民主制度論文-政治體制改革是解決我國政府收入分配政策缺位的根本途徑.doc

民主制度論文-政治體制改革是解決我國政府收入分配政策缺位的根本途徑一、政府的收入分配政策及目前收入分配政策缺位的主要表現(xiàn)1、政府的收入分配政策收入分配政策是政府政策的重要組成部分1。調(diào)整和控制社會成員的收入分配秩序也就是常態(tài)情況下的利益分割秩序是政府職責(zé)的重要內(nèi)容。政府收入分配政策的重要性關(guān)系到政府存在的根本理由和目的：政府之所以存在、之所以被需要，很重要的是為了調(diào)整社會不同成員和群體間的利益分配，因此規(guī)范和調(diào)整全社會的收入分配，保證公平、合理的分配秩序是政府的主要職責(zé)。而政府一般是通過制定特定的收入分配政策，并實際保證這些政策能夠得到實施，來實現(xiàn)社會的利益分配的2。因此制定收入分配政策、并執(zhí)行這些政策就成為任何一個有效、負責(zé)、公正的政府的重要工作內(nèi)容。政府的收入分配政策應(yīng)當(dāng)是一個完整的體系3。特別是在市場經(jīng)濟條件下，由于社會生活的復(fù)雜化、利益的多元化以及社會成員權(quán)利意識的普及，利益的分配也呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性，因此政府的收入分配政策也必然是高度復(fù)雜、全面的，必須包括一系列完備、嚴密的法律和政策，這些法律和政策應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋、統(tǒng)轄整個社會的收入分配過程，而不能僅僅只涵蓋某一環(huán)節(jié)、某一部分的法律和政策。只有這樣，政府才有可能發(fā)揮對全社會收入分配實行規(guī)范和管理的職責(zé)。具體而言，全面、嚴密的政府收入分配政策應(yīng)當(dāng)包括：在初次分配領(lǐng)域的政策，包括初次分配政策及相關(guān)的配套政策，如為了保證初次分配領(lǐng)域的公平、合理，必須防范和糾正不正當(dāng)競爭、制止壟斷、創(chuàng)造公平的平等競爭的市場秩序，以及保證勞動者的身份自由和擇業(yè)的自由等，而必須有的反不當(dāng)競爭、反壟斷、保證勞動力資源和資本正常、自由流動等的法律和政策4；在再分配領(lǐng)域的稅收政策。稅收是政府運用國家力量進行的強制性的“重要的重新分配收入的手段5，其目標(biāo)是公平、合理，以保證社會生活的健康、穩(wěn)定，基本內(nèi)容是“損有余而補不足”，實現(xiàn)全社會盡可能多的人都能夠過上基本生活水平得到保障的生活。以稅收政策為主要內(nèi)容的再分配政策，能夠有效地發(fā)揮政府對社會成員收入的再調(diào)節(jié)功能，從全社會共同和長遠利益的角度，平抑收入差距，縮小貧富分化，建立和鼓勵全社會所有成員依靠自己勞動獲得財富的制度，使社會財富在盡可能多的社會成員之間得到盡可能公平、合理的分配；最后，政府還必須制定一系列社會保障政策來保障在分配領(lǐng)域所無法解決的分配死角，如老年人、病殘人的社會保障問題、離退休保障問題等，社會保障政策實際上是政府運用社會成員之間和同一社會成員不同時期之內(nèi)的收入所得而進行的轉(zhuǎn)移支付方式，即“在不同代的人之間和不同代的人內(nèi)部進行再分配的計劃6，來強制性地安排、保障那些無收入或低收入的社會成員，仍然能夠獲得基本的生活條件，這就要求政府必須建立健全社會保障政策體系，宏觀協(xié)調(diào)所有社會成員之間的利益，以實現(xiàn)社會生活的公平和人道目標(biāo)。另一方面，政府制定完備的收入分配政策固然很重要，但政府如果僅僅只是制定了有關(guān)的收入分配政策，而沒有相關(guān)配套政策相支持的話，政府并不一定就能夠?qū)嶋H實現(xiàn)公平、合理的分配秩序7。正如在社會生活的任何方面都會存在著的對正常社會秩序的破壞一樣，收入分配領(lǐng)域的破壞性力量由于直接關(guān)涉到極其有限的社會價值物的分割，因而相比而言更是極其強大、頑強，更是無孔不入，因此，完備的收入分配政策還必須包括打擊違法非法行為對正常收入分配秩序的干擾、破壞的制度和政策。這些制度和政策盡管不是直接的分配制度和政策，但是具有保障分配政策順利實施的功能。