行政管理論文-論政府公共管理責(zé)任的承擔(dān).doc

行政管理論文-論政府公共管理責(zé)任的承擔(dān)讓公眾問責(zé)政府就是一種簡便的政治技術(shù)。現(xiàn)在政府問責(zé)制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責(zé)任追究制仍然是內(nèi)容追究責(zé)任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進行，而政府不可能永遠或在每一件需要承擔(dān)責(zé)任的事務(wù)上都自覺。只有公眾追究政府責(zé)任才是最有動力和持久的，因此，需要制度化公眾問責(zé)政府機制。公眾問責(zé)政府機制可以通過在公眾公正評價政府的基礎(chǔ)上，“一票否決”政府。摘要：政府公共管理責(zé)任具有民主政治性、義務(wù)性和制度性三個特點。政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任具有重要的意義，政府公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)，是依法治國的體現(xiàn)，是政府廉潔的體現(xiàn)，也是政府能力的體現(xiàn)。政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的方式包括讓公眾來評議政府、讓政府回應(yīng)公眾及讓公眾追究政府責(zé)任三個方面。關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；民主政治；制度建設(shè)；公眾評議政府政府在公共管理中的責(zé)任與民主政治和法治國家有著直接的關(guān)系，政府責(zé)任是指政府及其官員因其享有國家行政權(quán)而相應(yīng)承擔(dān)的遵循憲法原則、維護國家法律制度、保衛(wèi)國家安全、發(fā)展公共事業(yè)、維護公民生命和財產(chǎn)不受侵犯等方面的責(zé)任。對于現(xiàn)代社會來說，行政干預(yù)的力度加大，行政責(zé)任也就加強了。不僅社會主義國家，而且自由主義國家也成為經(jīng)濟發(fā)展的機關(guān)，成為社會均衡的保證人，承擔(dān)起對整個社會實施規(guī)制的全面責(zé)任。在現(xiàn)代國家，一方面維護和強化了關(guān)于秩序和安全的責(zé)任；另一方面，國家又干預(yù)經(jīng)濟社會關(guān)系，行政必須監(jiān)視經(jīng)濟的運作，保證經(jīng)濟的發(fā)展，防止經(jīng)濟的危機，行政保證個人的福利，在所有方面充分保障個人的發(fā)展。政府權(quán)力不斷擴張要求政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，探討政府在公共管理過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，是民主和法治的需要。一、政府公共管理責(zé)任的性質(zhì)（一）政府公共管理責(zé)任的民主政治性在民主的社會里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設(shè)立，以及需要對大眾負責(zé)。從這個意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責(zé)任政治。政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負責(zé)任，到負完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。政府與公民之間的關(guān)系可以用一種委托-代理之間的關(guān)系來概括。委托-代理理論是伴隨著現(xiàn)代股份制公司的出現(xiàn)和發(fā)展而逐步成熟起來的，其核心是通過明確委托人與代理人特定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立相應(yīng)機制，處理公司結(jié)構(gòu)中所有者與經(jīng)營者以及各層組織之間的關(guān)系。該理論的主要內(nèi)容：委托-代理關(guān)系可以廣泛地發(fā)生于一切組織、一切合作性的活動中。政府的權(quán)力來源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權(quán)力，同時，不允許政府濫用公共權(quán)力，并且行使權(quán)力者必須因使用了公共權(quán)力來承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。