農(nóng)村研究論文-民主與信任 ——從“美國銀行案”看新農(nóng)村建設(shè)的制度保障 .doc

農(nóng)村研究論文-民主與信任從“美國銀行案”看新農(nóng)村建設(shè)的制度保障內(nèi)容提要:本文通過美國憲政史上的一個經(jīng)典案例-“美國銀行案”，探討“信任”的制度基礎(chǔ)及其對中國的借鑒意義。最近，中央提出建設(shè)“新農(nóng)村”的設(shè)想并取消了延續(xù)2600年之久的農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民的稅費負擔(dān)。雖然中央的農(nóng)村政策是令人鼓舞的，但是政策轉(zhuǎn)變需要穩(wěn)定的制度保障。“美國銀行案”的邏輯表明，地方稅費應(yīng)該由地方選民自己決定，中央不應(yīng)越俎代庖。事實上，只有在農(nóng)民真正獲得民主自治的憲法權(quán)利之后，他們才能“信任”中央和地方政府的政策將反映和尊重他們的基本利益。關(guān)鍵詞:民主信任/農(nóng)業(yè)稅一、引言美國憲法學(xué)家伊萊教授曾以“民主與不信任”為書名，論證了司法審查的不信任邏輯1。正是出于對人的不信任-尤其是對人民選舉產(chǎn)生的代表甚至“人民”本身的不信任，才需要司法審查制度；正是出于對法官的不信任，才會有必要質(zhì)疑司法審查權(quán)力的正當(dāng)性并將其限制于對民主有利的某些方面，譬如禁止種族歧視、保證選舉權(quán)的平等或控制地方保護主義。然而，雖然民主和法治的出發(fā)點都是對人性的不信任，它們同時也是信任的制度基礎(chǔ)。如果說對個人的不信任要求我們健全民主、完善法治，那么在民主和法治建立之前，廣泛的政治信任就無從談起。沒有實質(zhì)意義的民主，選民就不可能信任政府對他們征稅，也不能保證政府制定的法律“代表最廣大人民的最根本利益”；只有通過選舉來控制政治官員，人民才能在一定程度上“信任”政府的立法、行政乃至司法權(quán)力之行使。在這個意義上，起源于不信任的民主最終是信任的制度保障。本文通過美國憲政史上的一個經(jīng)典案例-“美國銀行案”，探討“信任”的制度基礎(chǔ)及其對中國的借鑒意義。最近，中央提出建設(shè)“新農(nóng)村”的設(shè)想并取消了延續(xù)2600年之久的農(nóng)業(yè)稅，減輕了農(nóng)民的稅費負擔(dān)。雖然中央對農(nóng)村的政策是令人鼓舞的，但是政策轉(zhuǎn)變需要穩(wěn)定的制度保障?！懊绹y行案”的邏輯表明，地方稅費應(yīng)該由地方選民自己決定，中央不應(yīng)越俎代庖。事實上，只有在農(nóng)民真正獲得民主自治的憲法權(quán)利之后，他們才能“信任”中央和地方政府的政策將尊重并反映他們的基本利益。理論和實踐都表明，自上而下的中央集權(quán)控制模式存在著種種局限性，中央上收財權(quán)并不能從根本上解決地方濫用權(quán)力的問題。本文借鑒美國聯(lián)邦憲政的相關(guān)經(jīng)驗，論證中央和地方關(guān)系法治化的必要性。從1789年建國至今，美國的聯(lián)邦(中央)和各州(地方)的關(guān)系不斷出現(xiàn)問題。正如戴西指出2，聯(lián)邦體制設(shè)定了地方和中央在憲法面前的平等地位，因而中央和地方之間的法律沖突不能簡單地依靠中央的行政命令，而必須通過法治的途徑加以解決。