杭州社會救助的若干改革創(chuàng)新及其評價

1、杭州社會救助的若干改革創(chuàng)新及其評價二十世紀上半葉，發(fā)達國家先后用社會保險體系代替了濟貧法，并輔以各種形式的非貢獻性福利，后者即現(xiàn)在的社會救助。隨著改革開放的深入，經濟社會的全面轉型使得中國城市貧困問題日益顯性化，目前的社會救助制度為社會的穩(wěn)定和發(fā)展拉起了一道防護網，也是我國社會保障制度體系建設中最為成功的領域之一。但是隨著社會對制度公平性、合理性的考量不斷提升，社會救助中存在的弊端不斷顯現(xiàn)。為此，不少地方都在積極探索完善制度的方法和途徑，其中杭州的實踐值得探討和借鑒。1. 社會救助的若干改革和創(chuàng)新1.1 補充和完善相關的法律法規(guī)我國開展社會救助工作已經多年，也制定了一些法律制度。但總的來說，社

2、會救助缺少綜合性、高層次的法律法規(guī)，如社會救助法；救助立法不健全，有的方面近乎空白，各地只能依據自己的實際，進行補充立法。杭州市在這方面走在前列。一是低保政策的修訂。2006 年杭州頒布實施了杭州市城鄉(xiāng)居民最低生活保障辦法，并加快推進修訂的步伐，為進一步提升低保工作水平，提供了有力的法律支持。二是完善困難家庭和臨時救助政策。三是從提升殘疾人生活品質出發(fā)，健全完善殘疾人單獨施保政策，將符合條件的殘疾人全部納入保障范圍。1.2 收入核查取得突破低收入家庭收入認定工作是加強社會救助體系建設的基礎性工作，是確保社會救助公平、公正實施的重要前提。在中國，因法律體系不健全、個人信用體系缺失、政府間信息不對

3、稱、就業(yè)形式和收入來源的多樣化等多種因素，家庭收入和財產核實一直是社會救助工作的一大瓶頸。2010 年 10 月，杭州市作為全國、浙江首批試點城市，出臺實施了杭州市城市低收入家庭認定辦法（試行），建立了低收入家庭經濟狀況信息核查系統(tǒng);。一是建立全市統(tǒng)一的信息核查平臺。經救助申請人及其家庭成員授權，民政部門有權進行涉及到公安、人力資源社會保障、住房城鄉(xiāng)建設、金融、保險、工商、稅務、住房公積金等部門的信息核查。二是探索銀行信息協(xié)查的新機制。三是加大對新興行業(yè)收入認定的研究。1.3 規(guī)范救助的管理程序程序公正、職責明晰、要求明確，是低保對象、殘保對象、困難家庭成員等社會救助對象準確認定的基礎，也是社

4、會救助管理的必然要求。杭州出臺了社會救助對象管理服務標準，從以下六個方面進一步規(guī)范社會救助對象工作程序：一是規(guī)范申請程序；二是規(guī)范審核程序；三是規(guī)范民主評議；四是規(guī)范審批程序；五是規(guī)范公示程序；六是規(guī)范發(fā)放程序，明確全面推行低保金、殘保金及專項救助金社會化發(fā)放，按照財政國庫管理制度將救助金直接支付到家庭賬戶，確保足額、及時發(fā)放到位。1.4 救助惠及貧困邊緣家庭社會救助基于低保身份的簡單疊加模式;，是一種基于運行成本和實際操作的次優(yōu)選擇，存在著天然的缺陷和不足。簡單劃一的標準，一方面容易形成低保身份化;問題，疊加享受各種救助和優(yōu)惠政策之后，收入遠遠高于臨界于低保邊緣的家庭收入。另一方面導致分類救

5、助的針對性不足，形成人力、物力的浪費。杭州市于 2003 年建立了市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級救助圈;制度，2011 年出臺杭州市困難家庭救助辦法，對不同困難程度的家庭實行分層救助，有效地解決了邊緣困難家庭的生活困難。四級救助圈;制度的創(chuàng)新建立，受到了社會各界的認可和廣大困難群眾的歡迎。1.5 實施多樣化的救助社會救助應秉持發(fā)展型;的救助理念，針對支出型貧困;進行制度設計，更加突出人性化的特點，各項救助項目要根據不同的貧困程度和實際需要進行分類救助。杭州市面向困難群眾的優(yōu)惠政策從最初的 7 項增加到現(xiàn)在的 33 項，涵蓋了日常生活、文化、教育、醫(yī)療、住房、法律和參保援助等七個方面。特別

6、是首創(chuàng)教育資助券;制度和實施醫(yī)療援助，避免群眾因學、因病致貧。每年春節(jié)前還向困難群眾發(fā)放春風行動;救助金，夏季開展高溫送清涼;活動。1.6 針對不同人群實施分類救助享受分類施保的基本上都是有特殊困難的個人。政府可以對低保家庭中的特殊困難人員進行分類施保，有能力的地方可以把救助延伸到低保邊緣群體。在特殊困難人員類別劃分上，除傳統(tǒng)三無;人員外，可以考慮把高齡老人、重殘、重病人員、單親母親和領養(yǎng)孤兒的家庭等納入分類范圍。杭州市在對低保、困難群眾實施制度性救助外，還為各類特殊困難對象出臺了有針對性的救助辦法，實行分類救助。一是實施殘疾人基本生活保障工程。二是開展養(yǎng)老服務和農村五保;對象集中供養(yǎng)。三是開

