行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-談集體建設(shè)用地市場(chǎng)中的市場(chǎng)失靈與政府失靈.doc

行業(yè)經(jīng)濟(jì)論文-談集體建設(shè)用地市場(chǎng)中的市場(chǎng)失靈與政府失靈內(nèi)容摘要：逐步邁入規(guī)范管理階段的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，存在市場(chǎng)失靈和政府失靈的可能，因此阻礙了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的原因是集體建設(shè)用地利用存在外部性和信息不完全，而政府失靈是地方政府追逐地方利益，與中央政府和其他地方政府利益博弈的結(jié)果。本文提出了解決集體建設(shè)用地市場(chǎng)中市場(chǎng)失靈和政府失靈的對(duì)策。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地市場(chǎng)失靈政府失靈當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)從自發(fā)無(wú)序流轉(zhuǎn)發(fā)展到了規(guī)范管理階段。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度變遷的進(jìn)程，顯示了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度從自發(fā)無(wú)序的誘致性制度變遷到得到政府追認(rèn)的強(qiáng)制性制度變遷的過(guò)程。為了顯現(xiàn)集體土地資產(chǎn)價(jià)值，避免農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值增值被土地征用制度侵占，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織自發(fā)進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)造，這是集體建設(shè)用地自發(fā)無(wú)序流轉(zhuǎn)的起始；為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，突破土地用途管制制度下中央政府對(duì)地方政府在建設(shè)用地供給決策授權(quán)上的限制，獲得更大的土地資源配置權(quán)力，地方政府積極參與推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，這是集體建設(shè)用地規(guī)范管理有序流轉(zhuǎn)的起始。地方政府的制度創(chuàng)新改變了中央政府在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的收益-成本函數(shù)。中央政府追認(rèn)地方政府的制度創(chuàng)新，并開始主動(dòng)成為積極的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新主體，這是集體建設(shè)用地規(guī)范管理有序流轉(zhuǎn)的深化。我國(guó)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，使得農(nóng)村土地開始突破只有通過(guò)征地轉(zhuǎn)用才能進(jìn)入土地市場(chǎng)的桎梏。但是集體建設(shè)用地市場(chǎng)存在不完全競(jìng)爭(zhēng)的特性，市場(chǎng)化的土地資源配置機(jī)制發(fā)揮作用時(shí)存在市場(chǎng)失靈與政府失靈的可能，如果不能正確認(rèn)識(shí)應(yīng)對(duì)，將阻礙新興的合法框架下的集體建設(shè)用地市場(chǎng)健康發(fā)展。集體建設(shè)用地市場(chǎng)市場(chǎng)失靈的原因分析及對(duì)策（一）市場(chǎng)失靈的原因1.外部收益造成的過(guò)度農(nóng)地非農(nóng)化問題。過(guò)度農(nóng)地非農(nóng)化是指基于個(gè)別利益形成的農(nóng)地非農(nóng)化程度遠(yuǎn)大于基于社會(huì)利益形成的農(nóng)地非農(nóng)化程度。農(nóng)地利用極強(qiáng)的外部性，如農(nóng)地存在巨大的生態(tài)功能、糧食安全功能和社會(huì)穩(wěn)定功能，這些功能帶來(lái)的收益對(duì)社會(huì)有利，但對(duì)農(nóng)地所有者和使用者而言是一種外部收益。由于建設(shè)用地和農(nóng)地存在巨大的比較收益差，集體建設(shè)用地的供給者存在非常強(qiáng)烈的農(nóng)地轉(zhuǎn)用沖動(dòng)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，有可能打開多年來(lái)嚴(yán)格管制的農(nóng)地轉(zhuǎn)用閘門，出現(xiàn)過(guò)度非農(nóng)化的趨勢(shì)。如果不能有效控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用形成的增量地，其后果必然是大量集體建設(shè)用地?zé)o序進(jìn)入市場(chǎng)，沖擊國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)秩序，沖擊農(nóng)地保護(hù)政策，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食戰(zhàn)略安全。這種后果可能導(dǎo)致中央政府收回下放的權(quán)力，扼殺剛啟動(dòng)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。2.外部成本帶來(lái)的環(huán)境污染問題。集體建設(shè)用地市場(chǎng)管理不如國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)嚴(yán)格。市場(chǎng)化土地資源配置機(jī)制，主要通過(guò)地租投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，由最高出價(jià)者獲得土地資源。因此許多環(huán)境污染類建設(shè)項(xiàng)目因不承擔(dān)外部成本而具有較強(qiáng)的個(gè)別收益能力，其地租地價(jià)承受能力使其在地租投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)。市場(chǎng)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制在供給土地時(shí)非但不能剔除出污染者，反而還促進(jìn)了他們?cè)谕恋刭Y源競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)。污染者的外部成本被轉(zhuǎn)嫁到了相臨地塊和社會(huì)，造成社會(huì)福利損失。如果污染者的收益小于他人福利損失，還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)總福利損失。污染防治作為一項(xiàng)公共物品，污染者有“搭便車”的傾向，都希望他人多承擔(dān)一些環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，而自己少承擔(dān)一些責(zé)任。各方博弈的最終結(jié)果將導(dǎo)致大家都不關(guān)心污染問題。（二）解決市場(chǎng)失靈問題的對(duì)策為糾正過(guò)度農(nóng)地非農(nóng)化，政府部門需要進(jìn)行源頭控制，在規(guī)劃環(huán)節(jié)嚴(yán)把農(nóng)用地轉(zhuǎn)用關(guān)，這是集體建設(shè)用地制度創(chuàng)新成敗的關(guān)鍵。