通過分析目前中央和地方關(guān)系中存在的種種不合理現(xiàn)象，本文闡述了地方民主和法治對于解決地方問題的重要性，并呼吁中國必須完成思維方式的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的中央立法與行政控制模式轉(zhuǎn)向權(quán)利保障和司法控制模式，從而將國家憲法和法律為農(nóng)民保障的權(quán)利落到實處。二、“美國銀行案”-為什么公民信任政府征稅？稅，看上去也許是并不起眼甚至是頗為枯燥的細節(jié)問題，但它卻關(guān)系到每個人切身利益。幾乎在所有發(fā)達國家，稅法是一門在所有法律中最繁雜的學(xué)科，光是各種各樣的稅法條文就足以“汗牛充棟”。但是這些沉重的稅典并不能淹沒稅的本源。在歷史上，稅是觸發(fā)民主憲政的導(dǎo)火線。無論是1215年的大憲章還是1776年開始的獨立革命，都和稅有著不解之緣3。英國議會民主正是在和國王爭奪征稅權(quán)的過程中發(fā)展起來的，而“無代表則不納稅”(notaxationwithoutrepresentation)則準確表達了美國獨立革命者(也是稍后的立憲者)對民主自治的追求。可以說，人民對稅的控制就是現(xiàn)代民主的代名詞。早在1819年的經(jīng)典案例-“美國銀行案”4，美國聯(lián)邦最高法院首席大法官馬歇爾首次從征稅問題出發(fā)確立了聯(lián)邦主義的民主政治制衡原則。通過闡述“信任”這個概念，馬歇爾令人信服地論證民主選舉是州的選民“信任”州政府對其行使征稅權(quán)的制度保證，而既然美國的聯(lián)邦政府對州缺乏直接控制，聯(lián)邦不能信任州政府對其開設(shè)的銀行分支征稅，因而州政府針對聯(lián)邦的征稅行為因違憲而無效。根據(jù)理性主義法治邏輯，只有在存在民主控制的制度環(huán)境下，征稅權(quán)才能受到信任；缺乏民主控制，信任就不存在，人民也就無法防止政府的橫征暴斂。馬歇爾的邏輯不僅仍然適用于今天的美國，而且也對憲政國家的中央和地方關(guān)系具有普遍的啟迪意義。1.案件的緣由在美國聯(lián)邦憲法頒布后第三十個年頭，出現(xiàn)了一個和“馬伯里訴麥迪遜”同樣重要的經(jīng)典判例-“美國銀行案”5。這個判例也起源于稅，但是它涉及到一個比一般民主更深的層面-聯(lián)邦與各州的權(quán)力關(guān)系。人們通常將這個案例解讀為一個聯(lián)邦主義-或更準確地說，聯(lián)邦黨人(Federalist)-決定，因為首席大法官馬歇爾(C.J.Marshall)寬泛解釋了聯(lián)邦憲法第一條第八款中有關(guān)“必要與合適”權(quán)力的彈性條款，判決聯(lián)邦政府有權(quán)通過立法建立“美國銀行”，且各州不得通過對銀行征稅阻礙其運作6。然而，也正是在這項判決中，馬歇爾法官首次系統(tǒng)闡述了民主政治制衡原則。案件的起因是簡單的7。為了對付1812年英軍入侵所帶來的困窘，國會再次建立了合眾國銀行，以便聯(lián)邦政府可以通過自己(而不是各州開辦或特許)的銀行直接支付債務(wù)。但有幾個州對聯(lián)邦銀行表現(xiàn)出強烈的敵意，其中馬里蘭州對所有外來銀行(其實只有聯(lián)邦銀行一家)及其分支征收很高的稅。在聯(lián)邦銀行的地方分支拒絕交稅之后，雙方就銀行本身以及州的征稅措施的合憲性產(chǎn)生了爭議。