行政管理論文-從權(quán)力有限論看領(lǐng)導(dǎo)干部正確的權(quán)力觀.doc

行政管理論文-從權(quán)力有限論看領(lǐng)導(dǎo)干部正確的權(quán)力觀權(quán)力有限論是把權(quán)力視為特定主體在其職責(zé)范圍內(nèi)的支配力的觀念。權(quán)力有限論是現(xiàn)代政治民主觀念在法律上的延伸，它包括：整體意義上的權(quán)力限制、分類分權(quán)、職權(quán)特定化和具體化，它是以人民主權(quán)論為一般理論、以分類分權(quán)和權(quán)力與權(quán)利均衡為具體法律操作技術(shù)的權(quán)力相對主義觀念。其中，權(quán)力與權(quán)利均衡觀是現(xiàn)代權(quán)力觀的精髓。權(quán)力按國家職能分工配置、權(quán)力受限制是其根本內(nèi)涵。按照十六屆四中全會的要求，當(dāng)前黨員干部應(yīng)當(dāng)樹立的正確權(quán)力觀的內(nèi)容包括權(quán)力主權(quán)觀和民族觀、“國家的一切權(quán)力屬于人民”的觀念、權(quán)力是國家職能分工的結(jié)果的觀念、權(quán)力的義務(wù)和責(zé)任及服務(wù)觀念。黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人在不同時期、不同的場合對領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹立什么樣的權(quán)力觀有過闡述，提出“權(quán)為民所用”、“利為民所謀”、“情為民所系”、“政為民所執(zhí)”等觀點，到中共十六屆四中全會通過中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定，強(qiáng)調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀，堅持正確的權(quán)力觀堅決反對脫離群眾、以權(quán)謀私?！弊罱K形成了比較系統(tǒng)的、體現(xiàn)我國現(xiàn)階段國情的科學(xué)權(quán)力觀。從根本上看，它是一種權(quán)力有限論。權(quán)力有限論是現(xiàn)代民主理論和憲政理論結(jié)合的產(chǎn)物，是現(xiàn)代憲政民主理念的集中體現(xiàn)。一權(quán)力有限論的一般含義把權(quán)力視為區(qū)別于公民、法人和其他社會組織享有的權(quán)利，理解為超社會組織體或特權(quán)者享有的一種壟斷性的政治上的強(qiáng)制力，是從古至今人們的一種普遍觀念。盧梭的“國家權(quán)力屬于人民”和“國家權(quán)力不可分割”理論就是由此引伸而來的。(法盧梭.社會契約論.何兆武譯.北京：商務(wù)印書館，3版(修訂本).2003.p31-35)。一個國家，一片領(lǐng)土，一個整體意義上的人民及一個權(quán)力是同義語，也等同于統(tǒng)一的國內(nèi)法律秩序及其效力和實效。(奧凱爾森.法與國家的一般理論.沈宗靈譯.北京：中國大百科全書出版社,1996p283)與此緊密相關(guān)的就是人民行使國家權(quán)力的方式是將其參加社會管理的權(quán)力授予自由選舉而產(chǎn)生的代表，代表人民制定法律，人民據(jù)法而過一種法律生活。選舉是這種權(quán)力觀的重要原則，建立以普選制為核心的民主政治制度是判定社會文明進(jìn)化的首要標(biāo)志，一個盡量消極的政府是維持這種民主制度不可或缺的條件。選舉在國家權(quán)力制度配置體系中的地位及其政治屬性決定了這種權(quán)力觀的主要特質(zhì)是政治性的，法律不過是民主的制度化。但是，到二戰(zhàn)前后，萌發(fā)于資產(chǎn)階級革命初期的憲政理論得到長足發(fā)展，強(qiáng)調(diào)用法律限制權(quán)力、防止歧視和專斷、為政府行為設(shè)定實質(zhì)性界限、建立以法治為核心理念的民主制度成為民主政治的更為根本的標(biāo)桿。