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行政法治視野中的事業(yè)單位改革 何崢嶸 （廣西政法管理干部學(xué)院，廣西南寧） 摘要：我國(guó)新一輪事業(yè)單位改革是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立、服務(wù)型政府建設(shè)、社會(huì)管理體制創(chuàng)新以及公共服務(wù)供給體制改革的背景下展開(kāi)的。因此，應(yīng)在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，合理界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中政府的公共服務(wù)職能，明確事業(yè)單位在公共服務(wù)體制中的定位；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，改革傳統(tǒng)的國(guó)家事業(yè)體制，建立新的事業(yè)體制，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系，加強(qiáng)立法，促進(jìn)政事關(guān)系的法治化。 關(guān)鍵詞：事業(yè)單位改革；服務(wù)型政府；現(xiàn)代事業(yè)組織制度 ：（） ： 作者簡(jiǎn)介：何崢嶸（），女，湖南邵陽(yáng)人，廣西政法管理干部學(xué)院教授，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。 基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：。 我國(guó)的事業(yè)單位改革是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會(huì)管理體制創(chuàng)新、公共服務(wù)供給體制改革的背景下展開(kāi)的。在上述背景下展開(kāi)的事業(yè)單位改革，必須重點(diǎn)關(guān)注和著重解決以下問(wèn)題：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)單位存在的必要性、事業(yè)單位的性質(zhì)及范圍界定；通過(guò)事業(yè)單位改革依法確立新的政事關(guān)系、建立新的事業(yè)體制，以改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升政府公共服務(wù)能力等。從上個(gè)世紀(jì)年代大規(guī)模展開(kāi)的事業(yè)單位改革情況來(lái)看，由于指導(dǎo)思想不明確，政府“甩包袱”的意圖很明顯，某些公益服務(wù)過(guò)度市場(chǎng)化，如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域就因過(guò)度市場(chǎng)化而產(chǎn)生了諸如上學(xué)難、看病難等一系列民生問(wèn)題。目前，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，政府對(duì)事業(yè)單位的管理體制不順，公共服務(wù)供給效率低下、資源浪費(fèi)、成本高昂、服務(wù)意識(shí)欠缺等問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。本文就上述問(wèn)題進(jìn)行探討。 一、事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想：服務(wù)型政府 筆者認(rèn)同“行政法上的服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來(lái)運(yùn)用”，在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化其公益屬性，建立現(xiàn)代事業(yè)組織制度以便更好地履行政府的公共服務(wù)職能。同樣，應(yīng)當(dāng)遵循服務(wù)型政府的指導(dǎo)理念，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。 盡管“行政法上的所有政府都應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的，”服務(wù)是任何時(shí)期的政府都應(yīng)有的職能之一，但不同歷史時(shí)期的政府職能是有差別的，這種差別主要體現(xiàn)在政府提供的社會(huì)公共服務(wù)方面。隨著現(xiàn)代社會(huì)給付行政的發(fā)展，給付行政范圍的日益擴(kuò)大，提供各種公共服務(wù)以滿足社會(huì)需求是現(xiàn)代社會(huì)政府的主要職能，因此，盡管服務(wù)型政府內(nèi)涵的“服務(wù)”內(nèi)容十分廣泛，但完善公共服務(wù)供給體制仍是“服務(wù)型政府”建設(shè)的核心內(nèi)容。在我國(guó)，政府主要通過(guò)舉辦事業(yè)單位來(lái)提供公共服務(wù)?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位仍是我國(guó)公共服務(wù)體制中的基礎(chǔ)性部門(mén)，事業(yè)單位改革的目標(biāo)和意義也在于完善公共服務(wù)體制，有效地提供公共服務(wù)。因此，事業(yè)單位改革是服務(wù)型政府建設(shè)最重要的實(shí)踐之一。 