：危機(jī)事件發(fā)生，政府要采取一定的政治行為來(lái)予以解決，而政治行為必然有社會(huì)結(jié)果的反饋，這個(gè)結(jié)果的反饋中包含的最重要的一點(diǎn)就是人們對(duì)政府是否信任，而對(duì)政府的信任又直接決定著政府合法性地位的穩(wěn)固與否。于是，在這個(gè)環(huán)環(huán)相扣的過(guò)程中，存在著一個(gè)不可或缺的節(jié)點(diǎn)，也就是：社會(huì)公眾對(duì)政府信任的來(lái)源在哪里？或者說(shuō)，政府誠(chéng)信的根基在哪里？可以說(shuō)，一般的社會(huì)信任關(guān)系往往存在著一個(gè)超驗(yàn)或超脫的第三方來(lái)維持正義并提供信任關(guān)系的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。而政府與社會(huì)公眾之間卻往往難以存在這樣一個(gè)第三方，如果所有一個(gè)第三方的話(huà)，那么就是對(duì)作為邏輯前提的未經(jīng)檢驗(yàn)而又得到當(dāng)代憲政國(guó)家普遍認(rèn)可的契約理論。但是，超驗(yàn)的契約理論能夠?yàn)檎c公民之間的不對(duì)稱(chēng)關(guān)系提供合法性基礎(chǔ)的能力是有限的，也是脆弱的。因此，政府代表人民掌握公共權(quán)力，是否忠實(shí)履行了對(duì)人民承擔(dān)的職責(zé)和履行職責(zé)的有效性、及時(shí)性是衡量政府誠(chéng)信的標(biāo)準(zhǔn)，從而也是對(duì)政府合法性的檢驗(yàn)。就“非典”危機(jī)而言，政府的誠(chéng)信就表現(xiàn)在對(duì)“非典”的反應(yīng)和采取的措施是否有力。可以說(shuō)，政府對(duì)社會(huì)管理的過(guò)程應(yīng)當(dāng)是使公共利益最大化的過(guò)程，而公共利益的最大化不僅能夠?yàn)檎A得誠(chéng)信，而且能夠?yàn)樯浦蔚膶?shí)現(xiàn)提供前提。因?yàn)樯浦渭春玫恼卫砩婕暗囊?無(wú)一不涉及到公民社會(huì)對(duì)政府的評(píng)價(jià)，也是政府為贏得公民信任需要努力的方向，因此，政府誠(chéng)信是政府治理能力的基本要求。從總體上看，“非典”事件對(duì)政府誠(chéng)信的考量主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1挑戰(zhàn)政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的回應(yīng)性。從總體上看，政府對(duì)非典公共危機(jī)的回應(yīng)性不夠及時(shí)和恰當(dāng)，反應(yīng)遲鈍與反應(yīng)過(guò)度現(xiàn)象都有存在?！胺堑洹痹诒l(fā)初期并沒(méi)有受到政府的足夠重視，這固然有客觀原因，如“非典”是未知疾病，衛(wèi)生部門(mén)需要掌握足夠信息后才能了解其特征和傳染途徑，進(jìn)而采取相應(yīng)措施。但是，“非典”直接威脅全體公民甚至威脅全人類(lèi)的生命，由于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的過(guò)分重視和把確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)政治穩(wěn)定當(dāng)作核心政策目標(biāo)，“非典”在廣東的蔓延并未受到人們的足夠重視，因此，在“非典”開(kāi)始在北京肆虐時(shí)，政府對(duì)“非典”的反應(yīng)是相當(dāng)遲鈍的，直到中共中央政治局在2003年4月17日召開(kāi)的防治“非典”會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)生命高于一切和不久對(duì)失職官員的嚴(yán)厲查辦之后，中央和各地政府開(kāi)始將防治“非典”作為重中之重，4月23日，國(guó)務(wù)院成立防治“非典”指揮部，副總理吳儀任總指揮，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)全國(guó)非典型肺炎的防治工作。財(cái)政部還建立了非典型肺炎防治基金，同時(shí)，開(kāi)展國(guó)際合作，興建小湯山隔離治療基地，并且不惜經(jīng)濟(jì)代價(jià)，取消“黃金周”，實(shí)行“大退票”。到此為止，政府職能從經(jīng)濟(jì)工作轉(zhuǎn)移到解決公民的生命健康公共安全問(wèn)題上來(lái)，對(duì)公民要求的回應(yīng)變得及時(shí)而流暢，特別是在5月9日突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例公布實(shí)施后，政府部門(mén)和公民在防治“非典”的工作和與之緊密相連的環(huán)境整治工作都密切配合，信息反映和反饋渠道暢通無(wú)阻，阻擊“非典”的成效日益明顯。