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行政管理論文-關(guān)于公共管理研究的綜合評(píng)述我國(guó)即將啟動(dòng)MPA項(xiàng)目。因?yàn)镸PA(MasterofPublicAdministration)被譯為“公共管理碩士”,即其中的Administration被譯成“管理”,而不是如以往那樣更多地譯成“行政”,因此,MPA內(nèi)涵的外推使得公共管理從來(lái)沒(méi)有象今天這樣如此受人關(guān)注。我們認(rèn)為,無(wú)論是從理論還是實(shí)踐的角度,公共管理都存在著許多重大問(wèn)題尚未討論清楚,十分有必要對(duì)其展開(kāi)爭(zhēng)鳴。比如,PublicAdministration與PublicManagement都翻譯成“公共管理”,它們之間的區(qū)別究竟在哪里?難道僅僅是適用層次不同?有些學(xué)者認(rèn)為,Administration指層次高的管理,Management指層次低的管理。如果是這樣的話(huà),我國(guó)研究生專(zhuān)業(yè)目錄在管理科學(xué)類(lèi)中,把一級(jí)學(xué)科“公共管理”定為“PublicManagement”,而把二級(jí)學(xué)科“行政管理”定為“PublicAdministration”的看法,似乎從道理上講不通。同樣,在MBA中BusinessAdministration譯為“工商管理”,這里所用的Administration,又如何用層次的高低來(lái)解釋?zhuān)恳灿腥苏J(rèn)為Management主要用于操作層面,更多地從技術(shù)角度討論管理問(wèn)題。如果仔細(xì)查閱中外管理學(xué)的相關(guān)著作,好象這種理解也不太全面。雖然我們不可過(guò)于注重詞義,但確實(shí)需要面對(duì)現(xiàn)實(shí)認(rèn)真思索一下:“公共管理”與“一般管理”、“行政管理(公共行政)”、“企業(yè)管理”的聯(lián)系與區(qū)別究竟在哪里?一、新公共管理運(yùn)動(dòng)的啟示目前我國(guó)已有許多專(zhuān)家學(xué)者正在研究公共管理問(wèn)題,比如廈門(mén)大學(xué)陳振明教授在他主編的公共管理學(xué)一書(shū)中介紹了西方政府管理(行政學(xué))的發(fā)展與演變歷程中所出現(xiàn)的三次范式轉(zhuǎn)換,即從公共行政學(xué)到新公共行政學(xué),再到新公共管理學(xué)的三次重大突破。國(guó)家行政學(xué)院季明明教授在“當(dāng)代公共行政的改革實(shí)踐與公共管理學(xué)的崛起”一文中也指出,當(dāng)代“再造政府”的行政改革浪潮極大地沖擊了傳統(tǒng)公共行政學(xué)體系,為公共管理學(xué)科的崛起作了鋪墊;公共行政、公共事務(wù)、公共政策構(gòu)成了公共管理學(xué)科的三大支柱。綜合上述兩位專(zhuān)家的看法及其他國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn),應(yīng)該說(shuō)在對(duì)公共管理尤其是公共管理的討論中,有兩點(diǎn)看法是共同的。1.新公共管理思潮的出現(xiàn)與各國(guó)行政改革的浪潮是密不可分的,它有力地推動(dòng)了“重塑政府運(yùn)動(dòng)”。在凱恩斯理論的影響下,當(dāng)政府這只“看得見(jiàn)的手”干預(yù)市場(chǎng)并獲得巨大成功時(shí),與“市場(chǎng)失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得非常明顯。一方面政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的管理,不僅使政府所承擔(dān)的任務(wù)越來(lái)越多,成為“萬(wàn)能政府”,而且政府對(duì)外管理的實(shí)際效率也很低,在不少方面負(fù)面影響越來(lái)越大;另一方面政府中官僚機(jī)構(gòu)膨脹,效率低下,財(cái)政支出擴(kuò)大。正是在這種背景下,世界上絕大多數(shù)國(guó)家都要求政府進(jìn)行改革。人們?cè)凇皩?shí)用主義”、“小政府意識(shí)形態(tài)”、“商業(yè)動(dòng)力化”等思潮的影響下,要求政府把公共事務(wù)特別是公共物品(服務(wù))民營(yíng)化;推進(jìn)社區(qū)主義,建立理想的政府、市場(chǎng)、社區(qū)三足鼎立的公民社會(huì);加強(qiáng)公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)的合作,發(fā)展非政府、非營(yíng)利性組織;用企業(yè)精神再造政府,把企業(yè)管理中的組織文化注入到政府組織中,提高政府部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)力。