實際上，在任何一個社會，人們對財產(chǎn)權(quán)一般地說就是收入分配的結(jié)果和積累的保護，都是非常嚴格的，人們制定了一系列針對偷竊、搶劫、詐騙等犯罪行為的嚴酷的法律，其目的就是為了最大限度地消除違法非法行為對收入分配秩序的破壞性影響。不難看到，收入分配所具有的人類社會生活過程中的物質(zhì)利益分割的屬性，把每一個社會成員占有和保護利益所得的欲望、積極性和能力都發(fā)揮到了極點。因此，政府所建立的有關(guān)這方面的制度和政策對整個收入分配體系來說，實際上起到了保障和驗證政府收入分配政策有效性及其程度的作用。2、目前我國收入分配政策缺位的主要表現(xiàn)以以上完備的收入分配制度和政策體系為參照，目前我國收入分配領(lǐng)域的制度和政策建設(shè)是非常不完備的。這種不完備體現(xiàn)在各個方面、全部過程，而綜合體現(xiàn)為收入分配領(lǐng)域內(nèi)的無法可依（當(dāng)然，也存在著大量的有法不依的現(xiàn)象）。這種分配制度和政策嚴重缺位的現(xiàn)象，是造成目前我國收入分配領(lǐng)域秩序混亂的主要原因。（1），在初次分配領(lǐng)域，政府缺乏有效的限制壟斷、鼓勵平等競爭的政策社會成員獲得收入，無論是按照勞動所得為基本原則，還是以資本投入所得為原則，都存在一個公平問題8，即在既定的分配原則下面，社會成員應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)獲得收入，也就是說，要在統(tǒng)一的起始條件和環(huán)境下，獲取收入。這樣一來，平等競爭、限制壟斷就成為保證收入分配秩序公平、合理的基礎(chǔ)和首要條件了。中國經(jīng)濟改革的目標(biāo)模式是社會主義市場經(jīng)濟，因此，平等競爭應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟秩序的基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)實情況卻不容樂觀。一方面，由于目前我國仍舊處在新舊體制交替時期，基于傳統(tǒng)體制的各種各樣的起點的不平等在所難免，另一方面，一些從傳統(tǒng)體制中延續(xù)下來的各種各樣的社會強勢集團，憑借過去所取得的有利地位，依托公有制經(jīng)濟的強大力量和政府政策的保護，在轉(zhuǎn)型時期假借市場經(jīng)濟的原則，利用不平等的價格、壟斷地位和政府背景，壟斷市場，獲得了巨大的超額利潤，攫取了大量的財富，而這些財富又通過各種各樣的方式和手段，最終全部或部分變成了這些具有壟斷地位的單位、企業(yè)工作人員的個人收入。由于這些工作人員的高額收入完全是在非常稀缺的資源背景和激烈的市場競爭條件下，憑借極度的壟斷地位獲得的，因此其他社會成員的收入一般情況下是無法與這些單位或企業(yè)的工作人員相比抑的。收入差距的懸殊造成了處于較低收入狀態(tài)的其他社會成員不滿情緒的積累和外化，并會進一步地誘發(fā)其他社會成員試圖通過其他非市場手段、非公平手段來擴大收入份額的欲望，市場經(jīng)濟環(huán)境進一步惡化。由此可見，政府對壟斷行為的漠視、容忍、放縱絕對是與市場經(jīng)濟的改革方向相矛盾的，政府不采取有力的政策措施嚴格限制壟斷、締造平等、公正的市場環(huán)境是政府政策的嚴重失誤。從近些年來我國經(jīng)濟發(fā)展的實際情況來看，盡管政府也曾制定了一些旨在鼓勵平等競爭、反對壟斷的法律，但在總體上，政府在這方面的政策仍然是嚴重缺位的。比如，仍然存在著很多對政府壟斷部門、行業(yè)和單位的政策保護；仍然設(shè)置很多市場準(zhǔn)入壁壘；在很多領(lǐng)域都曾實行過其實際效果頗值得懷疑的形形色色的“雙軌制”等等。也就是說，政府本來應(yīng)當(dāng)在以上這些方面通過制定政策、建立制度，來消除舊體制所殘留下來的壟斷，但實際上政府不僅沒有這么做，反而繼續(xù)延續(xù)和擴大了某些壟斷制度和行為，而這些壟斷制度和行為造成了收入分配領(lǐng)域的嚴重混亂。從類型上看，政府在初次分配領(lǐng)域的政策缺位主要有以下幾類：第一，在城鄉(xiāng)關(guān)系方面的政策缺位。