公共管理導論(第三版)

公共管理導論（第三版）歐文.E.休斯 著 張成福等譯第一章 變革的時代1.傳統(tǒng)公共行政基石的基本原理官僚制最佳的工作方式通過官僚制組織提供服務政治與行政二分法公共利益職業(yè)官僚隊伍行政性2.傳統(tǒng)行政模式的基礎是官僚制，新公共管理的基礎是市場新公共管理的基礎是市場，表現(xiàn)在：據(jù)成本-收益 分析來確定結果運用目標管理方法實現(xiàn)任務運用市場與市場機制競爭與選擇通過權力、義務、責任的協(xié)調一致向工作人員下放權力。3.變革的緊迫問題對公共部門的抨擊（表現(xiàn)在規(guī)模、范圍和方法三個方面）經濟理論的變革：公共選擇理論（以完全理性為基礎）；委托（股東or全體選民）-代理（管理者）理論；交易成本理論技術變革私營部門的變革第二章 傳統(tǒng)的公共行政模式1.早期的行政系統(tǒng)：“人格化的”，以效忠于國家or大臣or非營利組織or國王為基礎2.傳統(tǒng)的行政模式深受美國的伍德羅.威爾遜和歐洲的馬克斯.韋伯的影響。認為行政是工具性、技術性的，應遠離政治領域。 例如19世紀美國的文官制度。3.韋伯的官僚制理論理論的基礎：三種類型的權威：魅力型權威；傳統(tǒng)型權威；理論-法律型權威(效率最高)與早期模式最大的差別：運用以規(guī)則為基礎的非人格化的行政取代人格化的行政。 組織及其規(guī)則比組織中的任何個體都為重要。4.威爾遜與政治控制政治（制定政策）、行政（執(zhí)行政策）二分法體現(xiàn)在三個方面責任與義務的明確關系策問題與行政問題完全分離行政是匿名的、中立的、無黨派的5.泰勒與管理科學管理的三個方面決定工作標準的時間和動作研究刺激性工資制度改變職能組織人際關系公共管理的黃金時代6.傳統(tǒng)模式存在的問題政治控制的問題“最佳工作方式”的問題官僚制的問題：與民主沖突（正式的官僚制不再被認為是一種特別有效的組織形式）公共選擇的批評第三章 新公共管理新公共管理更關注結果的實現(xiàn)和管理者個人的責任1.一般管理的職能戰(zhàn)略職能（首要職能）確定組織的目標和重點設計操作計劃以實現(xiàn)既定目標人員組織和調配管理內部構成要素人事指揮和人事管理制度（構成了組織實現(xiàn)其目標的行動能力和對具體管理方向進行反應的能力）控制績效（通過各種信息管理系統(tǒng)）管理的外部要素處理和組織的“外部單位”（服從相同的權利機關）處理與其他獨立組織的關系處理與新聞媒體和公眾的關系2.管理方法的產生起點：富爾頓報告3.新公共管理改革不只是對公共部門的改革，代表了公共部門以及公共部門與政府和社會關系的某種轉變4.管理主義方案一種戰(zhàn)略方法政府已經把長期計劃和戰(zhàn)略管理確定為其長期施政的目標。管理而非行政關注結果（強化了個體績效和組織績效）改善的財政管理：用績效和項目預算制度取代了原有的線性項目預算和會計制度。 對如何有效利用資源給予越來越關注。人員調配的彈性組織的彈性：設立某些機構為小型政策部門提供服務轉向更激烈的競爭新合同主義：任何想象的到的政府服務都可通過簽訂合同來提供。對私營部門的管理實踐方式的重視與政治官員的關系：互動，更加靈活與公眾的關系：存在直接責任關系購買者與提供者的分離重新檢視政府的所作所為5.管理的理論基礎傳統(tǒng)公共行政模式基于兩種理論：官僚制理論和政治官員和行政官員相分離的理論新公共管理的理論基礎也有兩個：經濟學理論和私營部門管理理論3.7管理的理論基礎1 傳統(tǒng)的公共行政模式基于兩種理論：官僚制理論和政治行政二分法。