【課題研究結(jié)題報告】21世紀(jì)中國幼兒教育管理體系與政策研究

1 課題名稱： 21 世紀(jì)中國幼兒教育管理體系與政策研究 課題批準(zhǔn)號： 課題 類 別： 教育部重點(diǎn)課題 學(xué)科分類： 基礎(chǔ) 教育 課題負(fù)責(zé)人： 馮曉霞 北京師范大學(xué) 2 總報告 簡介部分 前言 近幾十年，多學(xué)科的研究成果證明了幼兒教育的價值。許多國家將發(fā)展幼兒教育視為“國家最重要最迫切的需要”之一，并積極研究促進(jìn)幼兒教育普及化的途徑、措施和政策保障。 幼兒教育問題也是我國政府十分關(guān)注的問題。多年來，我國幼兒教育事業(yè)的發(fā)展政策始終以使更多兒童有接受早期教育的機(jī)會為目的制定，并取得了明顯的成效。然而，隨著 我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，作為非義務(wù)教育的幼兒教育，究竟應(yīng)該遵循什么樣的思路發(fā)展？ 在本課題立項時，我們的判斷是伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)、完善社區(qū)功能已成為我國社會發(fā)展的重要任務(wù)。社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整既為幼兒教育發(fā)展提供了有利的條件和新的機(jī)遇，也提出了許多新的挑戰(zhàn)。我們設(shè)想，由于國際范圍內(nèi)兒童早期發(fā)展研究，尤其是腦科學(xué)研究的進(jìn)展，0 3 歲兒童的保育和教育問題愈來愈收到重視，因此，面向兒童及其家庭的早期教育服務(wù)也應(yīng)下延并擴(kuò)展致家庭指導(dǎo)，而這種服務(wù)應(yīng)該依托社區(qū)， 成為社區(qū)的功能之一。因此，如何以社區(qū)為背景發(fā)展幼兒教育，充分利用和整合各種社會資源，建立科學(xué)有效的幼兒教育管理體制和運(yùn)行機(jī)制，成為我們原先確定的研究中心，幾乎所有的子課題都是圍繞這樣的思路來設(shè)計的：如“城市以社區(qū)為依托的幼兒教育管理機(jī)制與政策研究”，“ 以示范性幼兒園為中心的社區(qū)幼兒教育網(wǎng)絡(luò)的研究”，“ 0 3 歲兒童的早期教育服務(wù)模式研究”等，甚至國際比較考慮的也主要是這些方面的內(nèi)容。 然而，項目獲準(zhǔn)立項并進(jìn)入研究階段以后，我國幼兒教育發(fā)展的形勢發(fā)生了很大變化。 1997 年 7 月 17 日，國家教委發(fā)布的全國幼兒教育 事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見中，明確提出“隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒園辦園體制改革，進(jìn)一步明確各級政府的責(zé)任，探索適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)的辦園模式和內(nèi)部管理體制，逐步推進(jìn)幼兒教育社會化”。然而，如何理解“幼兒教育社會化”？社會化與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系是什么？社會認(rèn)識產(chǎn)生了極大分歧并直接影響到幼教事業(yè)的發(fā)展。 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，幼兒教育的社會化即私有化，適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)的辦園模式即市場運(yùn)作模式，政府無需投資和扶持，其責(zé)任最多就是監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)而已。 3 由于持這種觀點(diǎn)的多為政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，因此，這種觀點(diǎn)以其 強(qiáng)勢地位而在一些地方被迅速轉(zhuǎn)化為實(shí)踐：企事業(yè)單位幼兒園幾乎全部沒有遵照中共中央文件中有關(guān)企業(yè)改革后所辦學(xué)校處理意見 1中的第一條“逐步交付教育部門”辦理，關(guān)停轉(zhuǎn)成為基本處理方式。這種思想甚至影響到政府所辦的幼兒園，一些地方對幼兒教育撤資、減資或者變賣，有的甚至一所不留。 另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，幼兒教育的社會化針對的是我國原來幼兒教育“單位化”而提出的，是將原來作為“單位福利”的幼兒教育轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣彩聵I(yè)”。辦園模式可以多樣化以滿足不同需求，但政府仍然應(yīng)該是社會公共事業(yè)的主要責(zé)任人。持這種觀點(diǎn)的多是與幼兒教育關(guān)系 密切的教育行政人員和專家學(xué)者。而這種觀點(diǎn)的形成往往出于對幼教事業(yè)的感情和直覺，缺乏理論支撐，因此也難以形成對政府決策的影響力。 在這種情況下，我們決定調(diào)整研究內(nèi)容，把進(jìn)入 21 世紀(jì)的中國幼兒教育究竟應(yīng)該如何發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)條件下政府在發(fā)展幼兒教育中的責(zé)任應(yīng)該是什么，等等關(guān)系學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展方向的重大理論問題進(jìn)行研究，以期澄清認(rèn)識，為政策決策提供依據(jù)。 摘要 國際大量的研究成果表明：對于提高國家整體教育質(zhì)量、促進(jìn)社會和諧和建設(shè)人力資源強(qiáng)國來說，優(yōu)質(zhì)幼兒教育是必不可缺的一環(huán)。基于這樣的一種認(rèn)識，西方國家的 幼兒公共服務(wù)經(jīng)歷了一個“從私人行為”向“公眾責(zé)任”過渡的歷程。強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，加大財政投入，是當(dāng)今國際社會，尤其是西方國家幼兒教育政策的基本走向。 我國自經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來，政府財政投資幼兒教育的行為一直遭到部分人的質(zhì)疑甚至反對，“幼兒教育社會化”被曲解為私人化、市場化和去政府化。