但是，在現(xiàn)代社會，從權(quán)力的運作方式來看，政府權(quán)力在不斷擴張。社會發(fā)展也要求政府?dāng)U張權(quán)力，而權(quán)力的擴張如果缺少了邊界，那么權(quán)力總會越過邊界而發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象。當(dāng)今世界，各個國家的政府在發(fā)展的過程中，總會碰到政府權(quán)力擴張的現(xiàn)象，政府自身也有不斷擴張權(quán)力的動力，如果缺少對于權(quán)力的控制的方式，政府權(quán)力仍將繼續(xù)增長。公共部門權(quán)力的增長具有兩面性，由于國家權(quán)力的存在，可以促進經(jīng)濟的發(fā)展，但是國家權(quán)力的存在也可能阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，正如諾思所說：“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。”1政府權(quán)力運用適當(dāng)可以讓經(jīng)濟取得快速發(fā)展，乃至出現(xiàn)超越常規(guī)速度的發(fā)展，但是，一旦政府權(quán)力使用不當(dāng)，將會嚴重危害到民主政治前途。在民主政治發(fā)展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權(quán)力，必須課以相等的責(zé)任?！保ǘ┱补芾碡?zé)任的義務(wù)性對于公共管理主體來說，承擔(dān)政府管理責(zé)任的過程，是一個為公民服務(wù)的過程，這一過程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性。從理論上說，公共管理的責(zé)任和義務(wù)是一致的，乃至是同一個概念，只是在一般的倫理學(xué)中，為了向近代以來的政治學(xué)和法學(xué)原則妥協(xié)，把責(zé)任和義務(wù)分開。其實，“責(zé)任和義務(wù)是同一個東西，在人的某種社會關(guān)系中，是以外在規(guī)定的形式存在的，而在另一種社會關(guān)系中，就成了人的內(nèi)在規(guī)定，在本質(zhì)上，責(zé)任和義務(wù)是統(tǒng)一的，都是人與他人、與社會的一種特殊關(guān)系，只是在人類社會歷史發(fā)展的一些特定的階段，責(zé)任義務(wù)才出現(xiàn)了分離的狀態(tài)。”3近代社會，雖然在政治理念上提出了平等的要求，而在事實上人們之間的社會等級差別并沒有真正取消，所以，關(guān)于責(zé)任和義務(wù)的概念區(qū)分也依然存在。由于近代社會在意識形態(tài)領(lǐng)域中造成了對社會等級的痛恨，進而這種情感在人們的心理結(jié)構(gòu)中所產(chǎn)生的作用總表現(xiàn)為極力去模糊那些具有等級社會特征的概念的質(zhì)，更多地賦予其形式化的內(nèi)涵。所以，公共管理責(zé)任和義務(wù)越來越不趨于同一。政府公共管理的責(zé)任，也就是政府公共管理的義務(wù)。這種義務(wù)主要體現(xiàn)為兩個方面：一是政府行為向國家權(quán)力主體承擔(dān)盡責(zé)效力、謀取利益、提供公共服務(wù)和遵法執(zhí)行的義務(wù)。我國的公共管理責(zé)任體現(xiàn)為政府要向產(chǎn)生它的人民代表大會負責(zé)，最終體現(xiàn)為向主權(quán)的所有者-公民盡義務(wù)；二是與政府層級節(jié)制的行政權(quán)力的下授權(quán)相一致，下級官員對于上級官員負責(zé)，承擔(dān)忠于職守、努力工作、提高效率和遵紀(jì)守法的義務(wù)，這種義務(wù)具有行政法規(guī)的性質(zhì)。（三）政府公共管理責(zé)任的制度性政府公共管理責(zé)任是政府整體政治法律制度的一部分，又自成體系。首先，公共管理責(zé)任在國家整體政治制度中，政府機關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實中與政治法律過程中的其它國家機關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系。當(dāng)公共管理主體的行為違法亂紀(jì)時，就會被追究責(zé)任，這種內(nèi)在機制，是國家政治制度的一重要的組成部分，是國家政治制度發(fā)生作用的結(jié)果。