法律知識(shí)議權(quán)論法規(guī)違憲審查建.doc

省人民政府水行政主管部門(mén)建立水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)全省水土流失動(dòng)態(tài)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，省人民政府定期將監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)情況予以公告?？h級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法論法規(guī)違憲審查建議權(quán)胡建淼 金承東提 要：自立法法首次確立了“法規(guī)違憲審查建議權(quán)”后，該項(xiàng)權(quán)利的實(shí)踐運(yùn)用越來(lái)越頻繁，并成為推動(dòng)我國(guó)建立違憲審查制的強(qiáng)大動(dòng)力。本文首先以現(xiàn)行規(guī)范為依據(jù)，分析了“法規(guī)違憲審查建議權(quán)”的內(nèi)涵及其要素。接著論證了“法規(guī)違憲審查建議權(quán)”不僅是對(duì)公民基本權(quán)利的具體化和現(xiàn)實(shí)化，更重要的是她首次賦予了公民一定的啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利。但這項(xiàng)權(quán)利的實(shí)踐運(yùn)用也遭遇了一些困境，即建議案往往成為懸案，而且也無(wú)法當(dāng)然啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序，建議者的預(yù)期目的往往落空。要擺脫這些困境，我們首先要對(duì)建議權(quán)建立回復(fù)機(jī)制，然后等改革積累到一定程度后，把建議權(quán)發(fā)展為訴權(quán)。關(guān)鍵詞建議權(quán)，啟動(dòng)，違憲審查程序2003年5月14日，騰彪、俞江和許志永三公民，向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提交了一份“關(guān)于審查城市流浪乞討人員收容遣送辦法的建議書(shū)”。這一事件立即引起了國(guó)人的普遍關(guān)注。緊接著，5月23日，賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波五位法學(xué)家同樣以公民的身份，又向全國(guó)人大常委會(huì)提交了，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況啟動(dòng)特別調(diào)查程序的建議書(shū)。沒(méi)過(guò)多久，我國(guó)的黑龍江省和廣東省也發(fā)生了類(lèi)似的事件：8月18日，黑龍江省雙鴨山市居民盛其芳、馬繼云向黑龍江省人民政府和省人大常委會(huì)提交了一份“請(qǐng)求立即廢止黑龍江省信訪收容遣送工作規(guī)定的建議書(shū)”;9月，廣東省朱征夫等6名省政協(xié)委員聯(lián)名發(fā)起議案，建議廣東省先行廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度。而新近11月20日，一封由1611名公民簽名的要求對(duì)全國(guó)31省(市)公務(wù)員錄用限制乙肝病毒攜帶者規(guī)定進(jìn)行違憲審查和加強(qiáng)乙肝病毒攜帶者立法保護(hù)的建議書(shū)同時(shí)遞交到了全國(guó)人大常委會(huì)、衛(wèi)生部和國(guó)務(wù)院法制辦。這一系列事件的目的都一樣，那就是要求對(duì)實(shí)施中的法規(guī)進(jìn)行違憲審查;所采用的手段也一樣，那就是建議權(quán)。由此，日益活躍的法律實(shí)踐使一項(xiàng)很重要的社會(huì)權(quán)利法規(guī)違憲審查建議權(quán)，呈現(xiàn)在我們面前。所以，對(duì)此進(jìn)行理性思考，以回應(yīng)實(shí)踐的需要，自然就成了我們的義不容辭。一、法規(guī)違憲審查建議權(quán)法規(guī)違憲審查建議權(quán)的直接依據(jù)是中華人民共和國(guó)立法法、法規(guī)規(guī)章備案條例及各省、自治區(qū)和直轄市的地方立法條例。立法法第 90條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！皞浒笚l例第9條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者認(rèn)為規(guī)章以及國(guó)務(wù)院各部門(mén)、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書(shū)面提出審查建議，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見(jiàn)，按照規(guī)定程序處理?！