民主制度論文-盤點中國基層民主.doc

民主制度論文-盤點中國基層民主中國的民主化是文明世界都關心的大事。民主，意味著立法者和重要行政官員由最廣大的人民選舉產(chǎn)生，公民在公共事務中有著廣泛的參與權、最后的決定權。隨著中國經(jīng)濟改革的進行，民主化的潮流也在涌動。民主化，可以從上層、中層、基層等層次來討論，也可以從法律文化、制度建設、競爭狀態(tài)等方面來識別。中國民主化給人印象深刻的一點是基層民主，特別是中國許多地方的村委會、居委會成員的競爭性直接選舉，不但引起了中國學者、媒體的關注，也引起了國際機構、外國媒體的關心。在2002年，中國的基層民主有了新的發(fā)展，出現(xiàn)一些新的情況。在中國，除了企事業(yè)單位以外，基層似乎應該包括縣、鄉(xiāng)兩級政府以及農(nóng)村的半政府性質的村委會以及城市中半政府性質的居委會。中國是共和國，共和的主要意思是國家機關的公共性以及官員的非繼承性。官員不來自繼承，來自哪里？來自民主概念中最核心的公正、自由的選舉之中。民主的最低標準是立法機關成員的直接和競爭性的選舉。依照中國法律，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級人民代表大會代表由直接選舉產(chǎn)生，但是可惜的是，代表并非專職，無薪；只有常委會委員才是專職，但是常委會委員并非由普通選民直接選舉產(chǎn)生。因此，縣、鄉(xiāng)兩級立法機關（民意機關）不被國際上認可為代議民主制機關。至于行政首腦，依照現(xiàn)行法律，均屬間接選舉，因此即使是充分、公正的競爭性選舉，也屬于半民主。中國的村委會、居委會有政府的某些特征（比如一個區(qū)域只能有一個），但是不在政府序列之中。中國的現(xiàn)行村委會組織法、居委會組織法將這兩種機構的性質都確定為“自治組織”，但是城市居委會的經(jīng)費基本上來自上級政府，所以不可能不接受上級政府的“領導”。不管怎么說，村委會、居委會實際上都是中國基層的權力機關，這些草根權力機關的民主選舉、民主管理的進展依然是有重要意義的。在這些草根權力機關中，村委會的民主選舉開展得較早，而城市居委會的選舉是2002年中國基層民主建設的重要亮點。村委會的民主選舉繼續(xù)發(fā)展中國農(nóng)村村民委員會的直接選舉始于1987年11月村民委員會組織法（試行）的頒布。1998年11月，村民委員會組織法正式頒布實施。根據(jù)這部法律，村委會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生，每屆任期為三年；年滿18周歲的村民都有選舉權和被選舉權；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府與民主選舉產(chǎn)生的村委會是指導關系（不是領導與被領導關系）。它結束了村干部長期以來由上級任命的歷史，改變了村干部長期以來包辦一切、只對上級負責的狀況。到2002年底為止，中國農(nóng)村村委會普遍都實行過至少一次直接選舉，有的甚至已經(jīng)實行過7次。依照村委會組織法，具體選舉辦法由各省、自治區(qū)和直轄市人大制定。到目前為止，全國31個省、自治區(qū)和直轄市已經(jīng)全部制定了關于村委會選舉的地方法規(guī)。到今年8月底，全國有25個省、自治區(qū)和直轄市出臺了村委會選舉辦法，湖北、山東、黑龍江、安徽和廣東等省還對選舉辦法進行了修正。6個省、自治區(qū)和直轄市在實施辦法中對村委會選舉作了具體規(guī)定。河北、廣東和湖北等省還出臺了關于村務公開的單項法規(guī)和行政規(guī)章，以各級政府、部門文件形式出臺的相關規(guī)定和制度更是不勝枚舉。2002年1月1日正式施行的廣西壯族自治區(qū)實施辦法，還首次將從村民小組長、村民代表、到村委會成員的直接、差額投票選舉推到新高。令人始料未及的是，有些村、組的村民代表和村民小組長競選激烈的程度不亞于村委會成員，通過兩三次甚至多次投票才選出的村民小組長同村委會成員一樣占有相當分量。