2 新公共管理理論理論基礎也是兩個：經濟學理論（新公共管理的兩大原則：首先新公共管理以市場為基礎源于經濟學理論所用的理論是公共選擇理論、委托-代理理論、交易成本理論；其次，新公共管理的目標是摒棄作為組織原則的官僚制。）和私營部門管理理論。（重視目標或許是引自私營部門最重要的一點。）3.8對管理主義的批評有以下方面：1. 管理主義的經濟學基礎 其一:經濟學是一種有缺陷的社會科學，它在政府中的應用同樣是有缺陷的。其二：盡管經濟學作為經濟體系或者私營部門的理論基礎有某些效應，但它在政府中的應用則完全是一中拙劣的構想。本書觀點：對大多數(shù)產品和服務，政府性質的消費行為和普通市場行為并無二致，關鍵在于這種市場行為邊界何在？2. 私營部門管理的基礎對公共部門而言，確定目標或評估結果更具困難性，或許這就是公共部門于私營部門最關鍵的區(qū)別之一。3. 新泰勒主義波利特認為，管理主義是泰勒的管理思想的直接繼承者。本書觀點：比起公共管理來，泰勒主義于傳統(tǒng)的行政模式有更大的相似性。4. 政治化政治領導人更有可能自己選址領導部門，并要求部門領導對其施政目標有所認同。本書觀點：這與傳統(tǒng)模式強調的中立及非黨派的行政確實是背離的。但未必對公共管理也是這樣。原因兩點：一是沒有任何利益能高于當時的政府。二是公共管理者應該清晰的了解各種替代性行為過程的政治成本和收益，而不是躲在虛假的中立性的背后。這樣就可以終結“政治化”的負面影響，與原有的體制相比，它更具現(xiàn)實性和有效性。5.減少責任新公共管理與責任機制是否吻合的問題。5. 簽約外包的困難。6. 倫理問題。7. 執(zhí)行與士氣問題。8. 總的評價。對管理主義模式真正的檢驗還是講新模式與原有模式的績效進行比較。第四章 政府的角色4.1 引言公共管理所需關注的基本問題是政府應該做什么和不應該做什么。有些理論認為，政府只應當提供那些市場不能提供的商品或服務；然而，另一些理論認為，既然政府是通過政治過程所表達出來的人民意愿的集中代表，那么其范圍不應該存在限制。4.2公共部門的必要性公共部門是公共政治決策的產物，而非包含與市場過程中。政府是以強制為基礎的，而市場是以自愿為基礎的。與簡單的認為公共部門與私營部門是相互獨立的并必然導致對抗相比，公共部門與私營部門之間的相互作用可能更為微妙。私人管理與公共管理公共部門與私營部門為什么不同，以及為什么不能相同的理由：1. 公共部門的決策可以是強制性的，而私營部門不具備這一特征。2. 公共有不同與私營的責任制形式。3. 公共服務管理者必須解決在很大程度上有政治領導人設定的外部議程。4. 公共部門在測量產出或生產效率方面有其固有的困難。5. 公共部門的規(guī)模和問題的多樣性使得任何控制和協(xié)調都很困難。上述這些區(qū)別產生的問題：1. 這些區(qū)別是否足以要求一種特定的管理形式；（本書觀點：公共部門與私營部門的基本任務是不同的。）2. 這些區(qū)別是否足以要求一種傳統(tǒng)的行政模式而非管理主義模式。(本書觀點：公務員現(xiàn)在的任務是管理性的，而非行政性的，管理形式的發(fā)展可以在人們關注公共部門與私營部門的區(qū)別下進行。)“政府”與“治理”二者有重要的差別。1.“治理”的概念比“政府”更適用與公共管理。治理正變得越來越擴散，政府并非治理問題的壟斷者，而是存在諸多的競爭者。2.管理某項特殊政策問題的最佳方法可以是：或者與私營部門建立伙伴關系，或者把某一職能民營化，或者運用管制手段。3.治理并沒有排除直接由政府提供商品或服務，但它更需要具體情況來尋求治理的最佳形式。4.3作為公共政策基礎的市場失靈。