其次，公共管理主體的責(zé)任都是通過行政法規(guī)的形式制度化、固定化和合法化，并以此作為追究政府行為責(zé)任的依據(jù)。這樣既便于政府盡自己的義務(wù)來負責(zé)，又可以以此來規(guī)定政府的行為，使政府的行為做到行之有據(jù)。再次，公共管理責(zé)任是一個制度化了的控權(quán)體系。在民主政治的社會里，公共管理責(zé)任，主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，為了確保公共的意志和法律得以執(zhí)行，就需要依據(jù)控權(quán)的程序來防止和反對政府權(quán)力用來追求自身的利益，防止政府為了自身的利益而置公共利益于不顧。建立和健全政府責(zé)任的控權(quán)體系，以政府的制度化責(zé)任來規(guī)范政府的行為。二、政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的重要性（一）政府公共管理責(zé)任的確立是民主政治的體現(xiàn)從政府合法性角度上看，政府的權(quán)力來源于人民，當(dāng)然應(yīng)對人民負責(zé)。政府公共管理責(zé)任作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足；政府必須積極地履行其社會義務(wù)和職責(zé)；必須承擔(dān)道義上的、政治上的和法律上的責(zé)任；政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實現(xiàn)。政府必須對民意負責(zé)，進而應(yīng)對民選的代議機構(gòu)負責(zé)。因此主權(quán)的擁有者要想有效地掌握控制權(quán)力，則對于一個機構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時課以相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)力如果分散并有邊界，那就容易控制。但政府機構(gòu)擁有較大的權(quán)力，并且在現(xiàn)代社會中這種權(quán)力呈不斷擴張的趨勢，假如這種趨勢繼續(xù)發(fā)展而越過了某種邊界，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓勵獨裁政治的出現(xiàn)。從西方國家政府無責(zé)到政府負有限責(zé)任，直至負全責(zé)，這是西方民主政治的體現(xiàn)。責(zé)任型政府職能的確立是西方國家控權(quán)理論在公共管理理論上運用的結(jié)果，而權(quán)力制衡正是我們所缺少的。西方國家責(zé)任型政府理論，就是強調(diào)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，然后控制政府的責(zé)任，追究政府的不負責(zé)任行為。這是對政府有效的監(jiān)督方式之一，因為，處置權(quán)的實現(xiàn)，才能讓政府行使權(quán)力時能夠慎重，否則會被追究責(zé)任，政府官員由此而承擔(dān)失職責(zé)任。建立責(zé)任追究制，使政府不敢輕易濫用權(quán)力。（二）政府公共管理責(zé)任的確立是依法治國的體現(xiàn)以制約國家權(quán)力和保障自由人權(quán)為核心的現(xiàn)代法治，是與民主政治和商品經(jīng)濟相伴生的偉大制度化運動。依法治國的實質(zhì)是依法對“國家”進行治理，這里的“國家”是包括政府在內(nèi)的政治意義上的國家政權(quán)機關(guān)，是法治的客體，而公民和社會是法治的主體。當(dāng)然，依法治國必然要求國家機關(guān)依法立法、依法行政和依法審判，也就是要求國家行為法制化。不過，這是依法治國對國家運行機制的具體要求，是社會對國家進行限制這一法治原則的具體體現(xiàn)，而不是依法治國的本質(zhì)本身。法治下的政府必須對法律負責(zé)，受法律監(jiān)督。對政府而言，政府責(zé)任不僅意味著政府要對公民負責(zé)，而且要對法律負責(zé)。政府的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤?，嚴格依法行政；行政?quán)不得濫用，必須接受法律的制約；濫用行政權(quán)力造成的損害必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟，并對行政違法責(zé)任人追究責(zé)任。政府公共管理責(zé)任的確立是依法治國的必然要求，法治之下的政府必然是責(zé)任政府，必須對公民和社會負責(zé)，而不是凌駕于公民和社會之上的官僚機構(gòu)。