根據(jù)美國立憲者的一般理解，為了防止聯(lián)邦通過“專橫”的法律侵犯地方自治和個人權(quán)利，聯(lián)邦憲法確立了聯(lián)邦有限原則，因而聯(lián)邦法律必須具備憲法授權(quán)。美國憲法固然沒有提到“銀行”，但聯(lián)邦最高法院并不認為這給聯(lián)邦銀行的合憲性構(gòu)成根本挑戰(zhàn)。馬歇爾大法官的法院判決寬松解釋了為聯(lián)邦授權(quán)的憲法第一條第八款中的“必要”一詞，認為這里的“必要”只是指建立銀行對于實現(xiàn)合憲的目的是有用、適當(dāng)或合理的(而不是州政府所主張的必不可少)8，而聯(lián)邦銀行顯然能為聯(lián)邦行使借貸、還債、征稅等憲法授予的權(quán)力提供極大便利。因此，聯(lián)邦銀行是一個合憲的存在。既然如此，州是否能對聯(lián)邦銀行征稅呢？馬歇爾的回答可能有點令人驚訝：絕對不能！這涉及到美國憲法另一條同樣基本的原則-聯(lián)邦最高(federalsupremacy)原則。聯(lián)邦憲法第六條規(guī)定：“本憲法以及根據(jù)其所制訂的合眾國法律？是國家的最高法律；不論任何州的憲法或法律是否與之相抵觸，各州法官均受之約束?！币虼?，如果聯(lián)邦銀行是聯(lián)邦法律授權(quán)成立的產(chǎn)物，而聯(lián)邦法律在效力上高于任何以州法為基礎(chǔ)的措施，那么銀行的運行就不能受到州的阻礙。當(dāng)然，聯(lián)邦最高原則不是無條件的，因為第六條同時也隱含著聯(lián)邦有限原則：只有“根據(jù)”憲法制定的聯(lián)邦法律才是“國家的最高法律”，并約束各州的法官9；聯(lián)邦立法措施如果超越了憲法權(quán)限，則當(dāng)然沒有法律約束力，因而地方措施是否與之相抵觸成了無關(guān)緊要的事情。然而，如果聯(lián)邦銀行的合憲性受到了法院的肯定，那么州或地方措施就不能與之相沖突。事實上，在防止聯(lián)邦“專橫”之后，法院盡可以放心地保證聯(lián)邦法律實現(xiàn)其效力-聯(lián)邦銀行的有效運行。于是，問題的焦點在于州對聯(lián)邦銀行的征稅是否構(gòu)成憲法所禁止的“抵觸”或沖突，而馬歇爾的聯(lián)邦主義思維注定他的結(jié)論是肯定的。且不說本案中馬里蘭州對聯(lián)邦銀行的征稅確實高得令人難以接受，即使正常的征稅也將構(gòu)成“抵觸”，因為一旦允許各州對聯(lián)邦征稅，那么沒有什么能阻止它們?yōu)E用這項權(quán)力來阻礙聯(lián)邦事業(yè)(譬如銀行)的運行：“各州可能以摧毀銀行的方式行使其征稅權(quán)，乃是如此顯然以至不可否認”；“征稅權(quán)包含著摧毀權(quán)，而摧毀性權(quán)力將挫敗創(chuàng)制權(quán)，并使之無用；要授權(quán)一個政府去控制另一個被稱為最高政府的合憲措施，抵觸是明顯存在的?！?0馬里蘭州現(xiàn)在可能只對聯(lián)邦銀行征收10%的稅，但它以后完全可能征收100%的稅，其它各州也會如法炮制，那樣聯(lián)邦銀行就無法生存下去了。因此，州可以通過征稅在效果上阻礙了它原來不得阻礙的合憲聯(lián)邦權(quán)力之運行。2.“信任”的政治基礎(chǔ)在論辯過程中，馬里蘭州曾試圖用“信任”(trust)這個概念去化解所有的潛在沖突：既然各個兄弟州都是聯(lián)邦的一部分，它們不至于像法院想象得那么“壞”，因而聯(lián)邦應(yīng)該“信任”各州不會濫用自己的權(quán)力。