在實(shí)踐中，雖然各地服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐活動(dòng)已蓬勃開(kāi)展，但有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容則更多地關(guān)注秩序行政的服務(wù)理念和服務(wù)方式，以及更多地出臺(tái)招商引資措施，著重改善投資環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，而沒(méi)有將事業(yè)單位改革以改善公共服務(wù)的供給作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容或主要內(nèi)容，事關(guān)每個(gè)公民生老病死的公共衛(wèi)生事業(yè)、教育就業(yè)等社會(huì)事業(yè)沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，地方政府對(duì)此的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，上學(xué)難、看病難、就業(yè)難等民生問(wèn)題普遍存在，社會(huì)對(duì)事業(yè)單位職能的履行提出了新要求。 我國(guó)事業(yè)單位改革的大規(guī)模展開(kāi)始于上個(gè)世紀(jì)年代。在政府財(cái)政拮據(jù)的大背景下，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革取得的部分成功經(jīng)驗(yàn)，國(guó)務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革的主要設(shè)想是，“除教育單位和極少數(shù)需要財(cái)政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財(cái)政撥款，爭(zhēng)取三年基本達(dá)到自負(fù)盈虧”。這種基于財(cái)政壓力的改革動(dòng)因勢(shì)必以縮減事業(yè)單位編制，減少事業(yè)單位財(cái)政撥款為主要目標(biāo)，允許事業(yè)單位自主創(chuàng)收等措施激發(fā)了事業(yè)單位的逐利動(dòng)機(jī)，使事業(yè)單位從公益性逐步轉(zhuǎn)向如企業(yè)一樣營(yíng)利，其中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的過(guò)度市場(chǎng)化直接導(dǎo)致了“看病難，看病貴”的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題。改革指導(dǎo)思想的錯(cuò)誤導(dǎo)致事業(yè)單位嚴(yán)重偏離了公益性質(zhì)。 以服務(wù)型政府為指導(dǎo)理念，事業(yè)單位改革顯然不應(yīng)該是政府減輕財(cái)政壓力、“甩包袱”的過(guò)程，而是如何構(gòu)建新的事業(yè)體制，公平而有效地提供更多、更好的公共服務(wù)，以滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)事業(yè)單位改革缺乏明確的指導(dǎo)思想，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，以及事業(yè)單位作為政府的附屬機(jī)構(gòu)存在，公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性差、效率低、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象不同程度地存在，因此，一方面，應(yīng)在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，對(duì)目前的事業(yè)單位進(jìn)行分類，明確事業(yè)單位的功能定位，強(qiáng)化其公益屬性，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。另一方面，事業(yè)單位要去行政化，建立和完善不同于政府機(jī)構(gòu)的事業(yè)組織制度。 二、政府的公共服務(wù)職能與事業(yè)單位 從現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，已呈現(xiàn)出供給主體多元化、供給方式多樣化的現(xiàn)象。在我國(guó)，隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，“盡管?chē)?guó)家仍然控制著大部分公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，但已經(jīng)開(kāi)始在某些領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引多種市場(chǎng)主體參與公共服務(wù)的供給”。實(shí)際上，目前我國(guó)包括公共部門(mén)（政府）、私人部門(mén)（民營(yíng)企業(yè)）、社會(huì)組織（民辦非企業(yè)組織）等提供公共服務(wù)已成為公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)狀況。 從憲法及相關(guān)法律法規(guī)的表述來(lái)看，事業(yè)單位是政府舉辦的提供公共服務(wù)的組織，是履行國(guó)家（政府）事業(yè)職能的組織，事業(yè)單位是中國(guó)特有的政府提供公共服務(wù)的一種組織形式。換句話說(shuō)，事業(yè)單位是頗具中國(guó)特色的概念。事業(yè)單位存在的前提是某些公共服務(wù)必須由政府提供，而政府提供公共服務(wù)必須通過(guò)舉辦事業(yè)單位來(lái)完成。 （一）事業(yè)單位存在的前提 事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。事業(yè)單位改革實(shí)際上涉及到國(guó)家（政府）的職能界限，“轉(zhuǎn)軌國(guó)家的改革則涉及到從根本上重新界定國(guó)家的職能邊界”?！笆聵I(yè)單位體制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服務(wù)中的角色”，需要解決的問(wèn)題是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，提供哪些公共服務(wù)是政府的職責(zé)。