這種理論的核心是“以法律確定國家權(quán)力并對國家管理者進(jìn)行限制，使政治權(quán)利得到法律的控制，通過法律或者說通過憲法的認(rèn)可再把權(quán)力轉(zhuǎn)化為合法的權(quán)威?！?信春鷹.憲法的歷史發(fā)展.憲法比較研究（李步云主編）.法律出版社，1998p127)權(quán)力有限是這種理論的核心，它有三個明顯特征：（1）權(quán)力合法性的依據(jù)是法律認(rèn)可；（2）政治權(quán)利只有采取法律形式才具有合法性；（3）保護(hù)民主與人權(quán)的手段不僅僅采用一般化的權(quán)力限制選舉制度和權(quán)力分立制衡制度，更重要的是在權(quán)力實際運行中形成公民權(quán)利對權(quán)力的約束機(jī)制。在當(dāng)代社會中，權(quán)力有限論的核心歸結(jié)為權(quán)力和權(quán)利均衡論，它包含七個方面的基本涵義：（1）權(quán)力和權(quán)利總量均衡；（2）權(quán)力為權(quán)利提供保障和服務(wù)；（3）權(quán)力主體特定；（4）權(quán)力的職能具體化；（5）權(quán)力操作技術(shù)規(guī)程化；（6）權(quán)力的界限明晰化；（7）權(quán)力運行程序化。其中，權(quán)力按國家職能分工配置、權(quán)力受限制或防止權(quán)力恣意行使是權(quán)力有限論的根本。二權(quán)力有限論的理論形態(tài)權(quán)力有限論源自古希臘羅馬的國家職能分工理論。它經(jīng)古代到中世紀(jì)的發(fā)展，到現(xiàn)代社會，經(jīng)過了一個對權(quán)力的外部強(qiáng)制到內(nèi)部制衡再到以權(quán)利制約權(quán)力的制度化過程。這個過程中權(quán)力完成了抽象權(quán)力向具體權(quán)力、政治上的強(qiáng)制力向法律化權(quán)力、權(quán)力權(quán)利化的演進(jìn)。1.權(quán)力的國家職能分工理論國家權(quán)力統(tǒng)一行使可以達(dá)到國家運行效率最大化，這既是古代國家積累的國家經(jīng)驗也是盧梭等啟蒙思想家給近代國家的箴言。其實，早在古希臘羅馬時，人們就已經(jīng)認(rèn)識到為了維護(hù)國家機(jī)構(gòu)高效率運行，必須按照社會分工的客觀要求對國家進(jìn)行職能劃分。而且國家職能按其屬性劃分為若干組成部分，并由不同的國家機(jī)構(gòu)代為實施，可以維護(hù)社會總體上的正義價值(羅馬查士丁尼.法學(xué)總論.張企泰譯.商務(wù)印書館，1989p1)。近代資產(chǎn)階級啟蒙思想家認(rèn)為權(quán)力作為現(xiàn)實的實現(xiàn)特定國家職能的手段，運作總是具體的，權(quán)力無法脫開具有個體利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”而自我執(zhí)行。不進(jìn)行職能劃分的國家僅僅是理論上的抽象國家而不是現(xiàn)實存在和運行的國家?？梢?，效率最大化是國家權(quán)力配置的根本原則，權(quán)力功能主義從近代國家建立時起就已經(jīng)深深地嵌入了確保國家機(jī)器按照特定價值目標(biāo)運行的法律實踐中了。所以，凱爾森講到國家分權(quán)時，把權(quán)力理解為國家的職能，劃分為立法、行政、司法三種職能。(奧凱爾森.法與國家的一般理論.沈宗靈譯.北京：中國大百科全書出版社,1996p283)按照國家職能分工理論，國家權(quán)力配置體系是國家職能分工的對應(yīng)體系，國家職能履行的范圍特定決定了國家權(quán)力的有限性。國家職能特定化為限制權(quán)力提供了根本前提。國家職能按社會分工的要求以效率原則進(jìn)行適當(dāng)分工，并交由不同國家機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，使每一種國家職能都有了特定的活動目標(biāo)和界限。