改革開放二十年后的今天，盡管城鄉(xiāng)居民、主要是農(nóng)民的遷徙自由已有了一定程度的增長，但城鄉(xiāng)分治體制基本上沒有受到觸動，這種體制仍然在嚴重地影響著城鄉(xiāng)居民的收入狀況，具體表現(xiàn)在：一、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的收入差距明顯。中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所課題組的1988年和1995年兩次抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村居民均居于十等分組的低收入組，而城市居民均居于高收入組；城鄉(xiāng)居民人均實際收入比1994年達到了歷史最高水平，不僅回復(fù)到了改革開放前的最高水平，而且在較高的水平上繼續(xù)保持了擴大的趨勢9；二、在稅費負擔(dān)方面，處于低收入位置的農(nóng)民承擔(dān)了遠比處于較高收入位置的城鎮(zhèn)居民高得多的稅費負擔(dān)，稅收、以及各種各樣的費用沒有發(fā)揮調(diào)節(jié)社會成員收入差距的功能，反而成為二元體制下剝奪農(nóng)民利益的工具10。而向農(nóng)民征收稅費之所以成為可能，主要是由于在城鄉(xiāng)分治體制下，農(nóng)民實際上是不可能根本脫離農(nóng)村、擺脫城鄉(xiāng)分治體制的束縛而成為真正意義上的城鎮(zhèn)居民的，因而農(nóng)民必須仍舊服從“農(nóng)村管理體制”所賦予他們的一切身份特征。由于農(nóng)民沒有基于與城市居民同樣的身份地位和自由，因而所加于其身的稅費負擔(dān)也就無法擺脫。當(dāng)然，這不是新鮮的話題。問題在于，在改革開放二十年后的今天，農(nóng)民的稅費負擔(dān)是否真正成為全社會的收益、成為政府以國家的名義收取的、進行工業(yè)化的資本，答案當(dāng)然是否定的11。目前繼續(xù)實行的這種保護城市在工農(nóng)業(yè)關(guān)系中的不平等地位、依靠不平等地位和行業(yè)壟斷強制維持不平等的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格差的政策，其實并沒有能夠給政府帶來利益，農(nóng)民的犧牲并沒有成為國家的收益，而是成為各級各類其他社會主體，包括壟斷行業(yè)、企業(yè)、政府部門等強勢集團的小集體收益12。因此，在改革開放的條件下，繼續(xù)維持城鄉(xiāng)分治體制，實際只能造成某些社會強勢集團對農(nóng)民利益的嚴重侵奪。既然存在著侵奪農(nóng)民收入的社會強勢集團，農(nóng)民自身的收入當(dāng)然就會與其他社會群體拉開較大的距離了。第二，在行業(yè)壟斷方面。金融、郵電、保險等行業(yè)，盡管經(jīng)營效益很差，但仍然受到政府的保護，在市場上處于獨家壟斷的地位。這些行業(yè)、部門憑借壟斷所帶來的職工高額收入是造成城鎮(zhèn)居民收入差距的重要因素13。從這個角度看，可以說，這些行業(yè)、部門的壟斷直接導(dǎo)致了收入分配秩序的混亂。政府對它們的保護、支持，并沒有給全社會帶來普遍的收益，而是大大惡化了收入分配秩序，從而危害了全社會利益。政府的行業(yè)保護政策成為某些既得利益集團維持壟斷、牟取超額利潤的重要工具；第三，在地區(qū)發(fā)展問題上。政府的傾斜發(fā)展政策、特區(qū)政策以及其它一些類似政策，與行業(yè)、部門保護政策相類似，同樣造成了各個地區(qū)之間、特別是沿海和內(nèi)地之間、開放城市和非開放城市之間、特區(qū)和非特區(qū)之間競爭條件的不平等（其實，中國地區(qū)發(fā)展之間的差距在傳統(tǒng)體制時期，很多也是由計劃經(jīng)濟體制人為安排所制造和強化的），在這種不平等政策支配下的地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，同樣成為居民收入分配差距擴大的主要的原因之一14；第四，對中小企業(yè)、對一些民營企業(yè)，政府沒有提供必須的保護和扶持政策，實際上置這些企業(yè)于非常虛弱的市場地位。在相關(guān)領(lǐng)域，政府盡管沒有實行明顯的保護壟斷、限制競爭政策，甚至實行完全的放任政策，但由于這些企業(yè)起始條件較差，很多足以影響到企業(yè)間競爭力的政策和市場條件，這些企業(yè)是無法得到的，因而這些企業(yè)也就不可能不受到不平等競爭的擠壓15。