為了選出真正的“意中人”，廣西扶綏縣有4900名外出經(jīng)商務工的選民趕回家鄉(xiāng)投票。南寧市上堯村、富德村等今年有帳可查的選舉經(jīng)費逾十萬甚至幾十萬元的村也不計其數(shù)。群眾信得過的人才脫穎而出，全區(qū)14700多個村委會的換屆選舉如期完成。7月14日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知，對于“兩委關系”明確了思路：“提倡把村黨支部領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員；提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表；提倡擬推薦的村黨支部書記人選先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選，如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選；提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉，兼任村黨支部委員成員。”顯然，這“四個提倡”不僅鼓勵黨員主動參加選舉，依法加入到自治組織中去，同時也鼓勵黨組織吸收自治組織中的優(yōu)秀分子，在包容和滲透中，實現(xiàn)“兩委”的和諧在這個新思路下，誰是“一把手”已經(jīng)不重要了，順應民意才是第一原則。2002年，全國20個省、自治區(qū)和直轄市進行了新一輪村委會換屆選舉。11月21日至25日，民政部基層政權和社區(qū)建設司在浙江省寧波市主持召開了全國村民委員會選舉情況分析會。根據(jù)會議介紹的情況，這一年的選舉是推行村民自治以來操作程序最為規(guī)范、工作要求最為嚴格的一次。通過村委會換屆選舉，農(nóng)民的民主法制意識得到增強，基層干部的思想觀念和工作作風轉變，密切了黨群、干群關系，推動了農(nóng)村基層民主政治建設。與以往選舉相比，這次選舉呈現(xiàn)出幾個特點：（1）農(nóng)民的參選熱情進一步高漲；（2）連選連任和交叉任職的比例提高；（3）村委會干部素質提高，新班子成員中，文化程度有所提高，平均年齡則趨于下降，一批熱心村務的致富能手當選村委會成員。在村委會直接選舉的創(chuàng)始地廣西合寨村，6月23日進行了村委會第七屆換屆選舉。熙熙攘攘的人群中，有一些是外地人，他們是從北京和一些省市專程趕來觀摩選舉的新聞記者及專家學者。在會場，一幅對聯(lián)寫道：“發(fā)揚民主依法辦事認真選好脫貧致富領頭雁，集思廣益惟才是舉雄心開創(chuàng)村民自治新篇章”。2002年，由聯(lián)合國開發(fā)計劃署和芬蘭政府資助的一項村民自治狀況調(diào)查顯示，農(nóng)民對村委會自治形式認同感是高的。在被訪上千名農(nóng)民中，有68.7%認為：村委會為村民做的事情很多或較多，認為村委會為村民辦事“較少”或“很少”的，比例只為4.6%；當問及“村里在決定涉及全體村民利益的重大事情時，誰的意見最重要”時，66.3%的人回答是“村民大會或村民代表會議”，22.2%認為是“村黨支部”或“村支書”；在村委會產(chǎn)生采取何種形式問題上，有76.5%的農(nóng)民認為應該采取“直接選舉”形式，選擇“由上一屆村委會確定”、“由村黨支部確定”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委任命”的，比例不到1%。“老百姓知道對自己村落的事務是有表決權的，這是一個最大的進步。”中國社科院社會學所副研究員樊平說。中國學者估計，到2002年年中，全國大致上只有10的鄉(xiāng)村建立了新型的民主合作關系，20的鄉(xiāng)村仍然維持著傳統(tǒng)的支配型關系，近70的鄉(xiāng)村處在由傳統(tǒng)的行政支配關系向民主合作關系的轉變之中。在2002年，也確實有一些地方傳來負面的消息。