然后，按照職能權(quán)力對稱結(jié)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力配置，每一項職能都有相應(yīng)的權(quán)力相對應(yīng)，每一項國家權(quán)力都執(zhí)行著特定的國家職能，由此構(gòu)建起了對應(yīng)國家職能系統(tǒng)的國家權(quán)力體系。這樣，權(quán)力不再是抽象的政治術(shù)語，而具有了確定的、具體的法規(guī)范品質(zhì)，已經(jīng)具有了上升為法律規(guī)范的可能性。國家權(quán)力按國家職能形式的效率化要求配置成為國家權(quán)力由政治強(qiáng)制力向法律技術(shù)轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它使整體意義上的國家權(quán)力轉(zhuǎn)化為一種可分配的資源和按一定技術(shù)規(guī)程可操作的規(guī)范。正是國家職能與權(quán)力的配對配置關(guān)系，完成了權(quán)力運作由政治政策向法律規(guī)范的跨越，細(xì)分國家職能的系統(tǒng)工程轉(zhuǎn)化為真正意義上的法律事業(yè)。權(quán)力代表的國家職能的界限決定權(quán)力的界限，權(quán)力的界限決定特定的代行權(quán)力人的職權(quán)界限：“權(quán)力一詞一直被用來指擁有以強(qiáng)力或以說服來獲得特定目的的能力，指進(jìn)行特定行為的法律權(quán)限，指立法、行政、司法的職能，指政府機(jī)構(gòu)或部門，或者指組成這些機(jī)構(gòu)的人們。”(英M.J.C維爾.憲政與分權(quán).三聯(lián)書店，1997p12)2權(quán)力有限論的內(nèi)容按照權(quán)力的國家職能分工理論，權(quán)力不過是國家職能的表現(xiàn)形式，是社會分工的國家形態(tài)。在權(quán)力有限論的發(fā)展過程中形成了三種層進(jìn)遞伸的歷史理論形態(tài)。一是整體意義上的權(quán)力限制論。即一般意義上的人民主權(quán)論，是人民權(quán)力的同義語，認(rèn)為權(quán)力體現(xiàn)國家和人民之間的政治關(guān)系。雖然權(quán)力是國家職能的表現(xiàn)，但是權(quán)力根本上是人民授予的，是權(quán)利派生的，整體意義上國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)?shù)扔谌w公民個人權(quán)利的總和。國家的一切權(quán)力來自人民，權(quán)力的合法性取決于權(quán)力的人民性。人民主權(quán)論的完整形態(tài)是近代社會契約論，認(rèn)為國家權(quán)力來自人民的公意，它派生了一系列制約國家權(quán)力的外生制度，如選舉制度等。從這里我們也可以清晰地看到現(xiàn)代社會無法擺脫的傳統(tǒng)政治強(qiáng)制力權(quán)力觀的影子，是政治強(qiáng)制力權(quán)力觀的近代形態(tài)。二是分權(quán)論。分權(quán)的國家理論最早產(chǎn)生于古希臘，到古羅馬時已經(jīng)成為一種成熟的思想。它分為兩種情形：（1）等級分權(quán)，即代表貴族利益的元老院和代表一般自由民（平民）的最高執(zhí)政官之間的權(quán)限劃分。名義上作為隸屬于最高執(zhí)政官的咨詢機(jī)構(gòu)的元老院通過實施對最高執(zhí)政官的財政監(jiān)督等形成了對最高執(zhí)政官的實際約束，這是社會劃分為貧富不同的階層在國家權(quán)力內(nèi)部的反映，它在整個奴隸社會和中世紀(jì)都被視為正當(dāng)?shù)?、合法的?nèi)部權(quán)力分工形式。它本身構(gòu)成對權(quán)力的限制，是近代洛克、孟德斯鳩等思想家“以權(quán)力限制權(quán)力”思想的真正來源。