闭憬〉胤搅⒎l例第76條規(guī)定：“省高級(jí)人民法院、省人民檢察院和設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為省人民政府制定的規(guī)章同憲法、法律、行政法規(guī)、省地方性法規(guī)相抵觸的，可以向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送法制委員會(huì)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為省人民政府制定的規(guī)章同憲法、法律、行政法規(guī)、省地方性法規(guī)相抵觸的，可以向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究，必要時(shí)，送法制委員會(huì)和有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！案鶕?jù)以上的這些規(guī)定及其所蘊(yùn)涵的精神，我們可以把法規(guī)違憲審查建議權(quán)歸納為：一般國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章違反上位法或同位法之間相互抵觸的，10可以向有權(quán)處理的立法機(jī)關(guān)，書(shū)面提出對(duì)該法規(guī)進(jìn)行審查的建議。具體講該權(quán)利包括以下要素：1.權(quán)利主體法規(guī)違憲審查建議權(quán)的權(quán)利主體包括兩類(lèi)。一類(lèi)是一般的國(guó)家機(jī)關(guān);一類(lèi)是社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民。第一種情況下的國(guó)家機(jī)關(guān)，是指那些雖然掌握國(guó)家權(quán)力，但它們必須既與被建議的立法機(jī)關(guān)不存在監(jiān)督關(guān)系，11又與接受建議的立法機(jī)關(guān)不存在權(quán)力制約關(guān)系。因?yàn)?，如果這些國(guó)家機(jī)關(guān)與被建議的立法機(jī)關(guān)存在監(jiān)督關(guān)系，則按照立法法第88條和第89條的規(guī)定它們可以直接行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)該立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)進(jìn)行違憲審查。而如果它們與接受建議的立法機(jī)關(guān)存在制約關(guān)系，則按照立法法第90條第1款及浙江省地方立法條例第76條第1款的規(guī)定，它們又可以通過(guò)行使要求權(quán)來(lái)要求該立法機(jī)關(guān)進(jìn)行違憲審查，根本無(wú)須借助于建議權(quán)這種手段。2.權(quán)利對(duì)象及內(nèi)容權(quán)利的對(duì)象在此是指向誰(shuí)提出審查建議。法規(guī)違憲審查建議權(quán)自然應(yīng)該向有法規(guī)違憲審查權(quán)的立法機(jī)關(guān)提出。按照立法法第88條的規(guī)定這些機(jī)關(guān)包括全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、能制定地方性法規(guī)的地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府。法規(guī)違憲審查建議權(quán)的內(nèi)容是下位法規(guī)是否與上位法規(guī)相抵觸，或者是同位法規(guī)之間是否相互抵觸。其具體內(nèi)容，按照立法法第85、86、87條及備案條例第10條的規(guī)定應(yīng)為：是否超越權(quán)限;下位法是否違反上位法的規(guī)定;同位法之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，是否應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷(xiāo)一方或者雙方的規(guī)定;規(guī)章的規(guī)定是否適當(dāng);是否違反法定程序。3.權(quán)利形式法規(guī)違憲審查建議權(quán)的提出必須采用書(shū)面形式。至于應(yīng)采取什么格式，現(xiàn)行法律并沒(méi)有規(guī)定。4.權(quán)利效果立法法規(guī)定，法規(guī)違憲審查建議向全國(guó)人大常委會(huì)提出后，“由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！?2浙江省地方立法條例也規(guī)定法規(guī)違憲審查建議權(quán)向省人大常委會(huì)提出后，”由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)研究，必要時(shí)，送法制委員會(huì)和有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！?3備案條例也規(guī)定，建議向國(guó)務(wù)院提出后，”由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究并提出處理意見(jiàn)，按照規(guī)定程序處理。