8月中旬，湖北日報內(nèi)參披露了潛江市人大代表姚立法對全市干預村治、非法撤換村官的調(diào)查：“潛江市第四屆村委會自1999年9月28日換屆選舉以來，截至今年5月1日，選舉產(chǎn)生的村委會主任，當選后被撤換（含免職、停職、降職、精簡、移任他職等）的達187人，占329位村主任的57。加上其他被撤換的村委會副主任、委員，共有619位村委會成員被撤換?！?月12日南方周末在頭版頭條又就此事進行了報道。湖北省民政廳基層政權處處長賈虹在省人大代工委、民政廳聯(lián)合調(diào)查組調(diào)查后承認姚立法反映的情況“基本屬實”：“1999年9月以來，潛江市有208個村、433名村委會成員變動，分別占全市村委會總數(shù)的63.41、村委會成員總數(shù)的28，其中村委會主任變動的119人，占全市村委會主任的36.28。到了9月，潛江市委、市政府深感問題很大，對此進行了專題研究，進行了整改。中共市委及市政府認為，出現(xiàn)這樣的問題，有損于全國村民自治模范市的榮譽，有損于法律的嚴肅性、權威性，造成了不良的社會影響。9月30日晚上，潛江市召開了市委、政府、人大等四大家領導會議，會議由市委書記張衛(wèi)東主持。四大家領導最后認為潛江市隨意撤換村委會成員的事實基本屬實，不要回避，不能諱疾忌醫(yī)，必須堅決整改，并決定加大整改力度，徹底糾正隨意撤換村委會成員的違法行為。隨后，對張金、楊市、竹根灘、浩口、漁洋、龍灣等6個鎮(zhèn)處進行了通報批評，責令作出書面檢查。各鎮(zhèn)對照村委會組織法和湖北省村民委員會選舉辦法，開展自查，原在什么范圍、以什么方式撤下來的村委會成員，現(xiàn)在同樣的范圍、以相應的方式恢復原職；對未經(jīng)法定程序任用的村委會干部一律予以免職，堅決糾正隨意撤換村委會成員的違法違規(guī)行為。到年底，潛江市各鎮(zhèn)對非法撤換的村委會成員480人（除死亡7人、外遷1人）一律恢復了原職務，并召開了相應范圍的會議進行了宣布。北京新民教育研究中心在福特基金會的資助下，組織了于8月24日進行最后投票選舉的湖北省沙洋縣洪嶺村的民主選舉。參加了這一活動的工作人員根據(jù)他們的經(jīng)驗，強調(diào)對村民的啟發(fā)教育工作十分重要。他們最初進行宣傳的時候,送書被摔，人被逐客。村民說,“選舉都是騙人的,是他們玩弄的把戲,是走個形式,過過場,沒等我們選舉就早定下來了。都是官官相護,沒有用的,青年人。”但是經(jīng)過艱苦工作，選舉還是達到了預期目標?！按迕裎瘑T會選舉是農(nóng)村的一件大事，能夠解決農(nóng)村的一些基本問題，但是，根據(jù)我的研究和調(diào)查，村民委員會解決的問題是很有限的，還有一些問題比它更根本?！敝袊缈圃荷鐣W所副研究員樊平對媒體說，“在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品通過剪刀差被弄走了，資金流失了，農(nóng)村的勞動力不在了，搞經(jīng)營的也跑了，土地被弄走了。當我們把農(nóng)村定義為社區(qū)時，從物質到精英等所有要素都流失的話，選民的素質和結構也都存在嚴重問題。如何保證農(nóng)村精英在不斷流失的前提下，能夠得到不斷必要的補充和更新，這是一個村委會有生命力的基礎?！辈痪弥?，農(nóng)民還被視為愚昧、自私、不關心政治的一群。但是在今天，他們?yōu)榱俗约旱臋嘁娑鴬^起抗爭的事例已屢見不鮮。在湖北潛江市董灘村，有817名選民聯(lián)合簽名按上了手印，要求罷免不合法產(chǎn)生的村委會，當罷免案無人理睬，農(nóng)民便自發(fā)自費到縣里、省里、到北京上訪告狀。當他們的正當合理要求被一再拒絕后，村民們請求法律幫助，向記者求援，并一再簽名要求依法行使罷免權。當他們?nèi)〉脛倮螅罕姷氖终贫寂募t了，村頭有人放了一萬響的鞭炮。這些實力都說明了人們對自己的基本權利是關注的。城市社區(qū)直接選舉引人注目中國從1999年開始，進行了社區(qū)自治的試點。所謂社區(qū)自治，首先是進行社區(qū)劃分，將原來的居民委員會轄區(qū)改建成新型的包括有當?shù)貦C關、單位的混合型社區(qū)，這樣新建立的社區(qū)的人數(shù)和規(guī)模都比以前擴大了許多。