本研究針對這一核心問題，采用公共財政學(xué)的理論與分析框架，同時借鑒幼兒教育學(xué)科、兒童福利學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的有關(guān)研究成果，運(yùn)用歷史的、比較的和實(shí)證的方法， 進(jìn)行了深入的探討。 研究認(rèn)為， 幼兒教育社會化是針對以往“單位化”而言的，其實(shí)質(zhì)是促進(jìn) 幼兒教育從父母“單位福利”向兒童“公共福利”和“教育”的轉(zhuǎn)變。幼兒教育社會化政策的根本目標(biāo)是 普及 幼兒 教育，保障兒童公平的受教育權(quán)。 1 1999 年 9 月，中共十五屆四中全會通過的中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定，對企業(yè)辦學(xué)指出了三條出路，一是逐步把城市中企業(yè)辦的學(xué)校移交給地方政府統(tǒng)籌管理，經(jīng)費(fèi)采取由企業(yè)與政府分?jǐn)偟霓k法逐步過渡到由政府完全負(fù)擔(dān)；二是部分學(xué)?？梢?轉(zhuǎn)化為企業(yè)化經(jīng)營；三是獨(dú)立的工礦區(qū)采取學(xué)校與主體逐步分離的辦法。 4 在幼兒教育社會化的過程中，市場機(jī)制是必不可少的，一方面它可以調(diào)動更多的社會資源投入幼兒教育，一方面可以滿足社會不同層次的需要，但政府的責(zé)任不應(yīng)削弱而要加強(qiáng)，尤其是公共財政的投入。借鑒國際研究成果，本研究從幼兒教育的正外部效益和幼兒教育市場缺陷兩方面，論證了政府財政投資幼兒教育的合理性，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型解釋了政府是否財政投資幼兒教育可能出現(xiàn)的正反效果及作用機(jī)制。然后，對我國幼教發(fā) 展政策，尤其是財政投入的改革提出意見和建議。 內(nèi)容結(jié)構(gòu)圖 幼兒教育社會化辨析 市場經(jīng)濟(jì)背景下，西方幼兒教育的發(fā)展趨勢與國家政策 政府投入幼兒教育的合理性 我國幼兒教育財政投入政策的歷史、現(xiàn)狀與問題 財政投入政策的基本原則與幼教財政投入的改革建議 正文部分 壹、 問題的提出 一、 問題的由來與提出 根據(jù)中華人民共和國教育法的有關(guān)規(guī)定，學(xué)前教育和初等教育、中等教育、高等教育一樣，是我國學(xué)校教育制度的一個不可或缺的階段。憲法和教育法一致指出，發(fā)展學(xué)前教育是國家的責(zé)任。 然而，國家如何發(fā)展學(xué)前教育？ 如何承擔(dān)責(zé)任？這其中包括不包括公共財政投入？ 這些問題在計劃經(jīng)濟(jì)時期或許并不成其為問題，因?yàn)閲邑斦苯油度雽W(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)雖然不多，但借助于企事業(yè)單位、基層組織（城市的街道，農(nóng)村的公社和生產(chǎn)隊等）的力量，學(xué)前教育所需經(jīng)費(fèi)并沒有完全由幼兒家庭承擔(dān)，而是作為一種福利由“單位”補(bǔ)償。盡管由單位舉辦的學(xué)前教育“?！倍嘤凇敖獭?，部門之間質(zhì)量差異很大；盡管集體所有制單位和農(nóng)村生產(chǎn) 隊的幼兒園實(shí)際上是“人民教育人民辦”，但毋庸置疑的是，它仍然給大家一種“有依靠、有保證”的感覺，發(fā)展學(xué)前教育的國家責(zé)任體現(xiàn)得相對明顯，政府不僅 承擔(dān)著學(xué)前教育的管理責(zé)任，也直接 、 間接地提供著財政支持。 近年來，隨著計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的過渡，特別是城市企事業(yè)單位的體制改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的解體， 作為“單位福利”的 幼兒教育 逐漸失去了可以依托的“母體” 。 1997 年 7 月17 日，國家教委發(fā)布的全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見中提出 ， “隨著經(jīng) 5 濟(jì)體制改革的深化，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒園辦園體制改革，進(jìn)一步明確各級政府的責(zé)任，探索適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)的辦園模式和內(nèi)部管理體制，逐步推進(jìn)幼兒教育社會化”。然而，如何理解“幼兒教育社會化”？社會化 的涵義和目標(biāo)是什么？ 其實(shí)現(xiàn)途徑又該怎樣？在幼兒教育社會化過程中，政府 應(yīng)該承擔(dān)什么 責(zé)任 ？社會認(rèn)識產(chǎn)生了極大分歧并直接影響到幼教事業(yè)的發(fā)展。 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，幼兒教育的社會化即私有化，適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)的辦園模式即市場運(yùn)作模式，政府無需投資和扶持，其責(zé)任最多就是監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)而已。由于持這種觀點(diǎn)的多為政府部門的領(lǐng)導(dǎo)，因此，這種觀點(diǎn)以其強(qiáng)勢地位而在一些地方被迅速轉(zhuǎn)化為實(shí)踐： 盡管 1999年 9 月發(fā)布的中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定中，對企業(yè)辦學(xué)（園）指出了三條出路，第一條就是逐步移交給地方政府統(tǒng)籌管理，經(jīng)費(fèi)采取由企業(yè)與 政府分?jǐn)偟霓k法逐步過渡到由政府完全負(fù)擔(dān)，但事實(shí)上企 事業(yè)單位 辦園走這條路的可以說是絕無僅有。 “推向市場”幾乎成為幼兒園體制改革的同義語。 一些地方對幼兒教育撤資、減資或者變賣，個別 地方甚至出現(xiàn)了誰將幼兒園推出得越徹底，公共 資金 從學(xué)前教育 領(lǐng)域 撤回得越干凈，誰的思想就越解放，誰就是“改革先鋒”的 現(xiàn) 象。 在 這 些決策者的心目中，學(xué)前教育 屬于非義務(wù)教育，因此 ，完全可以由家長視其需要和財力自行購 買 。 與之相應(yīng)，學(xué)前教育 服務(wù) 也完全可以像冰箱彩電一樣由市場供給。 學(xué)前教育究竟是一種什么性質(zhì)的事業(yè)？ 