市場失靈是政府行為合理化的理由之一。市場失效的主要類型可概括如下：公共物品1. 公共物品具有“非排他性”大多數(shù)國家是由公共部門和私營部門以令人尷尬的形式共同提供這些價值性產品，而對公共部門和私營部門在這方面的作用孰輕孰重缺乏明確的界定。外部性例如環(huán)境影響往往需要借助于某中形式的政府行為才能解決。自然壟斷政府干預并不意味著直接由政府提供商品或服務，現(xiàn)在全球的發(fā)展趨勢是將此類服務民營化，但又必須接受某種形式的政府管制。信息不完全買方的信息和賣方是不對稱的，政府可以提供信息來保護消費者市場失靈的限度市場失靈理論可以為政府行為提供某些指導作用，但完全作為政府該做什么不該做什么的指南，在某些情況下會產生問題。4.4政府工具政府工具是指政府干預的方式，在某種程度上也是政府行為正當化的應用機制。絕大多數(shù)的政府干預可以通過下面四種方式實現(xiàn):政府供應政府通過預算形式直接提供商品或服務，是政府運行的主體。部分。補貼生產管制政府擁有強制性權利，這是它與私營部門的本質區(qū)別?？梢允巧鐣苤埔部梢允墙洕苤?。運用那種職能？4.5 政府干預的階段 自由放任的社會在社會中政治支配著經濟。對這種類型社會的反抗：亞當斯密的國富論，政府和政府機構并不比經濟體制自我改善的動因更為重要。福利國家的產生一般認為，其起源于19世紀80年代的德國。提供福利是以政黨競爭為目的的。后來英國和美國發(fā)展起來。新古典主義（經濟理性主義）1. 個性假設理論他們能決定自身所需要的特殊服務和商品，并愿意為此付費。2. 精心構筑基于上述假定的模型。政治學中的公共選擇理論3. 市場角色最大化4. 政府角色最小化政府的回歸二十世紀末，二十一世紀初。 總之：政府角色的變化，實質上是政府理論的沖突。在重商主義時期，政府運用的主要工具是管制，當時政府預算小，政府生產幾乎不存在，福利國家時期，政府主要通過較高的稅收來提供產品和服務以及進行資源的再分配。當前，關于政府角色的爭論異常激烈。4.6政府的基本職能安德森提出了一組較為實用的政府角色：提供經濟基礎（制定經濟社會的游戲規(guī)則和經濟生活框架。）提供各種公共物品與服務。解決和協(xié)調團體沖突。維持競爭保護自然資源確定個人獲得商品和服務的最低條件。保持經濟穩(wěn)定。4.7有關政府規(guī)模的爭論衡量政府規(guī)模最常用的標準是看政府支出的總量在經濟總體中所占的比重。4.8結論政府正變得越來越像一個促進者而不是生產者。第五章公共企業(yè)5.1引言5.2建立公共企業(yè)的理由 政府所有制是公共企業(yè)的唯一共同點。里斯的觀點：1. 市場失靈。市場不能充分提供社會所需要的服務。政府可以適當配置資源。2. 改變經濟中的支付結構。意味著要改變特定個人或者集團所獲得的利益。3. 推動中央集權的長期計劃。是某些國家運用的一種激勵手段。例如提供必要的基礎設施。4. 經濟性質由資本主義轉為社會主義。5.3公共企業(yè)的類型公用事業(yè)往往通過建立網絡，連接住戶而實現(xiàn)，例如水、電、氣等。兩個特征：一是自然壟斷二是其提供的服務具有政治敏感性。路上運輸和郵政系統(tǒng)本質與公用事業(yè)一樣，不同的是它們面臨著競爭和挑戰(zhàn)。競爭性環(huán)境中的企業(yè)指政府所有的商貿企業(yè)，與私營企業(yè)在同一市場進行直接的競爭。例如銀行，保險，石油公司等。是人們議論如何縮減公共部門規(guī)模時的一個重要焦點。管制機構屬于政府，并受政府控制?！百Y產”是政府的強制性權力。