（2）分類分權(quán)，即把具體的、合法情況下合理確定的國家統(tǒng)治職能交由不同的國家機(jī)構(gòu)及其職能部門去行使。在羅馬，世俗權(quán)力和僧侶權(quán)力涇渭分明，按職能要求對執(zhí)政官的權(quán)力進(jìn)行“分割”并由不同的執(zhí)政官去執(zhí)掌，它本身是基于社會客觀條件對國家職能分工要求的產(chǎn)物，重在于對國家職能的“分割”，并沒有形成權(quán)力制肘的設(shè)置初衷?？梢?，從分權(quán)理論的起源上看，分權(quán)完全是社會分工直接表現(xiàn)為國家職能分工的結(jié)果。這種將權(quán)力的等級分權(quán)和分類分權(quán)結(jié)合在一起的“合作性國家”明顯具有把權(quán)力的分離、限制和制度性結(jié)構(gòu)相銜接的趨勢。(德馬克斯韋伯.論經(jīng)濟(jì)與社會中的法律.張乃根譯.中國大百科全書出版社，1998p50)到近代，經(jīng)過孟德斯鳩、盧梭等人揉和兩種分權(quán)形式的長處，形成了西方國家系統(tǒng)的公法理論和國家理論。分權(quán)理論的核心是三權(quán)分立，它實質(zhì)上是在國家權(quán)力體系內(nèi)部引入市場競爭機(jī)制和創(chuàng)制了一種民主機(jī)制，主旨是以權(quán)力制約權(quán)力。它派生了一系列制約國家權(quán)力的內(nèi)生制度，如權(quán)利分立和制衡制度等。三是權(quán)力與權(quán)利均衡論。分權(quán)是和權(quán)力限制相輔相成的。當(dāng)權(quán)力按照國家職能分工劃分時，就形成對權(quán)力的限制，就不再是不受限制的整體意義上的那個“人民權(quán)力”而是法律上的權(quán)力，對權(quán)力限制的鏈條也會隨著權(quán)力具體化的加深而進(jìn)一步細(xì)分。經(jīng)過對權(quán)力的第二層級分權(quán)的限制，國家職能為不同的國家機(jī)構(gòu)或職能部門所承擔(dān)，權(quán)力也相應(yīng)有了具體的享有者，并轉(zhuǎn)化為承擔(dān)者的職權(quán)。相對于國家和整體意義上的人民，職權(quán)是一種必須依法承擔(dān)的實體義務(wù)；相對于其他權(quán)力的享有者，職權(quán)體現(xiàn)為一種權(quán)限發(fā)布命令權(quán)的合法性和遵循適當(dāng)程序的必要性。無論在哪個角度上，職權(quán)承擔(dān)者都無權(quán)任意處分職權(quán)。因為，它不是對個人負(fù)責(zé)，而是對全體人民和國家整體負(fù)責(zé)。但是，權(quán)力如果不能轉(zhuǎn)化為一種操作技術(shù)的話，同樣不能產(chǎn)生現(xiàn)實支配力，權(quán)力特定化為職權(quán)僅僅是為權(quán)力轉(zhuǎn)化為實踐操作技術(shù)提供了基本前提條件和滿足了國家職能按社會分工要求運行的基本條件?！皺?quán)力無以自行”，國家機(jī)構(gòu)或職能部門的職權(quán)最終還得由其雇員去行使，雇員成為實質(zhì)上的權(quán)力執(zhí)行人。職權(quán)進(jìn)一步具體化為國家機(jī)構(gòu)或職能部門工作人員和公民、社會組織的法律關(guān)系。因此，權(quán)力具體執(zhí)行國家職能時，權(quán)力就操持在了有利益偏好的個人手中，構(gòu)成直接威脅公民個人權(quán)利的手段，對權(quán)力的限制也就顯得十分現(xiàn)實和必要。權(quán)力也就完全脫開政治學(xué)的視閾，進(jìn)入法律的視野。然而，雇員有其個人利益，是個人利益的載體；雇員在代行公共職權(quán)時，發(fā)生個人利益和公共權(quán)力的混同或權(quán)力權(quán)利化的情形就不可避免。權(quán)力本身就是“影響或控制他人行為的力量”(美亨廷頓.