筆者認(rèn)為，只有存在市場(chǎng)不能提供或公共服務(wù)供給市場(chǎng)失靈的情況，政府的干預(yù)才成為必要，市場(chǎng)不能或市場(chǎng)失靈既是政府干預(yù)的理由也是政府干預(yù)的邊界。 事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的組織形式。這既涉及到事業(yè)單位存在的必要性，更重要的是涉及當(dāng)下事業(yè)單位分類改革中的關(guān)鍵問(wèn)題，即事業(yè)單位范圍的確定。需要政府提供的公共服務(wù)，政府可以通過(guò)付費(fèi)、監(jiān)管、直接提供等方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能，也可以設(shè)立公用企業(yè)或鼓勵(lì)民間組織志愿提供。 （二）政府提供公共服務(wù)的形式 目前，政府主要通過(guò)舉辦事業(yè)單位的形式提供公共服務(wù)： 政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和發(fā)展權(quán)，為每一位公民提供普惠制公共服務(wù)，如最低生活支持、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障等。行政的首要目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，與市場(chǎng)機(jī)制追求效率、市場(chǎng)主體追求利潤(rùn)最大化的價(jià)值訴求是沖突的。因此，在任何國(guó)家，都有一些基本公共服務(wù)不能或不宜由市場(chǎng)主體和市場(chǎng)機(jī)制提供而需借助政府組織與國(guó)家機(jī)制。 公共服務(wù)領(lǐng)域存在市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)。某些公共服務(wù)的提供因不能迎合市場(chǎng)主體的逐利動(dòng)機(jī)，市場(chǎng)主體不愿提供或不能持續(xù)提供。如各地雖有民辦學(xué)校，但由于民辦學(xué)校從投資回報(bào)的角度出發(fā)不得不考慮辦學(xué)規(guī)模。如湖南省在各級(jí)政府撤點(diǎn)并校的政策支持下，某些村鎮(zhèn)小學(xué)被撤銷歸并，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、交通費(fèi)用上升以及存在安全等問(wèn)題；還有一些民辦學(xué)校對(duì)尚處于義務(wù)教育階段的學(xué)生進(jìn)行管理時(shí)，從升學(xué)率以及方便管理出發(fā)，將違規(guī)學(xué)生開(kāi)除了事；也有不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)椴荒軤I(yíng)利而關(guān)停，不能持續(xù)提供公共服務(wù)。 我國(guó)目前的民間社會(huì)組織力量弱小，還不能大規(guī)模承接政府的公共服務(wù)職能。比如我國(guó)民辦教育雖已有多年的發(fā)展歷程，但目前提供的教育服務(wù)在國(guó)民教育中只占少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，年全國(guó)民辦高中學(xué)校數(shù)量只占全國(guó)高中學(xué)?？倲?shù)的，學(xué)生數(shù)量則只占；民辦小學(xué)數(shù)量則為，學(xué)生人數(shù)比例為。年醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，民營(yíng)醫(yī)院只占全國(guó)醫(yī)院總數(shù)的約。目前，民間社會(huì)組織提供的公共服務(wù)僅作為政府公共服務(wù)的有益補(bǔ)充，更多的是為滿足公眾的個(gè)性化需求而存在。 由于公共服務(wù)中的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考慮，需要在政府機(jī)構(gòu)以外設(shè)立具有獨(dú)立法律地位的組織，以“避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由?！贝送猓袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后，國(guó)家出于限制政府規(guī)模的考慮而舉辦事業(yè)單位，目前有不少事業(yè)單位就是在政府精簡(jiǎn)的背景下設(shè)立的，雖然設(shè)立的初衷并不是為了提供公共服務(wù)，但這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也是事業(yè)單位改革必須考慮的。 綜上，出于提供必要的公共服務(wù)之考慮，我國(guó)現(xiàn)階段事業(yè)單位這一組織形式的存在是必要的，也因事業(yè)單位具有與其他公共服務(wù)供給組織的不同特點(diǎn)，使得事業(yè)單位在目前具有不可替代性。 三、公共服務(wù)供給體制中事業(yè)單位的定位 如前文所述，事業(yè)單位是在政府機(jī)構(gòu)之外設(shè)立的履行政府服務(wù)職能的組織，從組織形式和運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，屬于政府組織與國(guó)家機(jī)制，但又不完全對(duì)應(yīng)國(guó)家機(jī)制。 （一）事業(yè)單位是履行公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，區(qū)別于行政機(jī)構(gòu) “事業(yè)單位是政府職能擴(kuò)張和技術(shù)性行政分權(quán)的產(chǎn)物，是政府履行社會(huì)職能的一種有效制度安排?！彪S著給付行政的發(fā)展，政府社會(huì)職能的主要內(nèi)容之一是向社會(huì)提供公共服務(wù)，尤其是在我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能有所收縮，而社會(huì)服務(wù)職能呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)，這部分職能主要由事業(yè)單位來(lái)履行。 