地震標準與地震法規(guī)協(xié)調發(fā)展分析

1、個人資料整理，僅供個人學習使用地震標準與地震法規(guī)協(xié)調發(fā)展分析摘自震害防御與法制建設20XX 第 4 期中國地震局地球物理研究所馮義鈞引言地震標準在我國防震減災工作中起到的作用在不斷地被人們所認識，特別是在支撐地震法規(guī)體系建設方面呈現(xiàn)出了良好的協(xié)調發(fā)展局面。正在修正的 中華人民共和國防震減災法將對地震標準提出新的要求，已經頒布實施的 地震監(jiān)測管理條例由于引用了現(xiàn)行地震標準，使得法具有了良好的可操作性。這是地震標準與地震法規(guī)協(xié)調發(fā)展的實例。沿著這樣一條途徑，我們可以預期， 地震標準與地震法規(guī)的協(xié)調發(fā)展將對我國防震減災工作的法制管理產生重要的影響。 本文通過對地震標準與地震法規(guī)協(xié)調發(fā)展因素的分析，闡

2、明了這樣一個重要的觀點，地震行業(yè)的法規(guī)體系建設要依靠地震標準進行細化和補充，形成具有良好可操作性的法規(guī)群。 地震行業(yè)的標準體系建設要在地震法規(guī)的約束和指導下，根據(jù)地震法規(guī)的需要給予強有力的技術支撐，兩者在相輔相成、互相促進、協(xié)調發(fā)展的過程中產生作用。矚慫潤厲釤瘞睞櫪廡賴賃軔朧。1 地震法規(guī)體系分析1.1 地震法規(guī)體系的構成地震法規(guī)體系由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)組成（見圖1）。在第一層次中，由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會制定的中華人民共和國防震減災法為最高層次的地震法。第二層次是由國務院制定的全國性法規(guī)，主要包括：地震監(jiān)測管理條例、地震預報管理條例 、破壞性地震應急條

3、例等。第三層是由地方人民代表大會和地方人民代表大會常務委員會制定的地方性法規(guī)，如河北省地震安全性評價管理條例、安徽省防震減災條例等。第四層次是由國務院行政主管部門或由地方人民政府和地方人民政府負責管理地震工作的部門制定的各種管理辦法、規(guī)定等。例如，國務院地震行政主管部門制定的地震行政法規(guī)定、地震行政復議規(guī)定 ，建設部制定的城市抗震防災規(guī)劃管理規(guī)定，又如，地方人民政府制定的云南省建設工程場地地震安全性評價管理規(guī)定等。 聞創(chuàng)溝燴鐺險愛氌譴凈禍測樅。法律第一層地行政法規(guī)震第二層法規(guī)體地方性法規(guī)系結第三層構部門規(guī)章第四層圖 1 地震法規(guī)體系結構目前， 對我國地震法規(guī)體系的層次劃分并不是唯一的，可以有多

4、種分法， 但是它離不開我國法律、 法規(guī)的層次劃分。 如何劃分的更為適用于我國防震減災工作，是要研究的一項重要課題。 殘騖樓諍錈瀨濟溆塹籟婭騍東。1.2 地震法規(guī)體系的要點分析1.2.1 地震法規(guī)體系的綜合性分析1 / 4個人資料整理，僅供個人學習使用從圖 1 所示的框圖可以看出，四個層次的劃分主要是以行政法規(guī)為主體，從多年來我國地震法規(guī)體系建設的實際情況來看， 以中華人民共和國防震減災法 為中心， 以國務院制定發(fā)布的地震監(jiān)測、 地震預報、 地震應急的全國性行政法規(guī)， 地方人民政府制定的各項行政法規(guī)為主體， 以各單位制定的部門規(guī)章為完善落實行政法規(guī)的重要保障，已經形成了隸屬關系清楚，整體性較完整

5、的地震法規(guī)群。從中華人民共和國防震減災法的前瞻性、適用性到各項行政法規(guī)以及部門規(guī)章的協(xié)調性和配套性都是在實際應用中得到檢驗的。特別是該法中地震應急預案的條款被國家的許多部法律引用，體現(xiàn)了良好的前瞻性。釅錒極額閉鎮(zhèn)檜豬訣錐顧葒鈀。1.2.2 地震法規(guī)體系的可操作性分析地震法律法規(guī)重在協(xié)調各級人民政府及有關部門或機構、社會組織和社會公眾從事防震減災工作的行為， 對防震減災四個環(huán)節(jié)的技術內容做出總的規(guī)定，對從事防震減災工作的人員規(guī)定遵守技術內容的法律義務和法律責任，對造成地震危害、 影響社會秩序的行為用法律法規(guī)條款進行管理和監(jiān)督。而不具體規(guī)定技術指標和技術要求。按照理想的法規(guī)體系， 具體的技術規(guī)定應