1.4 關于民營化的爭論民營化：從整體上減少政府的介入，“通過轉移股權的方式將企業(yè)行為的控制權從公共部門轉向私營部門”。公共企業(yè)民營化的主要論據(jù)：民營化的經濟論據(jù)沒看管理效率與民營化民營化的效率觀認為私人管理本質上優(yōu)于公共管理。本書觀點：競爭性行業(yè)的公共企業(yè)可以和私人企業(yè)一樣高效。意識形態(tài)方面的論據(jù)如果在民營化方面還存在意識形態(tài)的爭論，那么獲勝方肯定是贊成民營化的一方，這從政策結果上便可以判斷出來。然而，這場爭論并沒有取得多大的勝利，因為反對的觀點要么沒有提出，要么已被消弱。任何情況下，其決定作用的是實用主義而不是意識形態(tài)。即使在意識形態(tài)之爭最為激烈的國家，持續(xù)推行民營化方案最有說服力的理由也是增加國庫收入這種實用主義的理由，而不是要改變社會形態(tài)。總之可以清楚看到，只有在競爭環(huán)境中出售企業(yè)才能獲得經濟利益。對于其他類型的企業(yè)，尤其是公用事業(yè)，只有放松管制鼓勵競爭才能實現(xiàn)利益的最大化。而是否改變所有制并不重要。關于民營化的爭論，目前贊成民營化一方占了上風，而這恰恰是在支持民營化的經濟論據(jù)不具有壓倒性的優(yōu)勢的情況下，其效率和意識形態(tài)的論據(jù)也不能令人信服?，F(xiàn)在，人們似乎普遍一致認為，經營公共企業(yè)再也不是政府的核心事務了。5.4 控制與責任1.責任問題是公共企業(yè)固有的嚴重問題，這也是證明民營化具有合理性的理由之一。2.公共企業(yè)作為政府的一部分存在，卻要按經濟原則運作。它們按經濟原則運作卻沒有股東；它們歸政府所有，但政府通常又不給它們提供資金。它們又自己的管理部門和董事會，但卻要對某個部長負責。政府通常要求公共企業(yè)實現(xiàn)其他目標，而不僅僅是像私營企業(yè)那樣追求利潤的最大化。3.現(xiàn)在的問題是，要建立一種政府與企業(yè)雙方都滿意的責任機制。政府控制與管理的自主性政府控制的程度會造成政府和公共企業(yè)之間的沖突。亞哈羅尼認為機構成員間互不相容的利益可以通過綜合運用以下四種方法予以解決：1. 通過控制削弱追求相互沖突的目標的自由裁量權。2. 通過獎懲減少追求相互沖突的目標的激勵因素。3. 通過教育與游說減少相互沖突的目標。4. 剝落共同目標的面紗，承認與接受利益沖突，將按規(guī)則進行公開協(xié)商達成有效協(xié)議的制度合法化。1.5 結論：公共企業(yè)的未來前景對公共企業(yè)的未來，有兩種選擇：一是，改善公共企業(yè)，使其更有效率。允許企業(yè)一定程度的獨立性，同時保留公共所有權的優(yōu)勢。改善公共企業(yè)，尤其四改善責任機制，公共企業(yè)就能持續(xù)存在下去。二是，轉讓資產。在條件成熟的情況下，大多數(shù)政府對于公共企業(yè)的問題采取了民營化的方式，并在很大程度上，由政府控制企業(yè)所有權的試驗正在結束。總之，除一些小規(guī)模的活動外，公共企業(yè)作為提供私人商品和服務的一種可接受方式可能將最終消失。第六章 公共政策和政策分析6.1 引言現(xiàn)在，公共政策既可以被認為是一種可以和公共行政和公共管理想競爭的一種獨立典范，也可以是一套適用于公共行政和公共管理領域的分析方法。我們認為，現(xiàn)在有兩種公共政策方法：第一種是“政策分析”。常是運用統(tǒng)計資料和數(shù)學模型重點研究決策和政策的制定問題。第二種是“政治性公共政策”。他們更關注的是政策的結果或產出、決定特定事件的政治互動或政策領域等，而不是統(tǒng)計方法的使用。