在全社會(huì)和學(xué)術(shù)界都在反省政府的角色與作用時(shí),英、美、新西蘭等國(guó)政府掀起了一股大力推進(jìn)行政改革的浪潮。在英國(guó),從撒切爾政府起就不斷提出了一系列堅(jiān)持市場(chǎng)取向、減少政府干預(yù)的行政改革方案。從“階段革新計(jì)劃”到“公民憲章運(yùn)動(dòng)”,在民營(yíng)化、公私競(jìng)爭(zhēng)與融合、公共部門(mén)引進(jìn)私人企業(yè)的管理機(jī)制、承諾公共服務(wù)的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)、提高公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題上,英國(guó)的行政改革都取得了一定成就。當(dāng)然,這種改革被不少人稱(chēng)之為“寧?kù)o的革命”。八十年代初,美國(guó)的里根政府發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)大規(guī)模地放松甚至廢除政府管制的變革運(yùn)動(dòng),并由此設(shè)計(jì)了一種使政府官員不僅對(duì)管理過(guò)程而且要對(duì)管理結(jié)果負(fù)責(zé)的新體制??肆诸D政府繼續(xù)推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化改革的進(jìn)程,提出了若干重塑政府的原則與措施,如把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府機(jī)構(gòu),大力降低行政成本,建立“顧客導(dǎo)向”的管理服務(wù)體系,以企業(yè)精神重塑政府,使政府機(jī)構(gòu)成為“以績(jī)效為中心”的組織。在這場(chǎng)全球化的行政改革浪潮中,新西蘭的改革十分激進(jìn),因而它備受人們的關(guān)注。新西蘭的政府再造運(yùn)動(dòng)的主要做法是:政府將那些具有商業(yè)性的職能與可以開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的服務(wù),從公共部門(mén)中分離出來(lái);財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算、撥款等均需要考慮績(jī)效;在政府部門(mén)中區(qū)分決策與執(zhí)行兩種不同功能;按契約中規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)原則,在政府部門(mén)的部長(zhǎng)與執(zhí)行官之間,簽定“績(jī)效協(xié)議”、“采購(gòu)協(xié)議”等,強(qiáng)化各自的職能。西方國(guó)家,特別是OECD國(guó)家的行政改革及其政府再造運(yùn)動(dòng),為新公共管理的興起提供了強(qiáng)有力的實(shí)踐背景?!靶鹿补芾肀粚W(xué)者冠以各種不同的名稱(chēng)(如經(jīng)理主義、公共管理、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理、以企業(yè)家精神重塑政府等),這反映了人們對(duì)正在發(fā)生的行政改革的不同看法。盡管如此,但他們確實(shí)存在著某些共識(shí):從傳統(tǒng)公共行政關(guān)注管理過(guò)程中的效率轉(zhuǎn)變到極大地關(guān)注管理結(jié)果以及管理者的個(gè)人責(zé)任”。2.公共管理研究,特別是新公共管理學(xué)是在公共行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。本世紀(jì)六十至七十年代,批判傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論越來(lái)越多,其中最有影響的是新公共行政學(xué)、政策科學(xué)與公共選擇學(xué)派。新公共行政學(xué)一反以往過(guò)于重視效率的價(jià)值觀,在傳統(tǒng)公共行政學(xué)的目標(biāo)中加入了“社會(huì)公平”,圍繞著“分權(quán)”、“參與”、“溝通”等民主行政中的若干問(wèn)題一直展開(kāi)討論。同時(shí),他們反對(duì)文官中立,認(rèn)為在不平等競(jìng)爭(zhēng)中,這種角色本質(zhì)上是欺負(fù)弱勢(shì)群體的幫兇。