變革社會中的政治秩序.華夏出版社，1998p107),一旦掌握在個人手中就可能成為個人謀取私利的手段，甚至發(fā)生借權(quán)力侵害公共利益和他人合法權(quán)益的現(xiàn)象。人類社會發(fā)展到今天，一切限制權(quán)力、防止權(quán)力腐敗的努力最終都落到了這個層面上，所有防止權(quán)力濫用的法律制度，如行政訴訟制度、國家賠償制度等等，都是為此而設(shè)，都意在于為職權(quán)設(shè)定羈束義務(wù)包括實體義務(wù)和程序義務(wù)及相應(yīng)的責(zé)任。因為，對權(quán)力整體意義上的限制和分權(quán)僅僅是為防止權(quán)力腐敗提供保障，抽象的權(quán)力是不能直接導(dǎo)致腐敗的惡果的。只有具體的權(quán)力與具體的權(quán)利相對峙時，權(quán)力才可能成為權(quán)利的手段，權(quán)力也才可能承受義務(wù)、責(zé)任之重?？梢?，從權(quán)力產(chǎn)生實效的最終環(huán)節(jié)上看，權(quán)力限制最終要歸結(jié)為權(quán)力執(zhí)行人員的職權(quán)特定化和具體化。權(quán)力和權(quán)利均衡論的核心自20世紀(jì)50年代興起的民權(quán)論，它既堅持分權(quán)理論，又將抽象的人民主權(quán)論進(jìn)一步具體化、制度化，將限制權(quán)力的事業(yè)深入到權(quán)力產(chǎn)生實效的最終環(huán)節(jié)，以權(quán)利制約權(quán)力，把權(quán)力根本上看作是特定主體在其職責(zé)范圍內(nèi)的支配力。這也正是權(quán)力有限論的本質(zhì)所在。三權(quán)力有限論下領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹立的權(quán)力觀1我國主流的權(quán)力觀我國傳統(tǒng)社會是以家族來理解國家的，社會組織內(nèi)人們的地位是按人生來的地位、等級式地劃分的(馮友蘭.中國哲學(xué)簡史.新世界出版社，2004p22),國家權(quán)力采取類似于家庭的等級分權(quán)模式。因此，流行和占主流地位的權(quán)力觀是權(quán)力的政治強(qiáng)制力的觀點，缺乏權(quán)力有限的觀念，尤其缺乏從職權(quán)特定化、具體化角度認(rèn)知權(quán)力的觀念。因此，從政治強(qiáng)制力權(quán)力觀角度審視領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹立的權(quán)力觀是不可或缺的角度。直到上世紀(jì)90年代末，政治強(qiáng)制力權(quán)力觀的主流地位都未根本動搖。主要的代表性觀點有：（1）權(quán)力是一種管理關(guān)系?！皺?quán)力是一種以法的形式固定的對社會各方面的管理關(guān)系，它反映的是一定的政治生活?！?張循理.利益論九講.北京：中國青年出版社，1987p29)（2）權(quán)力是一種不得不服從的力量，而不論這種服從是由于何種原因引起。它可以是現(xiàn)實的，也可以是潛在的：“權(quán)力，是一種現(xiàn)實的或潛在的并且可以延伸的支配力量?！?時運生.論公權(quán)私用、濫用的動機(jī)和條件.政治與法律.1996.1p4)可以是物質(zhì)的也可以是意志的，可以是直接的也可以是間接的：“權(quán)力是特定主體將他的意志強(qiáng)加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力。”(林喆.權(quán)力腐敗與權(quán)力制約.法律出版社，1997p1)（3）權(quán)力是源于特定主體的職權(quán)的強(qiáng)制力。“權(quán)力是指特定主體（包括個人、組織和國家）在其職責(zé)范圍內(nèi)擁有的對社會或他人的強(qiáng)制力量和支配力量”。(卓澤淵.法理學(xué).法律出版社，1998