如前文所述，舉辦事業(yè)單位主要基于考慮公共服務(wù)的專業(yè)技術(shù)性、政府規(guī)?？刂埔约靶姓倭胖频谋锥耍缛狈Ψ?wù)意識(shí)，缺乏改善服務(wù)、提高效率的動(dòng)力和壓力機(jī)制等。此外，需要考慮公共服務(wù)供給中強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者積極、靈活回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，強(qiáng)調(diào)與服務(wù)對(duì)象之間的平等關(guān)系，不同于行政管理、行政執(zhí)法的單方性和強(qiáng)制性，需遵循不同的規(guī)則。因此，賦予事業(yè)單位獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)之外的法律地位是必要的。事業(yè)單位管理體制也因此應(yīng)當(dāng)不同于行政機(jī)構(gòu)的官僚科層體制，根源于官僚科層體制的行政機(jī)構(gòu)官僚習(xí)氣也應(yīng)得到遏制。事業(yè)單位是專業(yè)技術(shù)人才集中的地方，對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的管理應(yīng)不同于公務(wù)員管理。 （二）事業(yè)單位是提供公益服務(wù)的非營(yíng)利組織，區(qū)別于公用企業(yè)等營(yíng)利組織 “公益”，是指有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益。社會(huì)公益組織，則是指那些非政府的、不把利潤(rùn)最大化當(dāng)作首要目標(biāo)，且以社會(huì)公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)的社會(huì)組織。公益的核心是非營(yíng)利性，這是相對(duì)營(yíng)利性市場(chǎng)主體而言的。事業(yè)單位的公益性主要體現(xiàn)在事業(yè)單位的設(shè)立不以營(yíng)利為直接目的，事業(yè)單位提供公共服務(wù)不以市場(chǎng)供求關(guān)系變化來(lái)定價(jià)，其資源配置國(guó)家或公益捐贈(zèng)等方面。事業(yè)單位的工作成果往往表現(xiàn)為教育、科技、文化娛樂(lè)、敬老扶幼、傷殘扶助、醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務(wù)。事業(yè)單位的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)主要不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是包括服務(wù)對(duì)象滿意度在內(nèi)的較為復(fù)雜的社會(huì)效益指標(biāo)。需要指出的是：第一，事業(yè)單位的公益性并不意味著一切公共服務(wù)都是的，也不表明事業(yè)單位不盈利；第二，事業(yè)單位的公益性不意味著提供公共服務(wù)可以不計(jì)成本，不需要進(jìn)行成本效益考核。 “公益事業(yè)體制的本質(zhì)是國(guó)家事業(yè)體制，即以公共權(quán)力為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家事業(yè)職能以及其組織實(shí)施的制度和機(jī)制的總稱，通過(guò)公益事業(yè)組織來(lái)具體實(shí)現(xiàn)?！币虼耍环矫?，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的資源獲取渠道主要于政府的財(cái)政撥款，強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)。上個(gè)世紀(jì)年代的事業(yè)單位改革源于財(cái)政困難而采取的“甩包袱”做法，在客觀上促使甚至放縱事業(yè)單位逐利、營(yíng)利，偏離了公益屬性，致使上學(xué)貴、因病致貧等一系列問(wèn)題由此而產(chǎn)生。另一方面，政府需要加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)，以確保事業(yè)單位的公益性。 此外，需要解決的問(wèn)題還包括：如何避免政府配置資源的弊端，如不計(jì)效率、權(quán)力尋租、社會(huì)公平喪失及“錦上添花式”配置資源等行政權(quán)力濫用現(xiàn)象；能否引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以防止因公共服務(wù)壟斷供給滋生的服務(wù)態(tài)度蠻橫和服務(wù)低效，以及在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制時(shí)防止事業(yè)單位的逐利傾向等等。這方面需要有關(guān)公共財(cái)政法和事業(yè)組織法的約束，事關(guān)公共權(quán)力的行使和公共資源的配置，宜納入行政法治軌道。 （三）事業(yè)單位是履行政府公共服務(wù)職能的行政組織，區(qū)別于提供公共服務(wù)的民間組織 “從理論上說(shuō)，事業(yè)單位承擔(dān)的職能是政府職能，政府為履行向社會(huì)提供公共服務(wù)的職能，依據(jù)技術(shù)分權(quán)原則將直接提供公共服務(wù)的活動(dòng)轉(zhuǎn)移到國(guó)家舉辦的事業(yè)單位，由其按照專業(yè)化的原則相對(duì)獨(dú)立地組織事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品的提供。”近年來(lái)，隨著基本公共服務(wù)領(lǐng)域民營(yíng)資本的進(jìn)入，民間組織的興起，在一定程度上滿足了部分社會(huì)公共需求。