其次，是社區(qū)居民代表會議和居委會的權限擴大，但是政府職責被解除；再其次是社區(qū)居民代表會議和居委會等要由選舉產(chǎn)生。1990年1月1日起施行的居委會組織法此時才開始受到重視。居委會組織法中提出居委會是居民的自治組織。要自治，要居民自我管理，這就給社區(qū)民主的逐步實行提供了機會。2000年，中共中央辦公廳發(fā)布了中辦發(fā)（2000）23號文件，要求把擴大城市社區(qū)建設作為新世紀中國城市現(xiàn)代化建設的重要途徑，再次提出城市居委會的自治性質，要求逐步通過社區(qū)居民的選舉來更換居委會領導人。從此，社區(qū)建設已成為現(xiàn)階段中國城市治理的重要部分，社區(qū)逐步成為中國城市中最普遍的另一個利益共同體。城市中的居委會、居民會議、老年人協(xié)會、計劃生育協(xié)會等已成為重要的民間自治組織。居民委員會組織法規(guī)定：居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任。但是，1999年之前，全國的情況基本上都是居委會成員由基層政府指定。1999年6月，沈陽市沈河區(qū)進行了第一個社區(qū)選舉改革的試點，使用了一戶出一個代表進行選舉的方式。從2000年開始，上海、南京、青島、廣西等地也進行了社區(qū)選舉的試點。在這些試點當中，有一些地方實行了有選舉權的所有居民直接選舉居委會成員的辦法。從2000年底到2001年的9月，在廣西的南寧、柳州、桂林和武鳴等地出現(xiàn)了20余次的社區(qū)居委會成員直接選舉的試點。這些選舉從數(shù)量上看要比全國加在一起的數(shù)量還要多，其中廣西武鳴縣的選舉辦法也許是目前人們所見到的最詳細、最完善的城市社區(qū)居委會直接選舉辦法，而且他們在應用的時候基本都能認真執(zhí)行。武鳴縣選舉的組織者在考慮社區(qū)直選的時候，認為可以參考村委會的選舉辦法，因此他們將村委會的有關選舉辦法進行了移植。有專家認為，在當前城市社區(qū)自治正在尋找方向的時候，社區(qū)的直接選舉打開了真正自治的大門。和當年的農(nóng)村村委會的自治是因為引入直接選舉而得到真正發(fā)展一樣，社區(qū)的自治也必須要首先引入民主的直接選舉的機制，而選舉制度一旦引入到社區(qū)的建設當中，一個真正的民主的自治才有可能產(chǎn)生，其它的民主管理、民主監(jiān)督等才有可能產(chǎn)生，制度的創(chuàng)新才有可能產(chǎn)生，民主的選舉是社區(qū)自治的靈魂和基礎。（李凡：城市社區(qū)直接選舉的重大突破）2002年從5月份開始，廣西全自治區(qū)進行了大范圍社區(qū)居委會直選工作，取得很大成功。與此同時，廣州、北京在2002年設了社區(qū)直選的試點。8月中旬，正當北京人熬著炎熱的盛暑的時候，全國性、地方性30多家媒體好像商量好了似的，忽然一齊向人們吹來一股清爽之風：媒體紛紛報道，北京市破天荒地出現(xiàn)了競爭性直接選舉！原來，北京市東城區(qū)北新橋街道九道灣社區(qū)居委會以及社區(qū)居民代表會議于8月17日進行了一場大差額直接選舉。選舉進行得非常成功，當天人們喜氣洋洋，猶如過節(jié)，參選率達到了95！而且根據(jù)許多媒體的采訪，人們確實是樂意投下自己一票的，有的老兩口也是各投各的意中人，并不“統(tǒng)一思想”。選舉結果宣布的時候，無論是候選人還是選民都出現(xiàn)了熱烈歡呼的場面。為什么會這樣呢？原來在此之前，非政府組織北京新民教育研究中心與當?shù)剡x舉委員會進行了大量有效的工作。比如，7月9日，新民中心有關人員以及中華女子學院社會工作系志愿者一起入戶發(fā)放社區(qū)居民生活狀況需求調(diào)查問卷及致居民的一封信。問卷內(nèi)容涉及居民基本情況和居民對自治的認識等。“一封信”對此次直選的意義、目的、方式、計劃進行了詳細的說明。詳細的調(diào)查、統(tǒng)計資料為制定切實可行的培訓計劃打下了基礎。在認真調(diào)查研究的基礎上，他們還進行了大規(guī)模的培訓。除了編印小