盡管 我國關(guān)于幼兒教育的政策 中 早已 明確地指出，“幼兒教育是社會主義教育事業(yè)的一個重要組成部分”，是一項“具有社會公共福利性質(zhì)的工作”，“對提高民族素質(zhì)具有深遠(yuǎn)意義”。 但 在 向 市場經(jīng)濟(jì) 過渡的社會 背景下，以往政策中對學(xué)前教育的性質(zhì)和定位是否應(yīng)該改變？ 政府還應(yīng)該不應(yīng)該承擔(dān)對發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任？國家財政還有沒有必要投向作為“非義務(wù)教育”的學(xué)前教育？在今天，對這些問題的回答已經(jīng)成為關(guān)系我國學(xué)前教育事業(yè)的命運(yùn)和發(fā)展前景的大問題。 有鑒于此，便產(chǎn)生了一種以科學(xué)的、實(shí)事求是的態(tài)度研究和論證學(xué)前教育的性質(zhì)和社會定位的需要，研究和論證政府、市場與學(xué)前教育之關(guān)系的 需要，研究和論證在社會經(jīng)濟(jì)改革的大背景下我國學(xué)前教育體制改革的正確目標(biāo)、方向和措施的需要。 本研究 試圖解答以上問題 。 我們 選擇了財政投入問題作為研究政府學(xué)前教育發(fā)展政策的切入點(diǎn)。因?yàn)?，在市場?jīng)濟(jì)的背景下，“錢”的問題理所當(dāng)然是最為敏感、最為關(guān)鍵的一個問題 ，也是學(xué)前教育體制改革和政府政策中最為實(shí)質(zhì)性的問題。 具體而言，本研究重點(diǎn)研究的問題包括： 1、 在我國社會經(jīng)濟(jì)改革的背景下，幼兒教育社會化的涵義是什么？ 2、 當(dāng)前，其他國家，尤其是市場經(jīng)濟(jì)比較成熟的國家，主要采取什么樣的發(fā)展幼兒教育的政策？為什么采取這樣的政策？ 3、 在幼 兒教育領(lǐng)域，市場與政府的關(guān)系如何？ 政府財政是否應(yīng)該投資幼兒教育？其理論依據(jù)是什么？ 6 4、 我國幼兒教育財政投入政策的歷史 發(fā)展?fàn)顩r 與問題 分析。 5、 財政投入政策的基本原則與幼教財政投入的改革建議 。 二、 核心概念的界定 1、學(xué)前教育 與幼兒教育 ： “學(xué)前教育”一詞是 我國 在 50 年代中后期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)時引進(jìn)的，來自于俄語 。在俄語中， 意為小學(xué)，加前綴 和形容詞后綴，構(gòu)成了“小學(xué)之前的”、“接近小學(xué)的”意思 。 在前蘇聯(lián)，學(xué)前教育一詞的使用與其對兒童發(fā)展年齡階段的劃分也有直接關(guān)系。 蘇 聯(lián)兒童心理學(xué)將 0 1 歲稱嬰兒期； 1 3 歲先學(xué)前期； 3 6、 7 歲稱學(xué)前期。因此， 70 年代以前，學(xué)前教育的概念是狹義的 ，僅指對 3 6、 7 歲兒童的機(jī)構(gòu)教育 。之后，由于心理學(xué)對 3 歲以前兒童學(xué)習(xí)能力的新研究成果，也由于社會的需要和管理的方便，開始出現(xiàn)了托幼機(jī)構(gòu)聯(lián)合或合并的趨勢，此時，學(xué)前教育一詞也開始被在廣義上使用。 廣義的學(xué)前教育指的是入學(xué)之前兒童的教育，即 0 6 歲兒童的教育。在這個概念下的學(xué)前公共教育機(jī)構(gòu)包括托兒所（ 0 3 歲）和幼兒園（ 3 6 歲）。 學(xué)前教育一詞自引進(jìn) 我國 以來，基本是從其狹義上來使用的。但近十幾年來 ，隨著國際國內(nèi)有關(guān) 3 歲前兒童發(fā)展研究的突破，學(xué)前教育概念的范圍也開始擴(kuò)大至兒童出生時日。這種理解首先見諸于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，隨后逐漸擴(kuò)展至實(shí)踐層面。但迄今為止，在政府和教育部門的有關(guān)文件中，學(xué)前教育作為學(xué)制的一部分，仍然等同于幼兒園教育。 中華人民共和國憲法第 19 條“國家舉辦各種學(xué)校并且發(fā)展學(xué)前教育”和中華人民共和國教育法第 17 條“國家實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”中使用的學(xué)前教育一詞取的是狹義的概念，其對應(yīng)的教育機(jī)構(gòu)是幼兒園?！坝變簣@是對三周歲以上學(xué)齡前幼兒實(shí)施保育和教育的機(jī)構(gòu) ”（幼兒園工作規(guī)程（試行）第 2 條）。 本研究中的學(xué)前教育概念采用的政府文件中的涵義，指的是 3 6 歲兒童的幼兒園教育，與幼兒教育通用。 2、 財政 與 幼兒教育財政 財政 又稱“國家財政”。指以國家為主體，為實(shí)現(xiàn)國家職能需要，參與社會產(chǎn)品分配所形成的分配活動及所體現(xiàn)的特定分配關(guān)系 【 1】 。 在西方，“財政”一詞最早源于西歐。 13 15 世紀(jì)，拉丁文 結(jié)算支付期限的意思。后來演變?yōu)?有支付、裁定款項和罰款支付的含義。至 16 世紀(jì)末，法國政治家波丹（ 1530 1596），將法語 為財 政一詞使用，認(rèn)為財政是“國家的神經(jīng)”（ of 隨后指國家的理財活動。 我國古代一般使用“國用”、“國計”、“邦計”、“度支”、“理財”等概念。日本于明治維新以后，從西歐引進(jìn) 詞，又吸收了我國早已分開存在的“財”和“政”的含義，【 1】 參見何盛明 . 財經(jīng)大辭典 (上卷 ). 北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社 . 1990. 第 261 頁。 7 創(chuàng)造了“財政”一詞。我國于清朝光緒 24 年戊戌變法的“明定國事”中，首次有“改革財政，實(shí)行國家預(yù)算”的條文。其意是，國家活動離不開財富，而財富離不開政策，一個國家必須既有財，又有政，即是“財政”。 由此可見，財政是國家的分配活動。分配的主體 是國家；權(quán)力執(zhí)行的主體是政府；分配的對象是社會 資源，如 實(shí)物、資金等。 幼兒教育財政 是指一國政府對幼兒教育社會資源（主要是公共資源）的分配活動及其所體現(xiàn)的特定分配關(guān)系。 3、政策 與幼兒教育財政政策 政策有諸多定義。按照漢語大詞典的解釋，政策是國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而制定的行動根據(jù)和準(zhǔn)則。 