但目前我國(guó)社會(huì)組織力量弱小，還不能大規(guī)模地承接政府轉(zhuǎn)移的社會(huì)服務(wù)職能，事業(yè)單位仍然是政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的主渠道。同為提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，事業(yè)單位屬于公共服務(wù)的體制內(nèi)供給組織形式，其運(yùn)行遵循國(guó)家機(jī)制，即政府配置資源；民間組織則屬于公共服務(wù)的社會(huì)化供給組織形式，遵循社會(huì)機(jī)制。政府對(duì)事業(yè)單位和民間組織的管理是不同的。對(duì)事業(yè)單位，政府負(fù)有財(cái)政責(zé)任，兼有對(duì)這些組織的人事、財(cái)務(wù)、國(guó)有資產(chǎn)等監(jiān)管責(zé)任；而民間組織更強(qiáng)調(diào)其民間性、志愿性、獨(dú)立性，對(duì)志愿組織而言，政府沒(méi)有直接的財(cái)政責(zé)任，更多地是積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)、規(guī)范其提供公共服務(wù)。 四、重構(gòu)我國(guó)事業(yè)單位體制的建議 我國(guó)的事業(yè)單位體制產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，事業(yè)單位改革與經(jīng)濟(jì)體制改革幾乎同步開(kāi)展，但成就并不顯著，重要原因之一要?dú)w結(jié)到政府建設(shè)，歸結(jié)到中國(guó)行政法治的狀況。目前事業(yè)單位體制中存在的諸多問(wèn)題，如政府轉(zhuǎn)型不到位、政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系沒(méi)有理順、行政法治意識(shí)欠缺等等，都與政府對(duì)事業(yè)單位的管理體制密切相關(guān)。“政府轉(zhuǎn)型不到位是事業(yè)單位改革難以全面推進(jìn)的主要因素?！笔聵I(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)是國(guó)家事業(yè)體制的改革，重構(gòu)事業(yè)單位體制涉及兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是區(qū)分政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共服務(wù)供給體制中的作用；二是在公共服務(wù)供給的行政體制內(nèi)明確政府與事業(yè)單位的法律地位，理順政事關(guān)系。既然事業(yè)單位存在的必要性之一是為克服因公共服務(wù)供給中的官僚主義習(xí)氣、僵化體制而導(dǎo)致的效率低下，而目前我國(guó)事業(yè)單位的行政化現(xiàn)象又十分嚴(yán)重，因此，事業(yè)單位去行政化就成為理順政事關(guān)系的首要任務(wù)。 （一）事業(yè)單位去行政化 事業(yè)單位行政化的主要表現(xiàn)是政府對(duì)事業(yè)單位的管理行政化。行政級(jí)別既決定了事業(yè)單位在資源配置方面的待遇，影響了事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)利益，也使得等級(jí)森嚴(yán)的“官本位”文化侵蝕了專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員的精神自由，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)供給的效率，進(jìn)而吞蝕了社會(huì)公平。因此，去行政化首先要取消事業(yè)單位的行政級(jí)別，這也是黨的十八大提出的事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容之一。更為關(guān)鍵的是要改變按照行政級(jí)別配置資源的做法，減少行政權(quán)力配置資源的隨意性，以及構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以取代現(xiàn)行的行政化管理體制。事業(yè)單位去行政化應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：一是改變事業(yè)單位附屬于政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，賦予事業(yè)單位獨(dú)立的地位，這也是由公共服務(wù)的服務(wù)本質(zhì)所決定的。為保證服務(wù)的有效性，應(yīng)強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位的服務(wù)意識(shí)和積極回應(yīng)公眾需求的特點(diǎn)，讓直接面對(duì)服務(wù)對(duì)象的事業(yè)單位有更大的自主性和靈活性，以應(yīng)對(duì)公眾十分復(fù)雜且不斷變化的服務(wù)需求。二是賦予事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，避免主管行政機(jī)關(guān)對(duì)事業(yè)單位技術(shù)事務(wù)以及微觀事務(wù)的直接干預(yù)。三是完善事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位內(nèi)部行政管理對(duì)學(xué)術(shù)或技術(shù)的壓制。事業(yè)單位去行政化的目的是改變目前事業(yè)單位的行政附屬狀況，重構(gòu)政府與事業(yè)單位的關(guān)系。 （二）重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系 公共服務(wù)供給體制中的合作伙伴關(guān)系。政府是事業(yè)單位的出資人、設(shè)立人，這里強(qiáng)調(diào)的是政府作為事業(yè)單位舉辦者的財(cái)政保障責(zé)任和國(guó)有資產(chǎn)管理者的責(zé)任。