但是，在5月份，不少地方對(duì)“非典”的反應(yīng)又過(guò)于敏感，矯枉過(guò)正，采取了不恰當(dāng)?shù)拇胧?，例如?duì)所有出差和返鄉(xiāng)人員不分青紅皂白一律隔離兩周，這種措施直接侵犯了公民的人身權(quán)利，有的地方則出現(xiàn)了有關(guān)執(zhí)法部門(mén)的人員捕殺“非典”疑似病人飼養(yǎng)的寵物的現(xiàn)象，侵害了公民的合法財(cái)產(chǎn)。5這些做法并不符合依法行政原則，也不利于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的制度化體系建設(shè)。2直接挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的維持穩(wěn)定的觀念與手段。長(zhǎng)期以來(lái)，人們都確信，穩(wěn)定的環(huán)境是改革和發(fā)展的前提，而穩(wěn)定的環(huán)境是由人特別是全體公民的代理人政府來(lái)主導(dǎo)營(yíng)造的，因此，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社會(huì)穩(wěn)定就成為公共政策目標(biāo)之一。但是，一個(gè)與契約理論并不相符的穩(wěn)定邏輯即“隱瞞不報(bào)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”長(zhǎng)期以來(lái)在某些政府部門(mén)和公務(wù)人員頭腦中占據(jù)主要位置，形成了思維定勢(shì)。也許，對(duì)生命即將走到盡頭的病人隱瞞病情的善意說(shuō)謊可能會(huì)延長(zhǎng)病人的生命，但是，在信息社會(huì)，人們對(duì)這種針對(duì)個(gè)人的信息隱瞞的道德性已經(jīng)提出質(zhì)疑，更遑論一個(gè)政府對(duì)公民的隱瞞，哪怕這種隱瞞是善意的。從政府存在的法理基礎(chǔ)上講，政府是人民意志的產(chǎn)物，其權(quán)力來(lái)自于人民。因此，政府的誠(chéng)信就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)信用問(wèn)題，更主要的還是一個(gè)政治信用問(wèn)題。政治信用關(guān)系到社會(huì)信任、信仰乃至社會(huì)穩(wěn)定。20多年的改革開(kāi)放使人們不可逆地進(jìn)入了信息社會(huì)，舊的維持穩(wěn)定的觀念和手段已經(jīng)不能適應(yīng)信息社會(huì)對(duì)政府提出的挑戰(zhàn)，調(diào)整和改變觀念與手段，才能在信息多元化的社會(huì)中通過(guò)發(fā)布準(zhǔn)確信息和澄清各種謠言來(lái)給公民增強(qiáng)信心，從而維持穩(wěn)定。“非典”的惡性和迅速傳播使政府在短期之內(nèi)對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定有了新的認(rèn)識(shí)，手段上有了變化，例如北京4月份出現(xiàn)了搶購(gòu)風(fēng)潮，居民人心惶惶，政府立即通過(guò)電視、電臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)等信息手段向社會(huì)發(fā)出商品供貨充足的信息，使搶購(gòu)只維持了一天半的時(shí)間，穩(wěn)定了人心?？梢哉f(shuō)，政府維持穩(wěn)定的舊有思維定勢(shì)瓦解，新的維持穩(wěn)定的觀念正在形成。3為進(jìn)一步提高政府信息的透明度提出了要求。政府是最主要的信息生產(chǎn)者、占有者，當(dāng)前全社會(huì)80的信息資源掌握在政府手中6，政府信息公開(kāi)的程度，直接關(guān)系到整個(gè)社會(huì)信息資源的開(kāi)發(fā)利用和每個(gè)公民、社會(huì)組織的切身利益，對(duì)社會(huì)和公眾影響顯著。特別是在“非典”時(shí)期，準(zhǔn)確及時(shí)的信息發(fā)布能夠使人們對(duì)社會(huì)環(huán)境做出理性的基本判斷，而不至于在不了解疫情信息的情況下做出不理智的行為，因此，在發(fā)生公共危機(jī)的時(shí)候，政府最該做的事情就是及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地公開(kāi)信息，把利害說(shuō)清楚。