【 2】 孫光認(rèn)為，政策是國家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過程；劉斌認(rèn)為，政策是政黨或其他社會政治集團(tuán)為實(shí)現(xiàn)一定時期的任務(wù)而規(guī)定的政治行為；王 福生將政策解釋為人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而確定的行動準(zhǔn)則和謀略，簡言之，政策就是治黨治國的規(guī)則和方略。陳振明將政策的定義概括為：政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。 【 1】 幼兒教育財政政策 指的是 一國政黨或政府制定的有關(guān)幼兒教育社會資源（主要是公共資源）的分配活動及其所體現(xiàn)的特定分配關(guān)系的行為準(zhǔn)則。它是一系列法令、條例、規(guī)定、指示、通知、計劃、措施、辦法等的制定和實(shí)施的完整過程。 即該研究主要探討政府的財政性經(jīng)費(fèi)，尤其是預(yù)算內(nèi)撥款的投資水平、投資方式、投資決策和投資管理等問題。 三、文獻(xiàn)綜述 （一）中國幼兒教育財政投資和政策的研究 幼兒教育財政投資政策的研究，在我國還是一個非常薄弱的領(lǐng)域。有限的 研究，主要 集中在以下 四方面： 1 幼兒教育財政統(tǒng)計的分析 中央教科所的王化敏、周亞君等對我國 1993 2003 年的十年間幼兒教育經(jīng)費(fèi)的總體水平、經(jīng)費(fèi)構(gòu)成、經(jīng)費(fèi)的使用情況和管理情況等，做了比較全面的統(tǒng)計和分析，并提出了相關(guān)的政策建議 【 2】 。她們的研究發(fā)現(xiàn)， 1993 2003 十年間，我國幼兒教育經(jīng) 費(fèi)逐年提高，且增長速度較快。但由于政府對幼兒教育經(jīng)費(fèi)投入的基數(shù)和起點(diǎn)很低，在全國教育經(jīng)費(fèi)的總量之中，幼兒教育經(jīng)費(fèi)所占的比例仍然過??；生均預(yù)算內(nèi)幼兒教育事業(yè)費(fèi)支出大大低于其它的非義務(wù)教育的水平；有限的經(jīng)費(fèi)使得幼兒教育事業(yè)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。 【 2】 引自漢語大詞典編輯委員會，漢語大詞典 (第五卷 ). 北京：漢語大詞典出版社 . 1988 【 1】 參見陳振明著政策科學(xué)，北京：中國人民大學(xué)出版社 . 1998. 第 59 頁。 【 2】 參見王化敏、周亞君，幼兒教育經(jīng)費(fèi)的十年回顧及思考 2003(4)。內(nèi)部資料。 8 2 幼兒教育成本分擔(dān)和收費(fèi)制度的研究 2001 年，由國家教育部基礎(chǔ)教育司和財務(wù)司、中央教科所幼教室等組成 的 聯(lián)合調(diào)查小組，對我國 十四個不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的省 的幼兒園收費(fèi)狀況進(jìn)行了調(diào)查 【 3】 。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：幼兒園現(xiàn)有的平均收費(fèi)水平與人民生活水平基本相適應(yīng)，但相當(dāng)多的地區(qū)收費(fèi)水平很 低，而高收費(fèi)現(xiàn)象也有所蔓延；教育收費(fèi)過分集中于城市、國辦園 ； 貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難，收費(fèi)也難，“富裕和貧困”的差距呈擴(kuò)大的趨勢；各地出臺的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)未能很好地激勵幼兒園的自我發(fā)展機(jī)制，有待進(jìn)一步科學(xué)化和規(guī)范化。他們建議加強(qiáng) 幼兒園 收費(fèi) 的 管理，規(guī)范收費(fèi)行為 ， 實(shí)行按成本分擔(dān)的收費(fèi)原則，制定合理的幼兒園收費(fèi)辦法，嚴(yán)格執(zhí)行“按質(zhì)論價”和“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的原則；在幼兒園按成本收費(fèi)的條件下，國家不能減少對幼兒園的各項投資。 2001 2002 年， 王紅 等 于對廣州市 62 所不同體制類型幼兒園 的 基本情況、收費(fèi)項目及教育經(jīng)費(fèi)收入情況、教育成本 項目及支出情況等 進(jìn)行調(diào)查 【 4】 。發(fā)現(xiàn)，廣州市幼兒園收費(fèi)項目過細(xì)；有些 項目 不合理；贊助費(fèi)或捐資助學(xué)費(fèi)是保教費(fèi)之外最重要的收費(fèi)項目和經(jīng)費(fèi)來源；幼兒園一般按政府出臺的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，基本符合“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的原則 ； 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多在幼兒園成本的 50以下，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低。為此 ，他們 建議提高幼兒園的保教收費(fèi)水平，使 之成為成本分擔(dān)的最重要的 來源 ；不同體制的幼兒園采取不同的分擔(dān)比例；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以采取分類分級設(shè)置最低和最高限價；幼兒園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要符合人們的生活水平；建立規(guī)范的社會捐資助學(xué)機(jī)制 ；加強(qiáng)收費(fèi)管理 等。 3 幼兒教育財政經(jīng)費(fèi)利用效 率與公平的研究 王化敏、周亞君等對十四省市的研究發(fā)現(xiàn)，國家預(yù)算內(nèi)財政性經(jīng)費(fèi)分配不公平，城鄉(xiāng)距離 極大， 財政撥款 的 70 用于城鎮(zhèn)的教育部門和政府辦園 ， 以致有的 公辦園 向高標(biāo)準(zhǔn)、豪華型發(fā)展，收費(fèi)也“越來越高”。占 70的集體園、企業(yè)園 很少 得到財政支持。農(nóng)村鄉(xiāng)、村級幼兒園基本上靠收費(fèi)維持，等于“農(nóng)民 自己 掏錢辦教育?！?