政策科學(xué)在一定意義上講,也是針對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)過(guò)于重視官僚制理論,以及把政策的制定與執(zhí)行割裂開(kāi)來(lái)等問(wèn)題而發(fā)展起來(lái)的。它明確地提出了要對(duì)政策制定的全過(guò)程進(jìn)行研究,即從政策問(wèn)題構(gòu)建到政策方案制定,從政策執(zhí)行到政策評(píng)估全面展開(kāi)討論,并提出要改善政策系統(tǒng),提高政策質(zhì)量。公共選擇理論以方法論上的個(gè)人主義為出發(fā)點(diǎn),證明市場(chǎng)是最有效的機(jī)制,因而需要減少政府的管理職能,把一部分社會(huì)所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供??傊?,新公共行政學(xué)、政策科學(xué)、公共選擇學(xué)派都從學(xué)科建設(shè)方面,有力地批判了傳統(tǒng)公共行政學(xué),為它的發(fā)展與完善提供一定新的理論依據(jù)。然而由于各自的弱點(diǎn)與缺點(diǎn),它們并沒(méi)有完全獲得預(yù)想結(jié)果。七十年代美國(guó)有許多企業(yè)管理學(xué)院將研究范圍由企業(yè)內(nèi)部管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理,產(chǎn)生了被人們稱(chēng)之“企業(yè)管理型”的公共管理模式。它不同于那種“政策科學(xué)型”的公共管理模式,而是從企業(yè)的角度來(lái)研究公共管理,認(rèn)為公、私部門(mén)的管理實(shí)質(zhì)上并無(wú)大的差異,企業(yè)管理的技術(shù)與方法完全可以運(yùn)用到公共部門(mén)。人們?yōu)榱私y(tǒng)一這兩種模式,因而就誕生了新公共管理學(xué)這個(gè)學(xué)科。盡管人們對(duì)新公共管理的基本問(wèn)題仍缺乏完全共識(shí),但象早期那樣,用“公共管理”一詞簡(jiǎn)單代替“公共行政”,或者視“新公共管理學(xué)”也如“政策科學(xué)”那樣為“公共行政”的一個(gè)分支等看法,不可能得到人們的普遍承認(rèn)。二、中外學(xué)者對(duì)公共管理基本模式的理解應(yīng)該說(shuō),國(guó)外對(duì)公共管理學(xué)模式的理解,是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。有人把公共管理的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵定義為政策分析、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理、信息管理與對(duì)外關(guān)系。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。OECD公共管理委員會(huì)對(duì)“公共管理”的看法是:它更傾向于從效率、有效性和服務(wù)質(zhì)量等方面來(lái)關(guān)注結(jié)果;高度集權(quán)的科層結(jié)構(gòu)已為分權(quán)式的管理環(huán)境所取代,在分權(quán)體制下,不僅關(guān)于資源配置和服務(wù)供給的決策更強(qiáng)調(diào)后者,而且也為民眾和利益集團(tuán)的反饋限定了范圍;它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案,這些方案可能帶來(lái)以低成本為基礎(chǔ)的更有效的政策結(jié)果;它極大地關(guān)注由公共部門(mén)所直接提供的服務(wù)效率,包括在公共部門(mén)內(nèi)部和公共部門(mén)之間營(yíng)建競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)境;它強(qiáng)化了公共核心部門(mén)的戰(zhàn)略能力,以指導(dǎo)政府的變革,并允許政府自動(dòng)地、有彈性地、以最低成本對(duì)外部變化和各種利益需求作出反應(yīng)。我國(guó)大陸學(xué)者對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的研究目前仍處于起步階段。多數(shù)文章還是以介紹國(guó)外研究的現(xiàn)狀為主。我們能看到的有關(guān)公共管理的專(zhuān)著有三本,其中之一是我國(guó)行政學(xué)界德高望重的老前輩夏書(shū)章先生的新作現(xiàn)代公共管理概論(2000年)。其他兩本是陳振明教授主編的公共管理學(xué)(1999年)和張良教授等所著的公共管理導(dǎo)論(1997年)。