馬歇爾沒有接受這種論點。在馬歇爾眼里，“信任”是一個悖論：如果不存在適當(dāng)?shù)闹坪鈾C制，也就是說你不得不依靠道德上的“信任”來保證某項權(quán)力不會被濫用，那么這種“信任”必然是靠不住的，這項權(quán)力也必然是不可信任的；只有具備制度上的制衡來保證這項權(quán)力不會被濫用-在這種情況下，你其實并不需要依靠這種信任，你才能“信任”這項權(quán)力不會受到濫用。換言之，“信任”只有在不怎么需要它的時候才顯得“可靠”，而在這種情況下，你所依靠的其實是制度的力量而不是空洞的信任。馬歇爾的論證有意或無意地體現(xiàn)出法治國家的基本邏輯。在法治的語境下，任何人都是理性自私的，任何由人組成的機構(gòu)也是如此。難怪霍姆斯大法官后來在他的經(jīng)典論文中宣稱，法是為了“壞人”而不是好人制定的11；好人-可以絕對“信任”的人-是不需要法去規(guī)制的，但這樣的人-如果存在的話-在現(xiàn)實中實在太少了，我們大多數(shù)人都或多或少需要法律約束我們不超越自己的行為界限。一般人是如此，政府-或更準確地說，行使政府權(quán)力的官員-又何嘗是例外？要“信任”他們，必須存在制度上的約束，否則“信任”必然會落空的。這是為什么馬歇爾不接受沒有制度基礎(chǔ)的“信任”。然而，一個在美國不爭的事實是，各州卻具有廣泛的征稅權(quán)。事實上，在美國的聯(lián)邦體制下，各州擁有比聯(lián)邦更為廣泛的征稅權(quán)，幾乎可以對州內(nèi)的任何自然人或法人的任何來源的收入征稅12。為什么人們可以“信任”州政府對州內(nèi)的這些實體征稅，而惟獨不能信任它對聯(lián)邦征稅？馬歇爾最后“點題”了：州的征稅權(quán)是否可以被“信任”，取決于它行使這項權(quán)力的對象-或更準確地說，取決于征稅權(quán)的對象對于行使征稅權(quán)的主體究竟掌握什么制度上的控制手段?！皩E用權(quán)力的僅有保障，乃是政府自身的結(jié)構(gòu)。在征稅時，立法機構(gòu)對其選民發(fā)生作用。這一般是防止橫征暴斂的充分保障”；“他們(選民)的信心是基于立法者的切身利益和選民對其代表的影響，以保護他們免遭這項權(quán)力的濫用?！?3本州公民之所以“信任”州政府不會濫用對他們的征稅權(quán)，是因為他們有民主選舉作為最終的制度約束機制-因為所有征稅措施都必須通過地方議會的立法，而通過稅法的議員以及可能擁有提案權(quán)或否決權(quán)的州長或其它行政首腦都是民選產(chǎn)生的。設(shè)想現(xiàn)在有兩個候選人，一個要增稅，另一個要減稅，選民會選哪一個上臺是顯而易見的-誰會和自己的錢包“過不去”？托克維爾在美國的民主中指出，在民主社會里，老百姓的稅賦是很輕的(有時可能太輕了)14。民主社會沒有種種苛捐雜稅，其根源正在于此15。當(dāng)然，政府還是要征稅的，否則基本的公共服務(wù)就維持不下去了。但是納稅人之所以要維持這個政府，之所以要用自己的錢養(yǎng)活他們的政府，是因為他們需要政府為他們做事情。“天下沒有免費的午餐”，做好事必然有開銷，而這部分開銷自然只有政府的受益者-選民，也就是納稅者-來承擔(dān)。無論如何，既然這筆錢從納稅者中來，還是要回到納稅者中去，最后還是要由納稅者來決定到底交多少錢，以換取多少政府服務(wù)。因此，納稅者必須是選民，選民必須是納稅者，兩者必須是同一個實體；否則，權(quán)利和義務(wù)就發(fā)生了脫節(jié)，征稅權(quán)也就不那么可以“信任”了?？