6、由技術法規(guī)給出，而我國在法律法規(guī)體系中又不存在技術法規(guī)，這樣，就會提出一個問題， 如果我們在約束與防震減災工作相關的技術內容時找不到相應技術法規(guī)的條款怎么辦？。如果沒有， 地震法律法規(guī)的可操作性就會有問題。當然，這是我國法律法規(guī)體系中存在的一個普遍性的問題。那么我們怎樣才能提高地震法律法規(guī)的可操作性問題呢？解決的辦法是利用強制性標準和法制計量來彌補。強制性標準和法制計量在我國都是強制性的，具有法律效力（盡管強制性標準的法律性質、效力來源與法律位階不明）。我們在目前可以把強制性標準和法制計量視為技術法規(guī)。通過制定強制性標準、計量標準、 計量技術規(guī)范和計量檢定規(guī)程來實現(xiàn)對地震法律法規(guī)中有關總的技術

7、規(guī)定進行細化和補充，提高地震法律法規(guī)的可操作性。 彈貿攝爾霽斃攬磚鹵廡詒爾膚。1.2.3 地震法規(guī)體系與其他法規(guī)的關聯(lián)性分析我們知道一部好的法律應與國家相關的法律具有良好的關聯(lián)性和協(xié)調性。申文莊等在 城市與減災中發(fā)表的我國防震減災法規(guī)體系建設一文，對協(xié)調好防震減災法與相關法律的關系問題提出了很好的觀點：“協(xié)調處理好防震減災法律法規(guī)之間的交叉關系，使之兼容、統(tǒng)一是防震減災法制建設的重要內容，必須予以高度重視?！睂τ谄渌嚓P的法律法規(guī)我們在這里不多涉及， 從地震標準化的角度和地震計量工作的角度，我們認為， 當務之急的是要考慮地震法律法規(guī)與中華人民共和國標準化法和中華人民共和國計量法的關聯(lián)性和協(xié)調性

8、。 這種關系在防震減災工作的技術領域有著至關重要的作用。問題是修正前的 中華人民共和國防震減災法 沒有相關條款規(guī)定， 原因是地震行業(yè)在 1999 年以前沒有地震標準，地震計量工作也沒有得到持續(xù)發(fā)展， 是可以理解的。 如今， 隨著地震標準化工作和地震計量工作的深入發(fā)展，修正的中華人民共和國防震減災法在這方面已經得到了應有的重視，納入了有關地震標準和地震計量的條款，這是我國地震法規(guī)體系建設的重要變化。謀蕎摶篋飆鐸懟類蔣薔點鉍雜。2 地震標準體系分析2.1 地震標準體系構成地震標準體系結構見圖2 。地震標準體系由四個層次構成。其劃分的原則是根據(jù)地震標準的適用范圍確定的。 這與法規(guī)體系的結構有著本質的

9、區(qū)別。法規(guī)體系強調的是行政立法和隸屬關系， 而標準體系則強調的技術標準和適用范圍。從體系的這種區(qū)別來看，相互之間又存在著密切的聯(lián)系， 這種聯(lián)系的基礎是行政與技術的協(xié)調性、完整性和可操作性。 兩個體系只有互相補充、共同發(fā)展，才能使我國防震減災法制管理呈現(xiàn)出良好的局面。廈礴懇蹣駢時盡繼價騷巹癩龔。從地震行業(yè)標準體系表的第一層次來看（見圖3），地震行業(yè)標準體系不是一個孤立體系，地震標準體系是在國家標準體系、國家法規(guī)體系、 地震法規(guī)體系的包容之中，地震標準體系2 / 4個人資料整理，僅供個人學習使用同樣也要適應這些高層次體系的環(huán)境，特別是要適應地震法規(guī)體系的環(huán)境。所謂適應地震法規(guī)體系的環(huán)境， 就是按地

10、震法規(guī)體系的發(fā)展不斷地修訂地震標準體系，按地震法規(guī)的需求確定地震標準的發(fā)展戰(zhàn)略，按地震法規(guī)對地震標準提出的要求制定急需的地震標準。只有建立一個適應各種環(huán)境的地震標準體系，才能與其他體系相協(xié)調，才能充分發(fā)揮地震標準體系的作用。 煢楨廣鰳鯡選塊網羈淚鍍齊鈞。地震行業(yè)通用標準地震專業(yè)通用標準地震門類通用標準圖 2 地震標準體系結構地震產品、過程服務、管理標準鵝婭盡損鵪慘歷蘢鴛賴縈詰聾。相關法規(guī)地震行業(yè)通用標準相關標準2.2 強制性標準與技術法規(guī)分析首先， 我們要非常明確地再次指出，在地震法律法規(guī)體系的分類中沒有技術法規(guī)，只有行政法規(guī)。 基于這樣一個現(xiàn)實， 是不是地震法律體系中就不需要技術法規(guī)呢？實踐

11、證明，不僅需要，而且是不可或缺的。因此，我們十分有必要對強制性標準與技術法規(guī)的關系進行分析，明確其內含，掌握其要點?；[叢媽羥為贍僨蟶練淨櫧撻曉。專 地專 地專 地標 地標 地標 地專 地準 震準 震準 震業(yè) 震業(yè) 震業(yè) 震業(yè) 震2.2.1 強制性標準與技術法規(guī)的目的性標 救標 專標 數(shù)標實分 監(jiān)分 災分應體 測準災準 用準 據(jù)準驗關于強制性標準和技術法規(guī)，國內各界認識上不完全一致。一種觀點認為， 強制性標準就是系 預體 害體急分 與分 儀分 服化和系 預系 專表 報體體 器體 務體 測中國的技術法規(guī)。 另一種觀點認為， 技術法規(guī)是法律體系中的一個組成部分，強制性標準不專表 防表 業(yè)系震系 儀系