“14這些規(guī)定都說(shuō)明法規(guī)違憲審查建議提出后，首先，接受建議的立法機(jī)關(guān)必須受理，不能拒絕;其次，該機(jī)關(guān)還必須責(zé)成有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)該建議進(jìn)行研究，不能不處理。但這并不意味建議必然啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序，因?yàn)閷彶槌绦蛑挥性谟嘘P(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行研究后，認(rèn)為有必要的，才會(huì)啟動(dòng)。由此我們看出，建議權(quán)和要求權(quán)明顯不同。因?yàn)樵谝髾?quán)中，只要有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)提出了法規(guī)違憲審查的要求，則接受要求的立法機(jī)關(guān)就必須啟動(dòng)審查程序。對(duì)此立法法及各省、自治區(qū)和直轄市的地方立法條例都規(guī)定得很明確。15二、啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利法規(guī)違憲審查建議權(quán)作為公民的一項(xiàng)權(quán)利，具有非常深遠(yuǎn)的憲政意義。16它不僅是對(duì)公民基本權(quán)利的具體化和現(xiàn)實(shí)化，更重要的是它第一次使我國(guó)公民具有了一定的啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利，這無(wú)疑是我國(guó)在建立憲法訴訟和違憲審查機(jī)制的征途中，又向前邁進(jìn)了重要的一步。1.公民基本權(quán)利的具體化和現(xiàn)實(shí)化中華人民共和國(guó)憲法17賦予了我國(guó)公民許多基本權(quán)利，這些基本權(quán)利不僅使公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益受到法律的保護(hù)，而且也確保了“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的政治信念的實(shí)現(xiàn)。但也不可否認(rèn)，也有一些基本權(quán)利由于憲法僅僅進(jìn)行了原則性的宣示，而其他法律規(guī)范又沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行細(xì)化和具體化，這就使得這些基本權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中很難落實(shí)，從而大大影響了公民對(duì)該項(xiàng)基本權(quán)利實(shí)際享有的程度。事實(shí)上，權(quán)利不僅僅要界定和宣示，但同時(shí)也要具體化和可操作化，某種程度上講，后者是更為重要的。憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”，所以建議權(quán)是憲法賦予中華人民共和國(guó)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。但這項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)怎么行使，并應(yīng)產(chǎn)生什么樣的法律效果，卻一直缺乏具體化的規(guī)范。而立法法等所確定的法規(guī)違憲審查建議權(quán)則首次使該項(xiàng)基本權(quán)利在立法監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)行了具體化，從而使建議權(quán)在立法監(jiān)督領(lǐng)域具有了可操作性和可實(shí)現(xiàn)性。2.公民啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利這種立法監(jiān)督領(lǐng)域建議權(quán)的可操作性和可實(shí)現(xiàn)性，不僅使我國(guó)公民實(shí)際享有的基本權(quán)利更加充實(shí)和豐富，更重要的是它第一次使我國(guó)公民獲得了一定的啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利。這不僅有利于加強(qiáng)對(duì)立法行為的監(jiān)督，更為重要的是，它確立了我國(guó)公民在立法監(jiān)督中的主人翁身份和主體地位，由此也就決定了該項(xiàng)權(quán)利的充分行使必將成為推動(dòng)我國(guó)憲法訴訟和違憲審查機(jī)制建立的強(qiáng)大動(dòng)力。立法法出臺(tái)之前，我國(guó)憲法就已賦予全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院相應(yīng)的法規(guī)違憲審查的權(quán)力。