7、展征地農轉非勞動年齡段以上人員專項補助。四是完善臨時救助政策。1.7 就業(yè)援助有新舉措就業(yè)的作用不僅在于減貧，參與勞動力市場本身就是社會融合非常重要的手段，它能避免與主流生活方式和社會文化脫軌。根據傳統(tǒng)社會學理論，社會融合包含工作中的相互依存，通過工作，人們可以意識到依存性，在更廣泛和抽象的社會關系中變得更加親密，是社會融合和團結的基礎。杭州市建立了困難幫扶與就業(yè)援助聯(lián)動機制，努力消除零就業(yè);家庭。建立職業(yè)培訓機制，提高就業(yè)困難人員、失業(yè)人員的職業(yè)技能。廣泛開展送政策、送培訓、送崗位、送技能、送服務;為主要內容的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務活動，幫助困難群眾實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。杭州市先后創(chuàng)建了創(chuàng)建充

8、分就業(yè)社區(qū);、陽光工藝大舞臺;等就業(yè)幫扶工作品牌。2. 對社會救助改革的評價杭州市社會救助的改革和探索取得較大成效，值得肯定。但在整個現(xiàn)有制度的大背景之下，仍有不少局限，這也反映出我國社會救助制度有待完善的地方。2.1 社會救助仍然是傳統(tǒng)模式目前我國的社會救助模式仍然傳統(tǒng)型的，杭州的改革和創(chuàng)新雖然嘗試在教育、文化、法律服務等方面給予救助者幫助，但沒有真正涉及到發(fā)展型救助方式。傳統(tǒng)的社會救助基于收入性貧困;而設計，往往針對性較差，有些因支出性原因;造成的貧困人群往往得不到救助。傳統(tǒng)的救助方式往往只注重貧困人群的基本物質水平保障，并不能從根本上消除貧困。而新型的發(fā)展型社會救助模式，關注受助者的社會

9、參與和社會融合，消除社會排斥，并在心理援助上提供幫助，目的是提升貧困人群的發(fā)展能力，使他們能夠依靠自己的能力擺脫貧困。同時目前的社會救助是對貧困后果的事后補救，屬于被動型、應急型救助，是一種下游補救;方式。在這種理念的支配下，容易導致救助的高成本、低效率，欠缺在貧困預防上的考量。2.2 社會救助職能過于分散杭州的社會救助倡導以黨委政府主導、民政部門牽頭、相關部門配合、社會各界參與的工作機制，強調健全組織網絡，明確責任主體，落實各項任務。但實際上社會救助的職能仍然是分散的。民政部門是社會救助的主體，但勞動保障部門、衛(wèi)生部門、住建部門、工會、殘聯(lián)和婦聯(lián)都有社會救助的職能，這種多龍治水的執(zhí)行機制，增

10、加了救助環(huán)節(jié)和運行成本。而且民政部門的地位不夠高，牽頭作用行使起來有時力不從心，很難發(fā)揮統(tǒng)籌、領導的作用。2.3 救助的監(jiān)督和績效評估難以落實如同全國大部分地方一樣，杭州的社會救助監(jiān)督和約束的主體繁多。從理論上講，財政局、審計局負責救助資金的管理和監(jiān)督檢查，總工會，婦聯(lián)、殘聯(lián)對社會救助工作進行社會化監(jiān)督。然而多個監(jiān)督主體的監(jiān)督職能并沒有真正落到實處，特別是社會團體的監(jiān)督存在虛化;現(xiàn)象。同時由于社會救助職能過于分散，各部門的責任機制和考核機制也不健全，因此社會救助的績效難以進行科學的評估。2.4 救助缺乏社會力量的參與社會救助不應當是政府的專利，而應多方面動員社會力量的參與。杭州的社會救助政府仍

11、然是主體，與社會慈善力量缺乏良性互動。目前我國的社會救助是一種制度性救助形式，就是以政府為主體，這種支持方式有一定的程序性和規(guī)范性，然而涉及的支持面仍然不夠寬泛，支持的內容較為單一，社會成員參與度不高。非制度性救助方式在我國主要表現(xiàn)為非政府組織的慈善活動、社區(qū)公益活動、社區(qū)群眾的互助活動等。我國的社會救助主要由政府主導和投入，但僅靠政府的孤軍奮戰(zhàn)，往往救助的對象有限，且效率不高。3. 結語目前，我國的社會救助制度正處于加快建設與發(fā)展之中，從最低生活保障制度向綜合型社會救助體系發(fā)展，從生存型救助向促進發(fā)展型救助發(fā)展，從維持溫飽型救助到追求一定生活質量型救助發(fā)展，這是社會救助制度適應時代發(fā)展與社會進步的必由之路。當然，各方面的法律法規(guī)和制度設計應該有所突破。特別是在動員社會力量參與救助方面的工作要加快實施。社會公益組織中有許多的專業(yè)技術人員，在提供心理、職業(yè)輔導和社會融入等基本物質救助之外的其他社會救助服務方面有獨特的優(yōu)勢。國家應制定鼓勵和引導慈善類公益組織發(fā)展的規(guī)劃和政策，為它們更好地介入社會救助工作提供寬松的制度環(huán)境。與此同時，政府要通過媒體宣傳、印發(fā)資料、開展咨詢等多種途徑，加強對自己工作的宣傳，增強自身的公信力和吸引力，以便更好地和社會性公益組織進行合作。引導的同時，對慈善類公益組織也要加強監(jiān)管，促進它們健康發(fā)展。參考文獻：1 祝建華 .