導(dǎo)致的結(jié)果對這些中小企業(yè)和民營企業(yè)是不言而喻的。這在客觀結(jié)果上仍舊是保護了市場上具有優(yōu)勢地位的強大企業(yè)的壟斷地位。市場經(jīng)濟當(dāng)然不是弱肉強食、自生自滅的經(jīng)濟，而是公平競爭的經(jīng)濟，如果政府不能為市場主體設(shè)置平等的競爭起點，其結(jié)果只能導(dǎo)致壟斷，最終危害市場經(jīng)濟自身，因此政府不分條件的完全放任實際對一些正處于成長過程中的企業(yè)及其他市場主體是極其不利的，因為在明顯的起始條件嚴重懸殊的情況下，政府貌似公平的放任政策，實際上起到了保護和鼓勵已經(jīng)占有優(yōu)勢地位的企業(yè)對弱小企業(yè)的不平等競爭，而那些弱小企業(yè)有可能是最終打破部門和地區(qū)保護、壟斷局面的主要力量16。實際上在某些情況下，對壟斷的打擊和消除，是必須與對新興市場主體的培育聯(lián)系在一起的，如果政府不考慮不同企業(yè)間的實際差異，僅僅滿足于實行表面上、形式上的“平等競爭”的話，就只能把處于弱勢地位的企業(yè)置于非常不平等的競爭地位，只能導(dǎo)致弱勢企業(yè)的淘汰和強勢企業(yè)壟斷地位的加強。而這必然是會加強整個分配領(lǐng)域的混亂的。（2），缺乏完備的打擊、遏制違法非法收入的政策所有的政府都會面臨違法非法收入的挑戰(zhàn)，所有的政府都必須制定打擊違法非法收入的政策，“如果不采用強制或暴力手段來對付社會公敵，人們就不可能繼續(xù)維持社會的共同生活”，打擊違法非法收入也是政府政策的重要基礎(chǔ)之一17。在我國，對違法非法收入的打擊是相對微弱的：一方面從總體上看打擊違法非法收入的政府政策是不全面的、缺乏周密的覆蓋性和連續(xù)性，而某些已經(jīng)制定出來的政策，由于缺乏有權(quán)威的程序規(guī)定和監(jiān)督，致使政策效力受到極大的限制，另一方面，從政府政策對不同類型違法非法收入的打擊力度和嚴密程度上看，政府政策對一般形式的涉及財產(chǎn)侵奪的刑事犯罪的打擊要遠遠超過對于以政府官員貪污腐敗為核心的違法非法收入類型的打擊，因而在貪污腐敗猖獗的情況下，這種相對較輕的懲罰和不周密的法網(wǎng)由于不足以遏制犯罪的勢頭，所以以政府官員貪污腐敗為主的違法非法收入一直成為困擾人們的越來越嚴重的問題。造成這種對以貪污腐敗為主體的違法非法收入制約和打擊不力狀況的原因，與我國違法非法收入的特點有關(guān)。目前我國違法非法收入的主要特點是：由于現(xiàn)行體制缺乏足夠的渠道和能力制約和監(jiān)督政府官員，違法非法收入、主要是以貪污腐敗為核心的違法非法收入成為少數(shù)政府官員暴富的主要來源，政府官員的暴富直接混亂了收入分配秩序，同時又為更加嚴重的違法非法收入現(xiàn)象打開了方便之門。這一特點主要有三方面的表現(xiàn)：第一，違法非法收入的主要獲益者是少數(shù)政府官員。傳統(tǒng)體制下的政府官員基本上是超然于有效的監(jiān)督和控制制度之外的18。監(jiān)督和控制制度的缺乏或低效率在改革開放的條件下，并沒有得到有效地改進，因而，基本上處于不受監(jiān)督和制約狀態(tài)的政府官員在改革開放的條件下，很自然地獲得了以所掌握的政治和行政權(quán)力造租、設(shè)租、尋租的可能和機會，成為違法非法收入的主要成員。政府官員以權(quán)謀私、貪污受賄、設(shè)租尋租，把公共權(quán)力、公共資源商品化、私有化的現(xiàn)象一時大量發(fā)生。我國的政治制度、政府體制是過去年代戰(zhàn)爭動員體制、職業(yè)革命家體制的直接延續(xù)，這一體制針對內(nèi)部成員的基本分配政策是配給制，即政府官員從制度上、理論上說僅僅是政府目標(biāo)、革命目標(biāo)的工具，任何官員都沒有、也不可能有基于勞動力市場原則而來的勞動投入的收益，是“公仆”，因而從制度、從分配原則的角度看，根本不存在針對革命公仆的利益激勵，相應(yīng)地也不存在針對他們的利益約束，如果硬要說存在著什么激勵或約束的話，那么更大程度上存在著的是革命原則或理想的激勵或約束19。但是，在改革開放的新環(huán)境中，制度和體制都在發(fā)生靜