政府應(yīng)根據(jù)財(cái)政狀況出資設(shè)立、舉辦各種事業(yè)單位以滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。政府是公共服務(wù)的規(guī)劃者、決策者，承擔(dān)財(cái)政保障責(zé)任以及對(duì)所投入的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理；事業(yè)單位則是規(guī)劃和決策的執(zhí)行者，直接面向公眾提供公共服務(wù)。因此，在公共服務(wù)供給體制中，事業(yè)單位與政府是一種合作伙伴關(guān)系，而不是目前的事業(yè)單位屬于政府或其職能部門(mén)的屬性關(guān)系。應(yīng)解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系，賦予事業(yè)單位獨(dú)立的公共服務(wù)主體資格。即政府作為公共服務(wù)供給體制中的決策主體和投資主體，事業(yè)單位作為公共服務(wù)的執(zhí)行主體而不是行政體制的附屬，政府與事業(yè)單位分離，各自獨(dú)立，同時(shí)亦存在分工合作關(guān)系。 公共服務(wù)體制中的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。事業(yè)單位是政府設(shè)立的提供公共服務(wù)的公益性組織，從確保公共服務(wù)質(zhì)量與效率、維護(hù)公共利益以及國(guó)有資產(chǎn)管理等角度出發(fā)，政府對(duì)事業(yè)單位應(yīng)負(fù)有管理責(zé)任。那么，在事業(yè)單位去行政化后，政府如何管理事業(yè)單位？筆者認(rèn)為，確立政府是事業(yè)單位的監(jiān)管者，強(qiáng)化其對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)管較為妥當(dāng)，這也是公共服務(wù)供給體制中政府最重要的工作內(nèi)容之一。這種監(jiān)管包括公共服務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)格的制定、公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估等。監(jiān)管的目的在于確保事業(yè)單位不偏離公益屬性以及公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。需要指出的是政府對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，是指在解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系以后對(duì)所有事業(yè)單位一視同仁的監(jiān)管，這種監(jiān)管不是基于行政隸屬關(guān)系，而是針對(duì)所有提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，其中公共服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價(jià)格的制定還涉及提供公共服務(wù)的民間組織。因此，從公共服務(wù)監(jiān)管制度來(lái)看，政府與事業(yè)單位之間是一種管理與被管理的行政法律關(guān)系，應(yīng)由相關(guān)行政法確認(rèn)各自的權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)、范圍，由相關(guān)行政法予以調(diào)整，以減少管理的隨意性，防止政府或其主管部門(mén)權(quán)力濫用。 五、有關(guān)事業(yè)單位改革的立法建議 從行政法治視角來(lái)看，事業(yè)單位改革涉及的問(wèn)題應(yīng)包括：第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，依法建構(gòu)現(xiàn)代事業(yè)體制，界定政府、社會(huì)、市場(chǎng)在公共服務(wù)供給體制中的職責(zé)、地位，即政府公共服務(wù)職能法定。第二，重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的行政法律關(guān)系，促進(jìn)政事關(guān)系法治化。第三，依據(jù)公法設(shè)立事業(yè)法人即公法人制度。第四，依法建構(gòu)事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為此，需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的立法：一是有關(guān)事業(yè)單位設(shè)立的依據(jù)。事業(yè)單位是政府為公共行政目的而設(shè)立，作為公法主體，其設(shè)立依據(jù)包括憲法、組織法或其他相關(guān)行政實(shí)體法。二是有關(guān)事業(yè)法人制度。事業(yè)單位的主體是事業(yè)法人，作為公法主體，事業(yè)單位的權(quán)利、義務(wù)應(yīng)由公法規(guī)定。年的民法通則中有事業(yè)法人的分類，但有學(xué)者認(rèn)為“事業(yè)單位是公權(quán)力的產(chǎn)物，不宜確定為民法上的法人”。筆者認(rèn)為，事業(yè)單位在從事民事活動(dòng)的情況下作為民法法人并無(wú)不妥，但更傾向于以下學(xué)者的觀點(diǎn)：“事業(yè)單位是相對(duì)獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共機(jī)構(gòu)，對(duì)于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個(gè)行政法問(wèn)題”，以及“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。三是規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)?？梢灾贫ńy(tǒng)一的公共事業(yè)法或公共服務(wù)