【 1】 桂磊認(rèn)為我國幼兒教育財政性經(jīng)費(fèi)的分配機(jī)制是一種傾斜性分配機(jī)制，即對重點(diǎn)教辦園和機(jī)關(guān)園進(jìn)行重點(diǎn) 投 資。這種分配機(jī)制 極為不公， 使幼兒園之間收益和質(zhì)量兩極分化 ，非常不利于提高幼兒教育的整體質(zhì)量 。 【 2】 4 體 制改革對 幼兒教育 影響 的研究 幼兒教育事業(yè)的發(fā)展是幼兒教育政策效益的最好檢驗(yàn)。 2003 年 江蘇教科院 對 該 省的幼兒教育事業(yè)發(fā)展和體制改革進(jìn)行了深入的調(diào)研，并與全國不同地區(qū)進(jìn)行比較。結(jié)果顯示，幼兒園改制風(fēng)后，整個 省的 幼教事業(yè)大滑坡；國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重；幼兒教師隊伍不穩(wěn)；幼兒教育質(zhì)量下降；非法辦園盛行。其原因有人口出生率下降；村 辦園隨 小學(xué)大面積撤并 而減少 ；【 3】 國家教育部基礎(chǔ)教育司和財務(wù)司、中央教科所幼教室等組成的聯(lián)合調(diào)查小組 ， 王化敏執(zhí)筆，關(guān)于幼兒園收費(fèi)的調(diào)查及建議 , 2001(10)。內(nèi)部資料。 【 4】 參見王紅、沈慧潔、王彬 . 對廣州市幼兒園教育成本及收費(fèi)制度改革的調(diào)查分析 . 學(xué)前教育研究 , 2003(5). 王紅、沈慧潔 . 廣州市幼兒教育收費(fèi)改革方案簡析 . 學(xué)前教育研究 , 2004(1) 【 1】 參見王化敏 周亞君 . 幼兒教育經(jīng)費(fèi)的十年回顧及思考 . 2003(4). 該材料由王化敏老師提供。 【 2】 桂磊 . 關(guān)于財政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在幼兒園之間的分配問題 . 學(xué)前教育研究 , 2004(3) 9 改制方案粗糙，時機(jī)不成熟；政府卸包袱現(xiàn)象嚴(yán)重； 政策法規(guī)不配套和行政部門之間不協(xié)調(diào)等。 【 3】 上述 研究 雖然取得一些成果，但往往 以統(tǒng)計分析、調(diào)研為主，研究設(shè)計不夠縝密，方 法比較單一，經(jīng)驗(yàn)的成分多于理論分析，深度和科學(xué)性都有欠缺。 （二）國外幼兒教育財政投資和政策的研究 與國內(nèi)相比，國外關(guān)于幼兒教育財政投資和政策的研究相對豐富 。 1 關(guān)幼兒教育財政方面的信息 自 1998 年起，國際組織（ 后已對其 19 個國家和地區(qū)的幼兒教育進(jìn)行了廣泛的調(diào)查 和分析， 其中包括幼兒教育財政政策的分析。 2003 年 12 月，聯(lián)合國教科文組織（ 開羅舉辦了九個發(fā)展中國家部長會議。會上，巴基斯坦、孟加拉、尼泊爾、印度、印度尼西亞、巴西、墨西哥、埃及和中國的部長們 分別提交了本國幼兒教育的相關(guān)材料。 【 4】 這些資料展示了發(fā)展中國家的幼兒教育概貌，為客觀評估我國幼兒教育的發(fā)展水平 和 財政政策提供了參照的依據(jù)。 2 幼兒教育市場、供給與需求的研究 對美國幼兒教育市場進(jìn)行了比較全面的分析。認(rèn)為，美國幼兒教育的一個重要問題即是市場的失敗。美國的幼兒教育市場分散零亂，缺乏有效的財政支持；幼兒教育供給的質(zhì)量在過去 10 年中一直呈下降趨勢，尤其是部分私立的、非正規(guī)的幼兒教育機(jī)構(gòu)質(zhì)量非常低劣，而高質(zhì)的幼兒教育一般價格昂貴，且開放的時間短，讓很多幼兒家長望而卻步； 幼兒教育的私人提供者相互孤立，并沒有把國家的幼兒教育目標(biāo)融入其中；孩子的父母面對混亂的幼兒教育市場無所適從。 【 1】 選擇美國的 100 個區(qū)作為樣本，著重分析了幼兒教育價格對美國幼兒教育供給所造成的影響。 其 研究顯示，價格對幼兒教育供給的小時數(shù)有消極影響。在黑人單親居住區(qū)和人口迅速增長的貧窮地區(qū)，幼兒教育 的 需求更旺，但供給不足，形成了供給和需求之間的錯位與矛盾。 3幼兒教育財政投資項目和個案的研究 在相關(guān)的英文文獻(xiàn)中，有關(guān)幼兒教育財政投資項目和個案的研究遠(yuǎn)多于對國家整個幼兒教 育財政投資的研究。這類研究盡管比較小，但窺斑見豹，透過這些項目和個案，可以了解相關(guān)國家的幼兒教育財政政策的背景。另外，這些項目和個案研究一般比較深入細(xì)致，可以比較好地分析單項幼兒教育財政政策的利弊、實(shí)施的前提條件、注意事項和效果等。如美國目 【 2】 和兒童營養(yǎng)與 目（全稱 3】 江蘇省教科院幼教與特教研究 所 2003(6) （內(nèi)部資料） 【 4】 【 1】 . (2001). 【 2】 1995). 10 【 3】 的研究；英國的 目研究 【 4】 等。 4幼兒教育財政運(yùn)行機(jī)制的研究 幼兒教育財政運(yùn)行機(jī)制的研究，包括托幼機(jī)構(gòu)財政投資機(jī)制和幼兒資助機(jī)制兩方面。如 析了其產(chǎn)生的背景和實(shí)施過程中暴露出來的問題，并由此提出對美國幼兒教育公平的憂慮 【 5】 。 等對美國的兒童福利政策、實(shí)踐和相關(guān)研究進(jìn)行了詳細(xì)介紹； 【 6】 英國的幼兒教育政策及社會福利也進(jìn)行了分析。 【 7】 這些構(gòu)成了本研究的事實(shí)依據(jù)和分析材料。 幼兒教育券 的實(shí)踐探索和研究是幼兒教育財政運(yùn)行機(jī)制的一個重要方面。幼兒教育券的研究與幼兒家長選擇、幼兒教育市場研究密切相連。我國臺灣 地區(qū) 的盧美貴、謝美慧對美國、英國、意大利和加拿大的幼兒教育券政策進(jìn)行了比較，并提出臺灣的幼兒教育券方案 【 8】 。 英國的幼兒教育券政策在 1996 1997年期間執(zhí)行情況進(jìn)行了整體分析，認(rèn)為英國幼兒教育券政策在這一年中基本失敗，幼兒教育券相反加劇了幼兒教育的不公平競爭，與預(yù)定目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。 【 1】 而 . 認(rèn)為教育券是以兒童為 中心的一種財政投資方法。無論從兒童權(quán)利、道德、種族，還是教育公平的角度考慮，幼兒教育券都是合理可行的。 【 2】 總體而言，國外有關(guān)幼兒教育財政政策的信息，以資料為多，研究性文獻(xiàn)比較少。而且這些研究性文獻(xiàn)中，項目研究和個案研究比較多，對某個國家的幼兒教育財政政策的整體分析尚不多見。 四、研究的理論意義和實(shí)踐意義 我國幼兒教育事業(yè)發(fā)展與體制改革問題的核心問題是市場與政府的關(guān)系問題。而政府的財政政策是這種關(guān)系的集中體現(xiàn)。