憲法第67條第7項(xiàng)和第8項(xiàng)分別規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;撤銷(xiāo)省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議?！睉椃ǖ?9條第 13和第14項(xiàng)分別規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)：“改變或者撤銷(xiāo)各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章;改變和撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！钡魏螌?shí)體權(quán)力的行使都需要相配套的程序規(guī)則，為此憲法在賦予全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院相應(yīng)的法規(guī)違憲審查權(quán)力的同時(shí)，又設(shè)置了相應(yīng)的實(shí)施程序備案程序。憲法第 100條規(guī)定：“省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！睉椃ǖ?16條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案?！?990年，國(guó)務(wù)院通過(guò)的法規(guī)、規(guī)章備案條例則又對(duì)地方性法規(guī)和行政規(guī)章如何向國(guó)務(wù)院備案進(jìn)行了細(xì)化。18而所謂備案就是通過(guò)立法機(jī)關(guān)及時(shí)向備案機(jī)關(guān)上報(bào)自己通過(guò)的法規(guī)，由備案機(jī)關(guān)登記、歸檔以備審查。一般情況下，備案機(jī)關(guān)對(duì)上報(bào)的法規(guī)分門(mén)別類(lèi)登記、歸檔，沒(méi)有問(wèn)題就存檔，一旦在實(shí)施中有了問(wèn)題，如發(fā)現(xiàn)違憲、違法等，就要審查，并依法改變或者撤銷(xiāo)備案的法規(guī)。19所以，從中可以看出備案程序把啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)力賦予了立法機(jī)關(guān)自身及報(bào)送的備案機(jī)關(guān)，這符合權(quán)力監(jiān)督和制約的要求，也是世界各國(guó)通行做法之一。但問(wèn)題是在立法法制定之前，我國(guó)只規(guī)定了備案這么一種法規(guī)違憲審查的程序，而在這種程序中，普通公民根本無(wú)法啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序，即使他們的權(quán)利受到該法規(guī)的實(shí)際侵犯，也是如此。這顯然不符合現(xiàn)代法治的要求。首先，有權(quán)利必有救濟(jì)，這是法治的一個(gè)基本原則。但在沒(méi)有確立由公民啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的情況下，這個(gè)原則無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)。因?yàn)?，在這種情況下，權(quán)利受到該違憲法規(guī)侵犯的公民無(wú)法要求法院和有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)該法規(guī)進(jìn)行違憲審查，這樣他只能忍受該法規(guī)對(duì)其合法權(quán)利的侵犯，即使他以個(gè)案提起普通訴訟，依法裁判的法院也只能判其敗訴。其次，把啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)力全部賦予立法關(guān)自身及報(bào)送的備案機(jī)關(guān)，未必能起到有效的監(jiān)督作用。我們先來(lái)看看立法機(jī)關(guān)自身。無(wú)庸質(zhì)疑立法機(jī)關(guān)在制定法規(guī)的過(guò)程中最為關(guān)注擬制定法規(guī)的合憲性，在整個(gè)立法程序中，他們必然會(huì)對(duì)擬制定的法規(guī)進(jìn)行最充分的論證和審查。但一旦法規(guī)公布生效后，他們的立場(chǎng)馬上發(fā)生重大轉(zhuǎn)變：認(rèn)識(shí)的成見(jiàn)性導(dǎo)致他們總是傾向于認(rèn)為，自己已經(jīng)制定的法規(guī)是合憲的，而絕少會(huì)對(duì)此有所懷疑。所以，雖然立法機(jī)關(guān)會(huì)按備案程序的要求及時(shí)把制定的法規(guī)送報(bào)備案機(jī)關(guān)，但絕不會(huì)主動(dòng)要求備案機(jī)關(guān)對(duì)該法規(guī)進(jìn)行違憲審查。