建立集體建設(shè)用地供求預(yù)測(cè)的動(dòng)態(tài)模型，以預(yù)測(cè)結(jié)果為依據(jù)，結(jié)合對(duì)已有存量集體建設(shè)用地利用潛力的挖掘，確定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的數(shù)量，并將這些指標(biāo)在各地區(qū)間的分配。政府要?jiǎng)?chuàng)建農(nóng)戶參與分享外部收益的機(jī)制，如占用較多的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的發(fā)達(dá)地區(qū)，需要以轉(zhuǎn)移補(bǔ)償?shù)男问綄?duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶補(bǔ)償，用于農(nóng)地復(fù)墾和農(nóng)地質(zhì)量改良。農(nóng)地收益的增長(zhǎng)和建設(shè)用地成本的增加，能有效減少土地利用中不同利用方向間的比較收益差距，從而弱化農(nóng)地非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。解決環(huán)境污染問題，需要?jiǎng)?chuàng)建外部成本內(nèi)部化的機(jī)制。即由環(huán)境污染者需要承擔(dān)外部成本。政府可以以禁止經(jīng)營(yíng)為威脅強(qiáng)制要求污染防治治理，或?qū)ξ廴菊呤召M(fèi)（或征稅），使外部成本內(nèi)部化。政府還可以在供地環(huán)節(jié)，采取建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審管理制度，限制甚至禁止利用集體建設(shè)用地投資建設(shè)技術(shù)陳舊老化、污染環(huán)境、低水平重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目，鼓勵(lì)采用高新技術(shù)、進(jìn)口替代、出口創(chuàng)匯、解決國(guó)內(nèi)市場(chǎng)短缺等項(xiàng)目用地。在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)過(guò)濾，拒絕與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃沖突矛盾，甚至是限制禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)利用集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地市場(chǎng)政府失靈的原因及對(duì)策政府失靈表現(xiàn)為政府的無(wú)效干預(yù)和過(guò)度干預(yù)。無(wú)效干預(yù)是指政府宏觀調(diào)控的范圍和力度不足或方式選擇失當(dāng)，不能夠彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要；過(guò)度干預(yù)則指政府干預(yù)的范圍和力度，超過(guò)了彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和維持市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行的合理需要，或干預(yù)的方向錯(cuò)誤，形式選擇失當(dāng)，非但不能糾正市場(chǎng)失靈，反而抑制了市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)作。（一）集體建設(shè)用地市場(chǎng)中政府失靈的表現(xiàn)地方政府與中央政府博弈，盡可能多的獲得農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)。中央政府代表最廣大的人民群眾利益，追求社會(huì)總福利最大化。地方政府則更偏好于謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及由此帶來(lái)的地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，作為地方政府的代理人，地方官員還有追求以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為個(gè)人政績(jī)，謀求快速職位升遷的動(dòng)力。中央政府與地方政府的政策存在目標(biāo)差異，地方政府可能利用信息優(yōu)勢(shì)欺上瞞下，追求自身利益最大化。如果地方政府以犧牲中央政府政策目標(biāo)為代價(jià)實(shí)現(xiàn)了自身利益最大化，就會(huì)出現(xiàn)政府失靈的情況。地方政府之間的相互博弈，可能導(dǎo)致搭便車行為，即希望自己通過(guò)過(guò)度非農(nóng)化獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益，而由其他地區(qū)承擔(dān)耕地保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。把握了集體建設(shè)用地供給權(quán)，就把握住了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)的主動(dòng)權(quán)。為此，地方政府在編制地方性的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃方案時(shí)相互博弈，突破國(guó)家規(guī)劃的限制，或?qū)`反規(guī)劃的用地行為采取放任態(tài)度，導(dǎo)致規(guī)劃目標(biāo)失控。地方政府的相互博弈還可能導(dǎo)致為了吸引各類資本的投資，而相互壓低集體建設(shè)用地價(jià)格。為了獲得最多的資本，降低各種資本流入本轄區(qū)的成本，土地資源成了各級(jí)政府引資的重要誘導(dǎo)工具。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，地方政府不能利用征地制度低價(jià)征用再低價(jià)出讓的傳統(tǒng)手段，但地方政府利用自身影響，以及掌握的各種行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)資源，仍然保留了極強(qiáng)的壓制集體建設(shè)用地價(jià)格的能力。（二）解決政府失靈問題的思路1.規(guī)范政府權(quán)力，剝離政府部門在集體建設(shè)用地市場(chǎng)中獲取經(jīng)濟(jì)收益的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。利益導(dǎo)向容易使政府部門偏離其應(yīng)盡的職責(zé)。政府只能在對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行調(diào)控時(shí)，間接獲得部分收益，并且要通過(guò)財(cái)政支出方式，以財(cái)政支農(nóng)的方式將這部分收益返還于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村社會(huì)。2.引入公共參與制度，建立行政公開制度，避免公共決策失誤。缺乏廣泛的公共參與，可能出現(xiàn)政府決策行為扭曲和舞弊行為，損害公眾利益。在政府部門制定政策法規(guī)、編制和修改各種土地利用規(guī)劃、制定市場(chǎng)化資源配置規(guī)則時(shí)，都要提供公眾參與的機(jī)會(huì)，行政規(guī)則制定出臺(tái)要實(shí)行聽政會(huì)制度。3.建立完善對(duì)地方政府及政府官員的績(jī)效評(píng)估制度?？?jī)效評(píng)估制度可以合理評(píng)估政府行政部門的管理和服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)政府的有效監(jiān)督，約束政府官員的決策