在法治國家，政府的行政權(quán)是人民賦予的，并通過法律予以明確規(guī)定，立法機關(guān)和司法機關(guān)有權(quán)依法對政府責(zé)任的履行情況進行監(jiān)督。（三）政府公共管理責(zé)任的確立是政府廉潔的體現(xiàn)政府公共管理責(zé)任的確立不僅是民主政治的必然要求，也是實現(xiàn)政府高效廉潔的基本前提。實現(xiàn)高效行政是實現(xiàn)政府公共管理責(zé)任的基本目標(biāo)和應(yīng)有之義。如果一個政府管理缺乏效率，不能為公民和社會提供優(yōu)良的公共物品和公共服務(wù)，不能有效地推動社會經(jīng)濟和文化的發(fā)展，就是政府的失職。因此，政府履行職責(zé)也體現(xiàn)在效率上，體現(xiàn)在為公民和社會提供高效的組織管理和社會服務(wù)上，也體現(xiàn)為有效地利用各種公共資源造福人類，總之，體現(xiàn)在有效地推動社會生活的全面發(fā)展上。同樣，廉政也必然要求政府是負責(zé)任的政府。廉政意味著政府及其官員堅持公共利益高于一切的原則，如果政府官員為政不廉，政府中以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象泛濫，實質(zhì)上是政府官員以瀆職為前提謀取個人私利，將個人利益置于公共利益之上，這樣的政府顯然不會是負責(zé)任的政府。責(zé)任政府與行政效率具有內(nèi)在的互動關(guān)系，一個政府有效率才能切實地履行政府責(zé)任，同時負責(zé)任的政府才能有效率。責(zé)任政府與廉政也是相輔相成的。政府公共管理責(zé)任的確立與廉政具有共同的制度基礎(chǔ)和人格基礎(chǔ)，貪污腐敗官員在人格上的墮落表明已經(jīng)失去了對公民、對社會的負責(zé)精神，一個不廉潔的政府不可能把公民的利益放在至高無上的位置，全心全意對公民負責(zé)。因此，公民對政府高效廉潔的訴求，最終轉(zhuǎn)化為建構(gòu)政府公共管理責(zé)任機制，只有負責(zé)任的政府才能實現(xiàn)高效廉潔。（四）政府公共管理責(zé)任的確立是政府能力的體現(xiàn)依據(jù)官僚層級制建立起來的政府，在實際管理和提供公共服務(wù)過程中存在著效率低下、相互推諉和爭奪權(quán)力等多種不負責(zé)任的行為和現(xiàn)象。在公眾合法權(quán)益不斷受到侵害，國家資產(chǎn)也不斷遭受損失的今天，人民呼吁責(zé)任政府的出現(xiàn)。如果不負責(zé)任的狀況嚴重發(fā)展下去就會使公眾對政府的信任度進一步下降，甚至?xí)绊懙秸暮戏ㄐ裕拐墓芾砻媾R著嚴峻的挑戰(zhàn)，因此必須建構(gòu)責(zé)任政府。確立政府在公共管理中的責(zé)任，可以提升政府的管理能力。一個不負責(zé)任的政府很難說是一個管理能力強、管理效能高的政府。政府只有時刻對自己的行為向公眾負責(zé)，才有利于自身的發(fā)展，不斷提高執(zhí)政能力和管理水平。要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，也要求提高政府的管理能力和有效性。這種全面的小康社會是協(xié)調(diào)的、可持續(xù)發(fā)展的社會，要求政府對社會各領(lǐng)域的管理負起更加重要的責(zé)任，而不是僅僅關(guān)注經(jīng)濟增長和發(fā)展，更重要的還有社會公平發(fā)展?！爸挥袡?quán)衡各方面利益的政策策略才能夠同時實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長、社會公平發(fā)展的目標(biāo)。”4這對政府的管理能力和水平提出了很大的挑戰(zhàn)。解決社會穩(wěn)定和社會的可持續(xù)發(fā)展的重大問題迫切要求建立責(zé)任政府。三、政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任的方式（一）讓公眾來評議政府從制度設(shè)計上看，政府在公共管理過程中承擔(dān)責(zé)任，應(yīng)該有公眾的廣泛參與，因為公眾是政府行政行為的直接對象，他們對于政府行為的好壞，最有權(quán)力作出判斷。讓公眾來評議政府，更為有效和準(zhǔn)確，并在正確評價的基礎(chǔ)上，追究相關(guān)政府部門的責(zé)任。從實踐上看，興起于江浙一帶的公眾評議政府制度，得到了全國各地政府廣泛的認同。讓公眾來評判政府的優(yōu)劣，已成為讓政府部門承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的重要手段，這一手段大大