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個(gè)方面,從他們的著作中摘錄出有關(guān)內(nèi)容供討論。1.公共管理(學(xué))的界定只限于指政府工作的狹義公共管理(也是狹義的行政管理),而不限于指政府工作的廣義公共管理(也是廣義的行政管理),如公共事業(yè)和所有其他非政府部門(mén)、單位的公共事務(wù)的管理(其實(shí)企業(yè)內(nèi)部也有行政管理)都不得越過(guò)其所管轄的范圍和事項(xiàng)。(夏書(shū)章)(11)公共管理學(xué)是一門(mén)研究公共組織(主要是政府)更有效地提供公共物品的學(xué)問(wèn)。(陳振明)(12)所謂公共管理是指政府為促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展,采取各種方式對(duì)涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)控制的過(guò)程。(張良)(13)2.公共管理主體傳統(tǒng)的行政學(xué)把行政的研究范圍局限于政府行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)上。盡管它們是研究的核心主體,但公共管理學(xué)不僅明確地將其他國(guó)家機(jī)關(guān)(立法、司法機(jī)關(guān)等)當(dāng)作研究對(duì)象,而且也把其他公共組織的管理活動(dòng)納入其研究范圍。(陳振明)(14)從公共管理的定義看,公共管理的主體是政府,對(duì)政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國(guó)家機(jī)構(gòu)的廣義政府,而且還涉及執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)。(張良)(15)3.公共管理的客體公共管理的客體:社會(huì)問(wèn)題、公共項(xiàng)目、公共財(cái)產(chǎn)和資源。社會(huì)問(wèn)題是那些只有屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)、需要解決的問(wèn)題。公共項(xiàng)目是最直接的可見(jiàn)對(duì)象。公共財(cái)產(chǎn)和資源主要包括公共設(shè)施、公共物品和產(chǎn)品、公共信息資源、社會(huì)人力資源、公有企業(yè)和公司。(張良)(16)4.公共管理的職能任何一個(gè)團(tuán)體、單位、部門(mén)都有大體相同或相似的、關(guān)系全局和全過(guò)程的工作項(xiàng)目,如決策、計(jì)劃、組織、人事、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、財(cái)務(wù)等等。(夏書(shū)章)(17)公共管理從屬于一般的管理過(guò)程,更多地是一種政治過(guò)程,其公共性與政治性的特征十分明顯,同樣它要具備決策、計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)等基本環(huán)節(jié)。(陳振明)(18)公共管理是一個(gè)由問(wèn)題確立、解決方案的提出到?jīng)Q策實(shí)施和效果評(píng)估這樣一個(gè)基本過(guò)程。計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制是公共管理的四大基本職能。(張良)(19)三、評(píng)述幾乎所有國(guó)內(nèi)外學(xué)者都承認(rèn),新公共管理學(xué)的發(fā)展是在國(guó)外行政改革的實(shí)踐與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的發(fā)展中誕生的。它的產(chǎn)生為完善政府管理提供更有力的理論基礎(chǔ)。盡管有人把它稱(chēng)之為公共行政學(xué)的分支或者公共行政學(xué)的新范式,但它絕不是傳統(tǒng)意義上的公共行政學(xué)。關(guān)于公共管理活動(dòng)的范圍界定,有些學(xué)者把它確定為在政府(廣義或狹義)內(nèi);有些學(xué)者則把它從政府組織外推到其他公共組織;還有些學(xué)者把它再外推到除政府組織外的其他團(tuán)體、單位,包括企業(yè)在內(nèi)。因?yàn)樗麄兌加泄餐年P(guān)系全局和全過(guò)程的事。這樣,狹義的公共管理就是狹義的行政管理,廣義的公共管理就是廣義的行政管理。與公共管理活動(dòng)范圍相聯(lián)系的就是公共管理主體問(wèn)題。對(duì)此國(guó)外

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