選擇這一問題作為切入點(diǎn) 展開研究，具有重要的理論與實(shí)踐意義。 本 研究對豐富和發(fā)展我國幼兒教育管理 學(xué)科具有一定的積極作用。我國的幼兒教育管理學(xué)科一直主要限于幼兒園內(nèi)部的微觀管理， 缺乏宏觀研究。因此，在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢下，如何科學(xué)決策往往缺乏必要的理論依據(jù)。本研究借鑒 公共財政學(xué)的理論與分析框架，同【 3】 . 004). 【 4】 2000) 【 5】 . (2001) 【 6】 . . . . . 000)e 【 7】 2000). 【 8】 臺 盧美貴、謝美慧 . 幼兒教育券 理論與實(shí)踐 大書苑有限公司， 2002. 【 1】 of 996998. 【 2】 . 002). 11 時借鑒幼兒教育學(xué)科、兒童福利學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)教育政策和法學(xué)等領(lǐng)域的有關(guān)研究成果，運(yùn)用歷史的、比較的和實(shí)證的方法， 論證市場經(jīng)濟(jì)背景下幼兒教育事業(yè)發(fā)展 政策中需要正確理解和處理的各種關(guān)系，有利于澄清思想，明確改革方向與目標(biāo)，為政府制定幼兒教育政策提供理論依據(jù)和實(shí)際借鑒。 貳、研究思路與方 法 一、研究視角 本研究將 從制度的視角分析幼兒教育財政政策，尋找各國幼兒教育財政政策的制度基礎(chǔ)和社會背景，將幼兒教育財政政策扎根于制度之基和社會的土壤之中。 制度是幼兒教育財政政策賴以生存的生態(tài)環(huán)境，它同時又是制度中的一部分，與制度中的其它部分共同構(gòu)成了相互依賴的社會規(guī)范體系。對幼兒教育財政政策而言，其直接的制度背景包括教育制度、財政制度和兒童福利制度。 （一） 教育制度 人們對教育制度存在理解的分歧。顧明遠(yuǎn)主編的教育大辭典將教育制度定義為：“一個國家各種教育機(jī)構(gòu)的體系，包括學(xué)校教育制度（即學(xué)制）和管理學(xué)校的教育行政機(jī)構(gòu)體系。教育制度是 一定社會歷史階段的產(chǎn)物，受一定社會的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的影響和學(xué)生身心發(fā)展特點(diǎn)的制約。” 【 1】 魯潔、吳康寧認(rèn)為“教育制度是指一個社會賴以傳授知識和文化遺產(chǎn)以及影響個人社會活動和智力增長的那些正式機(jī)構(gòu)或組織的總格局?！?【 2】 日本學(xué)者認(rèn)為，“教育制度即教育政策借法規(guī)而具體化的設(shè)施，也可以說是以教育法令為中心的組織?！?【 3】 教育制度，尤其是幼兒教育制度，對幼兒教育財政政策具有非常深刻的影響。幼兒教育行政管理體系的層級和橫向機(jī)構(gòu)不同，其投資渠道也就不同。如我國， 1979 年中共中央、國務(wù)院曾轉(zhuǎn)發(fā)全國托幼工作會議紀(jì)要 （中發(fā) 1979， 73 號），決定在國務(wù)院成立托幼工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)。 1982 年機(jī)構(gòu)改革時，該小組和辦事機(jī)構(gòu)被撤銷，幼兒教育管理歸屬不清 。 1987 年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)國家教委等部門的關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請示的通知又規(guī)定，“有關(guān)幼兒教育工作中的重大政策問題，由國家教委牽頭，有關(guān)部門參加，共同研究”，這實(shí)際上決定了幼兒教育改由教育部門主管。 在幼兒教育行政主管部門發(fā)生變化的同時，幼兒教育的財政投 入 體制也悄然發(fā)生了變化，國家的幼兒教育經(jīng)費(fèi)分配權(quán)主要由原來的各地托幼辦（很多地方的托幼辦歸婦聯(lián)） 負(fù)責(zé)改為由各地的教育部門負(fù)責(zé)，幼兒教育法規(guī)的立法和制定權(quán)也相應(yīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。 各國幼兒教育管理體制不同，其政府財政投資的主渠道也呈多樣化趨勢。如日本，幼兒教育歸文部省和厚生省負(fù)責(zé)，幼兒教育財政經(jīng)費(fèi)的來源也是這兩個渠道；美國幼兒教育主要【 1】 顧明遠(yuǎn)主編 . 教育大辭典 (第 1 卷 ). 上海：上海教育出版社， 1990. 第 68 頁。 【 2】 魯潔、吳康寧 . 教育 社會學(xué) . 北京：人民教育出版社， 1990. 第 104 頁。 【 3】 日 仲新、持田榮一等著，雷國鼎、徐南號、劉焜輝合譯 . 學(xué)校制度 . 臺灣中華書局， 1972. 第 2 3 頁。 12 是地方自治，分工協(xié)作，幼兒教育的主管部門包括教育部、人類與社會服務(wù)部等，幼兒教育財政經(jīng)費(fèi)也就從這幾個部門支出；英國的幼兒教育由教育部、社會福利部門和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，其政府的幼兒教育經(jīng)費(fèi)也主要由這三個渠道分配。幼兒教育事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一，行政管理體制和財政投資體制合一，這是世界各國幼兒教 育管理的基本特征 。 所以，要理解各國的幼兒教育財政投資體制和法規(guī)，必須了解該國的幼兒教育管理體制。 （二） 財政制度 財政制度是國家為規(guī)范財政分配關(guān)系，在財政收支管理活動方面制定的法令、條例和施行辦法的總稱。它是指導(dǎo)和制約財政分配活動的依據(jù)和準(zhǔn)則。財政制度一般包括財政管理體系、財政收入和財政支出三方面的組織和各種規(guī)范。 【 4】 在不同類型的財政制度下，幼兒教育的地位和國家對幼兒教育的財政撥款及政策各不相同。在供給型財政制度下，財政籌集資金主要為滿足其支出需要 并 采用無償撥款的形式，如新民主主義時期的財政，主要為滿足軍需開 支和戰(zhàn)時的后勤保障。為了保護(hù)和教育前方將士、烈士、干部子女或難童，老解放區(qū)的政府曾提出“孩子第一” 的供應(yīng)方針，老解放區(qū)的各類托幼機(jī)構(gòu)中的孩子可以享受同傷病員一樣的待遇。 在建設(shè)型財政背景下，財政收入主要用于滿足經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，國家承擔(dān)著發(fā)展工業(yè)、增加農(nóng)業(yè)收入、擴(kuò)大基礎(chǔ)建設(shè)等建設(shè)重任。