因?yàn)樵谛畔⑼该鞯那疤嵯赂锌赡苷{(diào)動(dòng)一切積極因素，贏得公眾的理解與支持，將危害降到最低程度。正基于此，政府從4月21日起開(kāi)始的每天一次非典信息發(fā)布措施取得了良好的社會(huì)效果，表明政府責(zé)任與公民的知情權(quán)之間建立了對(duì)應(yīng)關(guān)系，公民對(duì)政府的信任度有了大幅提高。以此為契機(jī)，構(gòu)建透明政府不僅能夠凝聚人心，而且能夠?qū)φ疀Q策的民主化與科學(xué)化和整個(gè)社會(huì)的民主化進(jìn)程起到推動(dòng)作用。但是，需要注意的是，信息公開(kāi)與政府的治理觀念有關(guān)，也與統(tǒng)計(jì)體系的科學(xué)性相關(guān)。由于我們的統(tǒng)計(jì)體系存在弊端，自下而上的統(tǒng)計(jì)往往從自身利益（部門(mén)或地方利益）出發(fā)，要么擴(kuò)大，要么縮小，導(dǎo)致信息失真，因此，在“非典”的開(kāi)始階段，人們普遍質(zhì)疑的就是政府所公布的信息的準(zhǔn)確性，因?yàn)樾畔⒌牟粶?zhǔn)確不僅影響公民對(duì)環(huán)境的判斷，而且可能導(dǎo)致政府的決策難以應(yīng)對(duì)實(shí)際情況，影響政府誠(chéng)信。這些方面都說(shuō)明，我們的政府誠(chéng)信體系在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期還并沒(méi)有系統(tǒng)地建立起來(lái)。誠(chéng)信政府能夠增強(qiáng)社會(huì)公眾的社會(huì)信任感、歸屬感和責(zé)任感，而政府失信會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公眾信心不足和對(duì)政府信任的喪失，從而可能造成社會(huì)普遍失信，同時(shí)削弱政府行使公共權(quán)力的合法性。所以，社會(huì)的誠(chéng)信首先是政府的誠(chéng)信，我們需要構(gòu)建政府誠(chéng)信體系。二政府誠(chéng)信的標(biāo)準(zhǔn)與功能政府誠(chéng)信作為一個(gè)體系，涉及到許多方面，并通過(guò)政府行為表現(xiàn)出來(lái)。（一）政府誠(chéng)信的判斷標(biāo)準(zhǔn)判斷一個(gè)政府是否誠(chéng)信，可以從四個(gè)方面來(lái)看：1誠(chéng)信政府應(yīng)是負(fù)責(zé)任的政府。無(wú)論是否出現(xiàn)公共危機(jī)，政府都應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)，言而有信，政策要相對(duì)穩(wěn)定。對(duì)于公共危機(jī)，政府更應(yīng)當(dāng)果斷、及時(shí)地回應(yīng)公民的要求。2誠(chéng)信政府應(yīng)是以公民為本位的服務(wù)型政府。政府必須以公共利益最大化為追求目標(biāo)，努力提高政府部門(mén)服務(wù)質(zhì)量和效率，自覺(jué)高效地為向公民提供公共物品和公共服務(wù)。3誠(chéng)信政府應(yīng)是依法行政的政府。在任何行為中，政府都應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法、法律、法規(guī)以及法律精神來(lái)為人民服務(wù)，避免文件和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)大于法的現(xiàn)象，使人們形成對(duì)法律和制度的信仰，通過(guò)法律和制度來(lái)體現(xiàn)政府的誠(chéng)信。4誠(chéng)信政府應(yīng)是透明的政府。人們的利益需求創(chuàng)造了政府，政府的存在價(jià)值就在于滿(mǎn)足社會(huì)成員的需求。而政府滿(mǎn)足社會(huì)成員需要的措施、過(guò)程、方式等都應(yīng)當(dāng)為成員們所了解。方面。政府的行政法規(guī)、行政規(guī)章與規(guī)范性文件、政府機(jī)構(gòu)職能、人員配置、行政程序、執(zhí)法依據(jù)、會(huì)議活動(dòng)及文件資料等信息都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)和便于公眾查詢(xún)，政府的決策過(guò)程因此也應(yīng)當(dāng)使公民知曉和參與。（二）政府誠(chéng)信的功能1簡(jiǎn)化社會(huì)復(fù)雜性，維持穩(wěn)定的秩序。簡(jiǎn)化復(fù)雜性是一切生物生存進(jìn)化的策略，是應(yīng)付充滿(mǎn)非完備信息的復(fù)雜環(huán)境的機(jī)制。