而接受備案的立法機(jī)關(guān)又會(huì)怎樣呢?備案機(jī)關(guān)，雖然基于權(quán)力的監(jiān)督和制約關(guān)系，可以對(duì)送報(bào)的法規(guī)進(jìn)行違憲審查。但備案程序要求備案機(jī)關(guān)自己去發(fā)現(xiàn)備案法規(guī)有無(wú)違憲，并由自己?jiǎn)?dòng)違憲審查程序，這實(shí)在是勉為其難。因?yàn)?，已生效法?guī)有無(wú)違憲只有在實(shí)施中，隨著真實(shí)而錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系的具體展開(kāi)才能發(fā)現(xiàn)，而備案機(jī)關(guān)高高在上，并不是真實(shí)法律關(guān)系的當(dāng)事人，在沒(méi)有當(dāng)事人訴求的情況下，它又怎么去發(fā)現(xiàn)備案法規(guī)有無(wú)違憲呢?20而且備案機(jī)關(guān)是司法性監(jiān)督機(jī)關(guān)，司法監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)決定其本身就應(yīng)該具有被動(dòng)性，奉行“不告不理，有告必理”的原則。但備案程序卻要求備案機(jī)關(guān)，在沒(méi)有當(dāng)事人或有關(guān)主體訴求的情況下，自己來(lái)啟動(dòng)審查程序，這又有違司法監(jiān)督權(quán)自身的性質(zhì)。更何況，在很多情況下我國(guó)的立法機(jī)關(guān)和備案機(jī)關(guān)往往是上下級(jí)關(guān)系，21面對(duì)職業(yè)共同體及諸多利益的一致性，這些備案機(jī)關(guān)的主動(dòng)性又源何而起?這種制度設(shè)計(jì)上的不合理，必然導(dǎo)致實(shí)踐操作的無(wú)效性。事實(shí)上，這些年來(lái)要求對(duì)違憲法規(guī)進(jìn)行審查的呼聲不少，但就筆者所及的認(rèn)識(shí)范圍內(nèi)，我國(guó)至今還沒(méi)發(fā)生過(guò)一起由備案機(jī)關(guān)主動(dòng)啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的案件。最后，備案程序無(wú)法保障公民在法規(guī)違憲審查中的主人翁身份和主體地位。中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的主人，任何法規(guī)都必須代表和體現(xiàn)民意。當(dāng)人民發(fā)現(xiàn)法規(guī)違憲，不代表民意時(shí)理應(yīng)有權(quán)要求監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，但備案程序中，人民(公民)卻無(wú)法向監(jiān)督機(jī)關(guān)提起審查的訴求，這樣人民當(dāng)家作主的主人翁身份，在此就被不經(jīng)意地忽略掉了。另外，法規(guī)一旦生效實(shí)施后，真正能體驗(yàn)到該法規(guī)公正與否的，是那些直接或間接受該法規(guī)規(guī)范的人，他們是真實(shí)法律關(guān)系的當(dāng)事人，是權(quán)利義務(wù)的真正主體，這種主體性和利益相涉性使他們最為關(guān)注該法規(guī)違憲與否，也最需要有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)該法規(guī)進(jìn)行違憲審查。但在備案程序中，他們卻找不到自己的資格，也無(wú)法表達(dá)自己的訴求，他們命運(yùn)完全掌握在立法機(jī)關(guān)和備案機(jī)關(guān)手中，這樣法律關(guān)系的當(dāng)事人和權(quán)利義務(wù)的主體在此卻儼然變成了無(wú)法掌握自己命運(yùn)的客體，這不符合當(dāng)代人權(quán)的主體訴求。綜上所述，備案程序雖然適合于國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系，但它也有很多自身所無(wú)法克服的缺陷。而這些缺陷恰恰從反面說(shuō)明了，無(wú)論是為了貫徹“有權(quán)利，必有救濟(jì)”原則，還是為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)立法行為的監(jiān)督，還是為了確保法律關(guān)系當(dāng)事人的主體地位和主人翁身份，我們都非常有必要賦予公民這么一項(xiàng)基本權(quán)利即啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利。而法規(guī)違憲審查建議權(quán)就是我們朝這個(gè)方向努力所獲得的一個(gè)巨大進(jìn)步，因?yàn)樗状钨x予了我國(guó)公民一定的啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利。22這自然將大大激發(fā)公民監(jiān)督立法行為的積極性，從而該項(xiàng)權(quán)利的充分行使也必將成為推動(dòng)我國(guó)憲法訴訟和違憲審查機(jī)制最終建立的強(qiáng)大動(dòng)力和活力源泉。