這些方面的開支在國民收入或財政總支出中占據(jù)較大的比重，生活保障被置于次要位置。在這種財政類型的國家和歷史時期，從立法和投資的角度考慮，幼兒教育都被置于無足輕重的位置。如我國 解放后，尤其是當(dāng)前 。 在 福利型財政 背景下 ， 國家 財政收入 主要用于滿足社會福利支出的需要，其福利支出一般占 40左右。如瑞典，稅收和轉(zhuǎn)移支付把市場收入的 50%用于減少社會不平等，丹麥和德國為 40， 【 1】 在北歐和西歐，幼兒教育作為社會福利的一部分，基本免費(fèi)，適齡兒童的家庭還有相當(dāng)數(shù)額的福利補(bǔ)貼。 而在公共財政的背景下，國家財政職能主要維持市場的效率和公平，克服市場失靈和政府失靈，提供公共產(chǎn)品，為社會提供公共服務(wù)，使財政分配成為調(diào)節(jié)居民收入、資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長的重要杠桿。公共財政是以市場為基礎(chǔ)的財政。幼兒教育屬準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其巨大的社會效益使其成為各國教育和福利 的重要部分而得到政府的財政投資和直接供給。 各國的財政管理體制和能力對幼兒教育財政體制和財政承受能力也有直接的制約作用。如我國由于中央財政和地方財政相對分立。幼兒教育歸地方負(fù)責(zé)，使得幼兒教育從中央級財政中所得援助極少，只能從地方財政中獲得支持。另外，由于地方財政之間相對分離，又使得各地的幼兒教育財政支出差異懸殊，財政資金的橫向轉(zhuǎn)移極其困難，幼兒教育不公平問題嚴(yán)重。 總之，國家的財政能力制約政府對幼兒教育財政支持的能力 ， 而國家的財政制度基本決定了幼兒教育的財政投資體制。幼兒教育財政投資政策的調(diào)整，必須符合整個 國家財政制度【 4】 何盛明 . 財經(jīng)大辭典 (上卷 ). 北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社， 1990. 第 269 頁。 【 1】 英 轉(zhuǎn)引自安東尼吉登斯 . 第三條道路及其批評 . 北京：中共中央黨校出版社， 2002. 第 102 頁。 13 改革的大政方針和基本方向，在國家公共財政的框架內(nèi)進(jìn)行。 （三） 兒童福利制度 與中小學(xué)和大學(xué)教育不同，幼兒教育與兒童福利事業(yè)密切相關(guān)，甚至是兒童福利事業(yè)的一部分。兒童福利事業(yè)的發(fā)展直接牽制幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，兒童福利制度是幼兒教育制度，包括幼兒教育財政投資體制的必不可少的制度基礎(chǔ)。 “兒童福利”的概念依各國的經(jīng)濟(jì)、文化和政治等的不同而有所區(qū)別。在未開發(fā)的國家，兒童福利是兒童救濟(jì)；在發(fā)展中國家，兒童福利是解決兒童問題、救助不幸兒童及其家庭；在發(fā)達(dá)國家，兒童福利是促進(jìn)兒童健全發(fā)展的各種事業(yè)。聯(lián)合國 1950 年 兒童權(quán)利會議將其定義為“凡是促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與日常生活為目的的各種努力事業(yè)均稱為兒童福利?！?【 2】中國的社會保障辭典中，將“兒童福利”分為廣義和狹義兩種?！皬V義的兒童福利，是指一切為了兒童身心健康而舉辦的社會事業(yè)，包括：兒童公園、兒童閱覽室、兒童劇場、兒童娛樂中心、兒童保健所等。”“狹義的兒童福利，專指補(bǔ)充和替代父母照顧管理兒童，以及對孤兒、棄兒、盲童、聾啞、肢殘、弱智兒童等的教養(yǎng)所舉辦的社會事業(yè)。包括（ 1）替代照顧，包括家庭寄養(yǎng)、收容機(jī)關(guān)（兒童福利院）、收容保育院；（ 2）設(shè)立特殊學(xué)校，包括聾啞學(xué)校 、弱智學(xué)校、盲童學(xué)校等?！?【 1】 陸士楨認(rèn)為這兩種概念，前者含混，后者僅指兒童服務(wù)設(shè)施，過于片面。他將兒童福利定義為“兒童福利是由國家或社會為立法范圍內(nèi)的所有兒童普遍提供的旨在保證正常生活和盡可能全面健康發(fā)展的資金與服務(wù)的社會政策和社會事業(yè)。” 【 2】 兒童福利起源于社會救濟(jì)事業(yè)，并伴隨社會政治、經(jīng)濟(jì)和兒童文化等各方面的發(fā)展而發(fā)展。在 17 世紀(jì)之前，孤兒、棄兒和失依兒童大都由親戚、鄰里或宗教團(tuán)體照管。政府和社會并未給予關(guān)注和投入。隨著大工業(yè)的發(fā)展和資本主義生產(chǎn)方式的不斷成熟，兒童問題逐漸成為社會問題而引起政府和 社會的廣泛關(guān)注，兒童福利制度逐步形成。 按威廉斯基和黎鮑克斯的劃分標(biāo)準(zhǔn)，兒童福利制度可分為殘補(bǔ)型和制度型兩種。后人又將制度型分為消極制度型和積極制度型兩類。 1601 年至 18 世紀(jì)末，兒童福利以救濟(jì)為主；19 世紀(jì)初至 20 世紀(jì)初，兒童福利以保護(hù)童工，使他們免受雇主的精神和肉體摧殘為主。這兩個階段兒童福利對象都是棄兒、孤兒和貧兒，因而都屬殘補(bǔ)型兒童福利制度期。 二十世紀(jì)初至今是制度型兒童福利發(fā)展時期，兒童福利行政體制在二十世紀(jì)初建立并逐步得到完善。 1989 年兒童權(quán)利公約的制定，標(biāo)志著消極制度型兒童福利制度向積極 制度型兒童福利制度的轉(zhuǎn)變。 此 后，國際社會開始更多地從兒童出發(fā)，為了兒童的權(quán)益和福祉而制定兒童法令，其中不乏幼兒教育方面的法規(guī)。 從 以 上 敘述 可以看出，幼兒教育屬廣義的兒童福利范疇 。 幼兒教育鑲嵌于兒童福利事業(yè)之中，或與兒童福利事業(yè)部分交叉。兒童福利事業(yè)包含和推動著幼兒教育事業(yè)的發(fā)展；兒童【 2】 臺 曾勤 . 兒童福利概要 . 臺灣：千華出版公司， 2001. 第 2 頁。 【 1】 張海鷹 . 社會保障辭典 . 北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社 ， 1993. 第 60 頁。 【 2】 陸士楨 . 簡論中國兒童福利 . 華中師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）， 1997(11). 第 27 頁。 14 福利政策也包含和制約著幼兒教育政策。 在許多國家，幼兒教育分別由教育部門和福利部門單辦或合辦。即使在有的國家，幼兒教育行政上歸屬教育部門，但部分經(jīng)費(fèi)仍來自福利部門。