環(huán)境的復(fù)雜和不確定性造成人們對(duì)確定性的需求增長(zhǎng)，誠(chéng)信正是通過(guò)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的積累與強(qiáng)化而將時(shí)間上的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)連接在一起，增強(qiáng)行為的確定性，減少社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性。因此，作為是一種社會(huì)資本，政府誠(chéng)信在政府與公民之間架起一座橋梁，在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中維持政府公眾關(guān)系的持續(xù)性，構(gòu)成整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的中樞，以某種確定性來(lái)對(duì)付不確定性，并在這種相對(duì)的確定性中培養(yǎng)公民對(duì)制度的信心。其中，確定性實(shí)際上還意味著一定的強(qiáng)制力量，這種強(qiáng)制力量與人們經(jīng)由信任的簡(jiǎn)化程序在人們心中逐漸形成的自愿性結(jié)合在一起，就能夠維持社會(huì)和政治的穩(wěn)定。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府誠(chéng)信作為一種主觀自愿機(jī)制，與公共權(quán)力的強(qiáng)制機(jī)制一起維持社會(huì)的穩(wěn)定和秩序。2為政府提供連續(xù)的合法性基礎(chǔ)。政府誠(chéng)信與公共權(quán)力、政治權(quán)威是平行共生的機(jī)制，它們互相促進(jìn)，為政府的存在和運(yùn)行提供合法性。政府行使公共權(quán)力的合法性來(lái)自公民的認(rèn)可和支持，所以，政府的合法性基礎(chǔ)實(shí)際上就是某種信任。誠(chéng)信政府的合法性基礎(chǔ)是連續(xù)的、強(qiáng)大的，在于公民對(duì)政府提供公共物品和公共服務(wù)的能力的信任，并在這種信任關(guān)系的基礎(chǔ)上在政府的公共權(quán)力與責(zé)任和公民的權(quán)利與義務(wù)之間營(yíng)造出某種良性的動(dòng)態(tài)平衡關(guān)系。政府在這兩種關(guān)系中占據(jù)行動(dòng)上的主動(dòng)，也就是說(shuō)，政府必須以其主動(dòng)的行為（政績(jī)）和對(duì)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的宣傳（意識(shí)形態(tài)）來(lái)不斷贏得公民的信任，從而獲得源源不斷的穩(wěn)定的支持。3為構(gòu)建新型治理結(jié)構(gòu)提供聯(lián)結(jié)點(diǎn)。在這個(gè)充滿(mǎn)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的開(kāi)放社會(huì)，新型治理結(jié)構(gòu)的一個(gè)核心要素就是個(gè)人、組織和政府打破界限的合作。“非典”給個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家?guī)?lái)的危機(jī)增強(qiáng)了公民對(duì)政府的信任和政府對(duì)公民的信任，這種相互的信任使人們打破政治與經(jīng)濟(jì)、公域和私域的界限，進(jìn)行跨領(lǐng)域、跨部門(mén)、跨地區(qū)的合作。政府承擔(dān)著配置社會(huì)資源的權(quán)威功能，市場(chǎng)則是分配社會(huì)資源的最有效的機(jī)制，各種民間志愿組織又充分展示出機(jī)動(dòng)靈活的信息傳送功能，而貫穿政府、市場(chǎng)、民間組織的主線(xiàn)則是以政府誠(chéng)信為核心的社會(huì)誠(chéng)信系統(tǒng)。只有在權(quán)利與責(zé)任對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)上，以政府誠(chéng)信為主導(dǎo)，連接社會(huì)各領(lǐng)域的新型治理結(jié)構(gòu)才可能建立起來(lái)。4促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府誠(chéng)信表現(xiàn)在政府忠實(shí)履行職責(zé)上，但履行職責(zé)首先涉及的就是政府職能的定位，在不越位、不缺位的情況下依法謀求公共利益的最大化。政府誠(chéng)信的最終判斷權(quán)掌握在公民