傊?，只有通過地方民主，納稅者才多少可以“信任”他們的政府不濫用征稅權(quán)。然而，在州政府針對聯(lián)邦政府征稅的時候，情況卻發(fā)生了根本的變異。根據(jù)美國的聯(lián)邦主義制度設(shè)計，聯(lián)邦對州除了憲法上的權(quán)限規(guī)定之外沒有任何直接控制手段：聯(lián)邦既不能任免州官或議員，也不能強令州政府實施聯(lián)邦法律，而只能通過法院撤消違反憲法或合憲聯(lián)邦措施的州法規(guī)定。這就是為什么聯(lián)邦不能“信任”州政府對它征稅。事實上，在這種情況下，信任州政府對聯(lián)邦征稅就好比信任一個州的政府對另一個州的人民征稅一樣荒唐。馬歇爾反問道：“任何一州的人民是否會信任其它州人民的權(quán)力，去控制他們政府最不起眼的運作呢？我們知道他們不會。那么我們?yōu)楹我J為，任何一州的人民應(yīng)該把權(quán)力托付給其它州的人民，去控制他們政府最重要和有價值的運作呢？“16根據(jù)馬歇爾的邏輯，任何州的議會只能對其本州人民征稅，只有聯(lián)邦議會才能對全體聯(lián)邦人民征稅，因為”僅在合眾國的立法機構(gòu)中，所有人民才得到代表。因此，只有合眾國的立法機構(gòu)才能被人民授權(quán)去控制和所有人相關(guān)的措施，并獲得不會濫用這些權(quán)力的信任?！?7當(dāng)然，州政府不能對聯(lián)邦征稅，并不必然表明聯(lián)邦也不能對州的有關(guān)機構(gòu)征稅。但是聯(lián)邦之所以有權(quán)對州征稅，并不是因為它級別更高或權(quán)力更大，而是因為它的征稅行為受到憲法限制，以至不能任意濫用這項權(quán)力。聯(lián)邦憲法第一條第八款規(guī)定：“國會有權(quán)制訂并征收國民稅、關(guān)稅、進口稅和貨物稅，但所有關(guān)稅、進口稅和貨物稅應(yīng)在合眾國范圍內(nèi)全部統(tǒng)一”；第一條第九款進一步規(guī)定：聯(lián)邦政府“不得在貿(mào)易或歲入的任何調(diào)控上偏袒任何州?！币虼?，聯(lián)邦在征稅過程中不得歧視任何州，而平等原則迫使聯(lián)邦考慮并代表全國選民的普遍利益，因為如果聯(lián)邦稅賦水平過高，那么所有州的人民都將感受到同樣的負擔(dān)，最終通過聯(lián)邦民主政治過程(即國會選舉)修改相關(guān)法律規(guī)定?！八兄莸娜嗣駝?chuàng)造了全民政府，并授予它以征稅的普遍權(quán)力。所有州的人民以及各州自身在國會中得到代表，并通過他們的代表行使這項權(quán)力。當(dāng)全體人民對各州的特許機構(gòu)征稅時，他們就是在對其選民征稅，并且這些稅務(wù)必須在全國范圍內(nèi)一致?！?8聯(lián)邦稅賦在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一與平等最終保證，征稅的權(quán)力主體(聯(lián)邦政府)受到義務(wù)主體(全體聯(lián)邦人民)的有效控制；在這種情況下，權(quán)力和義務(wù)是統(tǒng)一和對等的-聯(lián)邦政府通過立法對聯(lián)邦人民進行征稅，聯(lián)邦人民則通過聯(lián)邦選舉控制聯(lián)邦立法機構(gòu)(國會)的人選及其稅收政策。然而，