因而，當(dāng)我們考察幼兒教育事業(yè)發(fā)展和政策時，兒童福利事業(yè)的發(fā)展和政策 必須納入視野。各國的兒童福利發(fā)展?fàn)顩r和政策 也 必須 被視 作為 其 幼兒教育財政政策的制度之基。 由此可見 ，幼兒教育財政投資政策的直接制度基礎(chǔ)包括教育制度、財政制度和兒童福利制度，而社會政治、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的背景，又構(gòu)成了這三種制度的社會之基。一個國家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化不僅可透過這三種制度間接影響幼兒教育財政投資政策，而且可以直接制約幼兒教育財政投資政策。 二 、研究 方法 本研究主要采用文獻(xiàn)、座談和訪談 等方 法 收集資料，對所收集的資料 進(jìn)行 比較與分析，并形成觀點(diǎn)，提出建議。 叁 、觀點(diǎn)與依據(jù) 一、 “ 幼兒教育社會化 ”概 念 辨析 1997 年 7 月 17 日，國家教委發(fā)布的全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見中提出，“隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒園辦園體制改革，進(jìn)一步明確各級政府的責(zé)任，探索適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)的辦園模式和內(nèi)部管理體制，逐步推進(jìn)幼兒教育社會化。”并預(yù)計“實(shí)現(xiàn)幼兒教育社會化還需要一個長期的過程?！弊源耍坝變航逃鐣背蔀橐粋€官方公開使用的概念。雖然，概念的解釋權(quán)在當(dāng)時的國家教委，然而時至今日，并沒有人對這個概念的涵義給予明確的解釋。 一些 人以為，幼兒教育社會化就是私人化、市場化和去政府化 。因此，導(dǎo) 致這一口號提出以后，各級政府竟都相繼從幼教領(lǐng)域撤資和減少投資的現(xiàn)象，許多地方變賣政府辦的幼兒園生財減負(fù)成風(fēng)。有的地方甚至賣得一所都不剩 【 1】 。 概念的澄清成為影響我國幼教事業(yè)健康發(fā)展的迫切需要。 應(yīng)該怎 樣理解 幼兒教育社會化 這個概念？ 我們認(rèn)為，一方面需要通過查閱文獻(xiàn)資料，了解這一概念的基本涵義，但更重要的，是將它放置在我國原有幼兒教育體制的背景中，通過“上下文”來考察其作為“辦園體制改革”具體措施的“應(yīng)有之義”。 通過 查閱各種文獻(xiàn)資料， 我們 發(fā)現(xiàn) 現(xiàn)有文獻(xiàn)中鮮有對 “教育社會化” 概念的確切界定，但研究者們所使用的 這個概念大體包括以下涵義： 教育普及化 ； 學(xué)習(xí)化社會的建立和社會的學(xué)習(xí)化趨勢的形成 ； 教育機(jī)構(gòu)的多樣化 ； 教育內(nèi)容、形式和方法與社會吻合程度的提高和向受教者生活的貼近 ； 教育資源的全社會（包括政府）籌集 ； 教育運(yùn)作機(jī)制的市【 1】 參見宿遷示范性幼兒園誰買單，中國教育報記者陳曉蓓，幼兒教育， 2003 年第 5 期。 15 場介入 ； 教育權(quán)力向基層下放和向外 部 轉(zhuǎn)移 、 分散。 一些研究者還特別強(qiáng)調(diào)：教育社會化不是改革的極終目標(biāo)，不是改革的基本原則，也不是改革的唯一模式。教育社會化的極終目的是普及教育，滿足兒童公平享受教育權(quán)的需要。 因此，不能以 “ 社會化 ” 本身作為改革的目標(biāo)， 不能以“市場化程度”作為衡量改革成敗的標(biāo)準(zhǔn)， 也不能采取“一刀切”的辦法進(jìn)行教育社會化改革 。以社會化論成敗，以市場化講功績，為社會化而社會化，為市場化而市場化，就容易迷失正確的方向，偏離改革的 初衷 。 【 2】 在幼兒教育領(lǐng)域，“幼兒教育社會化”原指幼兒教育從家庭轉(zhuǎn)移到社會，由家庭完成對幼兒的保育教育之責(zé)，轉(zhuǎn)由社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)，即幼兒教育權(quán)部分從家庭轉(zhuǎn)移至社會的過程。但在我國現(xiàn)階段，幼兒教育社會化卻有了另外的涵義。為此，我們必須了解我國原有的幼兒教育體制，發(fā)現(xiàn)存在的問題與不足，方能理解這一次的“幼兒教育社會化”改革的真正含義。 簡單地講，中國幼兒教育走的是一條與 西方國家不同的發(fā)展道路。在西方，“幼兒教育社會化”是由機(jī)器大工業(yè)的產(chǎn)生和工廠制度的建立而促成的。大批貧困家庭的婦女因生存問題走進(jìn)工廠，其幼兒也因此失去必要的家庭照顧。在這種情況下，一些慈善家、宗教團(tuán)體和社會改革人士紛紛發(fā)起對這些幼兒的救助行動，慈善性、民間性（包括私人性）因而也成為西方幼兒教育發(fā)展初期的基本特征。隨著社會對兒童生存權(quán)利的關(guān)注，國家開始從福利的角度介入幼兒的保育并形成一定的兒童福利保障制度。近半個世紀(jì)，尤其是近二三十年，由于神經(jīng)生理學(xué)、心理學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)及學(xué)前教育學(xué)的一系列關(guān)于早期兒童 教育重要性及其經(jīng)濟(jì)、社會價值的研究成果，使得西方國家對早期教育的重視程度空前提高，政府介入的力度也越來越大?？梢哉f， 西方國家的學(xué)前公共服務(wù)走過了一個從“慈善性”向“福利性”再向“教育性”發(fā)展的道路 ；服務(wù)對象從貧困家庭到富裕人群再擴(kuò)展至全體適量兒童的“自下而上再到普及”的歷史演變；事業(yè) 主體也經(jīng)歷了一個“從私人行為”向“公眾責(zé)任”過渡的歷程 【 1】 。目前，大部分歐洲國家對早期教育的主要資助方式是公共財政 【 2】 。 而我國幼兒公共教育恰恰不同。應(yīng)該說，最初，處于半封建半殖民地狀態(tài)的中國并不具有滋生現(xiàn)代公共學(xué)前教育的經(jīng) 濟(jì)基礎(chǔ) 機(jī)器大工業(yè)，它既是伴隨著西方殖民主義經(jīng)濟(jì)和文化一起甚至“超前”強(qiáng)迫輸入的“外來品”，又是國內(nèi)社會進(jìn)步力量救亡圖強(qiáng)效法西方的政治改革的產(chǎn)物。這種情況下決定了中國的公共幼兒教育必然走的是一條“自上而下”、自“官而民”的發(fā)展道路。盡管根據(jù)地的幼兒教育從性質(zhì)上有了改變，保育教育革命后代，為革命戰(zhàn)爭服務(wù)成為基本指導(dǎo)思想，但我們不能不承認(rèn)的是，這種幼教發(fā)展體制同樣體現(xiàn)了其為上