三、實(shí)踐困境實(shí)踐也證明，法規(guī)違憲審查建議權(quán)的確立大大激發(fā)了公民立法監(jiān)督的積極性，而且該項(xiàng)權(quán)利的不斷行使再次在我國(guó)掀起了要求建立法規(guī)違憲審查制的高潮。23但另一方面，我們也不得不承認(rèn)，實(shí)踐中，該項(xiàng)權(quán)利的行使也遭遇了一些困境。首先，審查建議石沉大海，杳無(wú)音信。按照立法法、備案條例及各省、自治區(qū)和直轄市地方立法條例的規(guī)定，法規(guī)違憲審查建議提出后，接受建議的機(jī)關(guān)必須進(jìn)行研究，研究后，再?zèng)Q定有無(wú)必要送有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。這說(shuō)明公民的審查建議提出后，接受建議的機(jī)關(guān)，首先必須受理，而不能拒絕;其次，受理以后必須處理，即進(jìn)行研究，而不能置之不理。但研究以后，是否要把研究結(jié)論告訴建議人，以上這些法規(guī)都沒(méi)有規(guī)定。而實(shí)踐中，接受建議的機(jī)關(guān)往往又不把研究結(jié)論告訴建議人。這就導(dǎo)致建議人無(wú)法知道自己的建議是否被有關(guān)機(jī)關(guān)采納了，是否被它們研究過(guò)了，這樣建議書(shū)不可避免地就陷入了一種石沉大海，杳無(wú)音信的境地。24其次，審查建議無(wú)法當(dāng)然啟動(dòng)違憲審查程序。除了審查建議石沉大海，杳無(wú)音信外，我們還需面對(duì)一個(gè)更大的遺憾，那就是在這么多的法規(guī)違憲審查建議案中，竟然沒(méi)有一例啟動(dòng)了國(guó)家的違憲審查程序。在收容遣送辦法違憲審查建議案中，當(dāng)全國(guó)人大常委會(huì)還毫無(wú)動(dòng)靜時(shí)，國(guó)務(wù)院很快自覺(jué)地將該法規(guī)給廢除了。25國(guó)務(wù)院的這一舉措無(wú)疑贏得了國(guó)人的普遍贊賞，因?yàn)樵诖斯竦膶彶榻ㄗh不僅引起了國(guó)務(wù)院的高度重視，而且還給予了積極的回應(yīng)，這種民間和政府之間的良性互動(dòng)關(guān)系正是憲政精義之所在。但我們也不得不看到，在此實(shí)體正義的要求確實(shí)被滿(mǎn)足了，但程序正義的要求卻被忽略了。因?yàn)椋裉峤ㄗh的目的不僅僅在于要求廢除收容遣送辦法，更重要的是他們希望能借此啟動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)的違憲審查程序。26與此相比，其它幾例審查建議案的情況就更不令人滿(mǎn)意了。因?yàn)檫@些建議的提出不僅沒(méi)有啟動(dòng)違憲審查程序，而且也沒(méi)有象收容遣送辦法建議案那樣引起立法機(jī)關(guān)自身的重視和回應(yīng)。這自然不是這些建議者所希望的結(jié)果，因?yàn)樗麄円灿兄鴱?qiáng)烈的啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的期望。27所以，法規(guī)違憲審查建議權(quán)雖然使公民獲得了一定的啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序的權(quán)利，但由于這項(xiàng)權(quán)利還無(wú)法當(dāng)然啟動(dòng)法規(guī)違憲審查程序，這就使得建議者的預(yù)期目的往往無(wú)從實(shí)現(xiàn)。四、發(fā)展設(shè)想我們總會(huì)面臨困境，同時(shí)我們總是要設(shè)法擺脫困境，這樣我們才能不斷進(jìn)步。況且，法規(guī)違憲審查建議權(quán)所遭遇的并不是那種讓人無(wú)法割舍的兩難困境，我們完全可以通過(guò)更周全的制度設(shè)計(jì)來(lái)擺脫這種困境。1.建立回復(fù)機(jī)制建議提出后，接受建議的機(jī)關(guān)理應(yīng)把建議的處理結(jié)果告訴建議人，這不僅是對(duì)公民知情權(quán)的保障，而且更是使建議權(quán)發(fā)揮其應(yīng)有效果的一個(gè)不可缺少的制約因素。試想，如果接受建議的機(jī)關(guān)可以不把建議處理情況告訴建議人，那么公民怎么知道建議有沒(méi)有被研究過(guò)?又怎么能防止接受建議的機(jī)關(guān)把建議置之不理，或者隨便處理呢?而且從比較法的角度來(lái)看，建議權(quán)其實(shí)就相當(dāng)于西方國(guó)家的請(qǐng)?jiān)笝?quán)，28其目的不僅僅是為了讓國(guó)家機(jī)關(guān)能體察到民情，更重要的是為了讓國(guó)家機(jī)關(guān)能時(shí)時(shí)尊重和吸納民情，這才符合主權(quán)在民的要求。29所以，對(duì)于公民的建議，有權(quán)機(jī)關(guān)不僅要接受，而且要及時(shí)給予答復(fù)和回應(yīng)，這本身就是建議權(quán)