12、系 試后屬于法律的范疇，因而不是技術法規(guī)，但可以成為技術法規(guī)的重要內容。盡管觀點不一致，業(yè)專表重表 表表表業(yè)建，保護人身健但強制性標準與技術法規(guī)的目的是一致的，既保障國家安全、防止欺詐行為、康或安全，保護動植物的生命或健康，保護環(huán)境。因此，從這一點來說，強制性標準和技術性法規(guī)存在著共性特征。預頌圣鉉儐歲齦訝驊糴買闥齙。2.2.2 強制性標準與技術法規(guī)的效力分析因為我國法律體系中沒有技術法規(guī)。這與國際上法律體系在構成上是不一致的。這種不一致性導致了我國只有采用強制性標準來替代技術性法規(guī)。但是，強制性標準的法律性質、效力來源、 法律位階以及制定強制性標準的主體有待于明確。目前，強制性標準的法律效力

13、受到質疑。其一是 “強制性標準（ mandatory standard） ”一詞來源于ISO/IEC 導則第2 部分第 11章“法規(guī)中的標準引用 ”的第 11.4 條。其含義是 “借助于法律或在法規(guī)中專門引用而強制性地應用標準 ”。這表明，標準具有的強作用來源于法律規(guī)定或法規(guī)引用，不是標準本身，也就是說強制性標準本身的效力并沒有得到ISO/IEC 的明確。 其二，技術法規(guī)制定的主體只能是全國人大及其常委會、國務院、各部委、省級人大及其常委會、省級人民政府以及省、市、自治區(qū)人民政府所在的市、經濟特區(qū)所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會、市政府。 如果強制性標準屬于技術法規(guī)，現(xiàn)在制定

14、強制性標準的主體不符合技術法規(guī)制定的主體。 因此，強制性標準制定的主體應向技術法規(guī)主體轉化。其三，依據(jù)現(xiàn)代行政法治原理，強制性的效力應來源于法律或法律的授權，但是制定強制性標準的部門的權力來源不屬于授權立法， 也就是說強制性標準的強制性的效力來源并不明確。其四，法律位階是法的效力等級， 是維護法的秩序的重要內容。但是由于強制性標準的法律位階不明，導致強制性標準無法融入現(xiàn)行法律效力等級體系。這些質疑使得我們要準確把握強制性地震標準的效力的運用。在應用強制性標準過程中，重視在地震法律、法規(guī)中引用地震標準，以法律、法規(guī)的強制力使地震標準具有法律效力。這是地震法規(guī)體系建設和地震標準體系建設中予以高度重

15、視的關鍵問題。 滲釤嗆儼勻諤鱉調硯錦鋇絨鈔。3 結論與建議綜合以上分析，我們可以得出以下幾點結論：3 / 4個人資料整理，僅供個人學習使用（ 1）地震法規(guī)體系建設應注重相關法規(guī)的貫徹、協(xié)調和統(tǒng)一。特別是對中華人民共和國標準化法、中華人民共和國計量法 、中華人民共和國產品質量法 等基本法律以及相關的國家法律和相關行業(yè)法規(guī)等的貫徹、協(xié)調和統(tǒng)一；鐃誅臥瀉噦圣騁貺頂廡縫勵羆。（2）地震法規(guī)體系建設與地震標準體系建設協(xié)調發(fā)展的基礎是行政法規(guī)與技術法規(guī)的有機結合。 地震行政法規(guī)是運用法律手段組織管理防震減災活動，調整各種社會關系，指導和規(guī)范從事防震減災工作的各種行為，建立良好的防震減災工作機制和工作秩序。

16、地震技術法規(guī)關注的是防震減災工作中的技術問題，對技術工作提出總的要求、具體的技術指標和技術要求，用技術法規(guī)的形式把防震減災工作中的技術問題進行規(guī)范化。因此， 行政法規(guī)和技術法規(guī)的有機結合就會將防震減災工作的行政和技術統(tǒng)一起來，進而通過這種有機結合，全面地、系統(tǒng)地建立我國防震減災工作的最佳工作秩序；擁締鳳襪備訊顎輪爛薔報贏無。（ 3）地震標準和法制地震計量技術文件可以作為地震技術法規(guī)的重要補充。在地震法律法規(guī)中引用地震標準和法制地震計量技術文件將成為表述具體技術要求和定量規(guī)定的重要立法手段，采取引用地震標準和法制地震計量技術文件的形式可以彌補沒有地震技術法規(guī)的空白。隨著地震標準化和地震計量工作的不斷發(fā)展，地震國家標準、 地震行業(yè)標準、地震計量檢定規(guī)程的數(shù)量及涉及的領域不斷增加，為地震法規(guī)體系建設提供了較為豐富的技術