6.2 公共政策、行政與管理林恩定義的公共政策：公共政策可以被描述為不同個體所構成的一種分散過程的產品，這些個體在一個正式組織中占主導地位的小群體中相互作用。這些組織運行于一個由政治機構、規(guī)則和實踐組成的體系中，它們都處于社會和文化的影響之下。本書觀點：公共政策比公共行政更具“政治性”。公共管理使用經驗的、但通常屬于經濟學的模式。政策分析方法則僅僅將經濟學作為多種可行性方法中的一種加以應用。6.3 政策分析早期觀點：僅僅通過數(shù)字和技術就能解決公共政策問題。“第三階段”觀點：政策分析是對政治過程的一種補充而非替代，輔助政策決策，而非代替政策決策。6.4 經驗主義方法1政策分析和政策分析人員必須的兩類技能：首先是科學技能，包括信息建構、收集和分析三種技能其次是政策、計劃、管理等輔助性技能。1. 政策分析中使用的某些經驗主義方法：1) 成本效益分析。在沒有概然性、互不相關的備擇方案中進行最優(yōu)選擇。2) 決策理論。在有偶然性概率的方案中進行最有選擇。3) 最佳水平分析。找到一種最優(yōu)政策，它遵循過猶不及、少以不妥的原則。4) 配置理論。最佳組合分析5) 事件最優(yōu)化模式。決策系統(tǒng)的設計使時間消耗最小。本書觀點：經驗主義的方法毫無疑問可以提高政策制定的水平，然而現(xiàn)實問題并非如此簡單，公共政策的制定是非常復雜的，并沒有什么現(xiàn)成的答案。6.5政策過程模式巴頓和薩維基提出的一個六步驟的政策過程模式：第一步：核實、界定和詳細說明問題第二步：建立評估標準第三步：確定備擇政策第四步：評估備擇政策第五步：列舉并選擇備擇政策第六步：監(jiān)控政策結果提供的是一種框架而非一種方法，是一種步驟而不是具體的方案。6.6政策分析方法的局限性獨立的公共政策學公共政策學從其淵源公共行政學分離出來的趨勢。過渡強調決策公共政策模式缺乏個性。沒有運用或運用欠缺理性模式一種有缺陷的科學模式非民主化6.7 對批評的回應6.8政治性公共政策林恩和德利翁等提出一種叫靈活的方法來研究公共政策。政策制定被認為是一種政治過程而不是狹隘的技術過程。關注的焦點在于，應該認識到在實踐中政策是如何形成、發(fā)展和發(fā)生作用的，這比將注意力集中在決策制定和數(shù)理方法方面更為廣泛。政策分析是從一系列的備擇方案中尋求最佳答案，并且可以運用一系列的統(tǒng)計工具。政治性公共政策則是從倡導的意義來看待信息。并不存在唯一的最好的答案，存在的只是在政治過程之中的答案。6.9 結論公共政策和政策分析是公共部門管理的一種方法。新公共管理將分析技術兼收并蓄，而不是將其作為獨立的存在和一門獨立的學科。第七章 戰(zhàn)略管理7.1 引言戰(zhàn)略思維通過組織所處的外部環(huán)境對組織加以考察；它旨在描述清晰的目標和目的；它試圖脫離日常的管理任務，而以系統(tǒng)的眼光審視組織未來的長期狀況。戰(zhàn)略致力于“一種根本性的觀點，即：給組織以準確定位，以面對一個日益不確定的未來”7.2 私營部門的戰(zhàn)略?？怂购婉R吉魯夫把戰(zhàn)略幾乎分為三種形式：第一種，是企業(yè)戰(zhàn)略計劃。與資源配置和績效測量結合在一起。第二種是公司戰(zhàn)略計劃。它比上者更關心高層，更關心企業(yè)各部門之間的責任分配，而且它在具體細節(jié)方面要周詳?shù)亩?。上兩個都有其局限性。比如計劃成果微乎其微，高層管理人員放松或撤銷對計劃的支持等。導致第三種戰(zhàn)略管理的產生。第三種是戰(zhàn)略管理。它更為細致和精確，包含了戰(zhàn)略計劃的所有內容，而且要深遠的多。戰(zhàn)略計劃關注的是制定最佳的戰(zhàn)略決策，而戰(zhàn)略管理側重的則是產生戰(zhàn)略結果：新市場，新產品和新技術。此處有兩個要點。首先，計劃，管理控制和組織結構之間需要更好的整合；溝通和信息系統(tǒng)也需要更好的整合；同時還要有一套激勵與獎懲系統(tǒng)。7.3 公共部門的戰(zhàn)略與私營部門比存在更多的問題和限制。但戰(zhàn)略管理仍然是最有前途的方法。7.4戰(zhàn)略計劃模式與私營部門相同，公共部門采用戰(zhàn)略管理的最初階段旨在計劃而非管理。布萊森的戰(zhàn)略計劃模式第一步，開始戰(zhàn)略計劃制定過程并取得一致意見。第二步，考慮組織權限，或者是關于公共部門立法的具體規(guī)定。這一點是與私營部門的主要區(qū)別。第三步，是確定組織任務，也就是組織存在的理由。第四步，對外部環(huán)境的考慮涉及與私營部門基本相同的過程。第五步，組織內部運作對其生存也非常關鍵。第六步，戰(zhàn)略問題應該作為環(huán)境監(jiān)測活動的結果呈現(xiàn)出來。此階段可以處理組織內部所確定的任何薄弱環(huán)節(jié)，以及來自外部的威脅和未來的機遇。第七步，制定戰(zhàn)略。第八步，組織愿景。7.5戰(zhàn)略管理從戰(zhàn)略計劃向戰(zhàn)略管理的轉變似乎是：首先要更為注意制定計劃及其代表性；其次要對執(zhí)行問題給與更多的關注。戰(zhàn)略管理計劃包括戰(zhàn)略計劃以及以前相類似的方法所形成的具體計劃。執(zhí)行即是對戰(zhàn)略管理的執(zhí)行也是對所有以制定的戰(zhàn)略計劃的執(zhí)行。所有這些都必然涉及組織內的變革。執(zhí)行最大的問題是如何是組織成員確信戰(zhàn)略所指向的目標是有用的，以及隨著該戰(zhàn)略的實施所帶來的變化將使組織長期受益。戰(zhàn)略計劃向戰(zhàn)略管理轉變的一個關鍵是格外關注利害關系人的重要性。總之戰(zhàn)略管理的主要目的是把戰(zhàn)略思維融入到管理的所有階段之中，而不是制定只產生空頭文件的一次性計劃的實踐。7.6 批評兩種批評，一部分是從總體方面對戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略管理提出的，另一部分則主要是針對其在公共部門中的應用提出的。7.7 結論戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略管理雖沒被證實是靈丹妙藥，但它們仍是管理的有效工具。在公共部門這也是不爭的事實。戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)略管理并不是一蹴而就的事情。重要的是制定計劃的過程而非計劃本身。第八章人事管理和績效管理8.1 引言現(xiàn)在公共部門改革的主要焦點放在公共組織的外部環(huán)境上，但內部管理也發(fā)生了一些重要變革。傳統(tǒng)模式下的績效控制非常薄弱，而其他內部管理，尤其是預算的目標主要是控制投入，而不是產出或目標的實現(xiàn)。傳統(tǒng)模式下的內部管理由于沉迷于結構而備受職責。1.2 人事管理傳統(tǒng)行政模式中的人事管理幾乎完全遵循了馬克斯.韋伯的官僚制理論。傳統(tǒng)行政中的人事制度更注重公平而非實現(xiàn)結果的能力。人事制度改革法納姆認為，在公共服務領域中出現(xiàn)的人力資源管理（HRM）和雇傭關系有