北京市第十水廠BOT模式探索

1、北京市第十水廠a廠bot項目探討1背景2007年8月2日，北京第十水廠a廠項目協(xié)議簽字儀式在北京飯店隆重舉行。該項目經(jīng)過了八年的探索和等待，北京水源十廠成為目前規(guī)模最大的bot供水項目，是繼成都水源六廠之后，第二個通過國家發(fā)改委批準的bot項目，金州控股集團和北控集團最終成為項目的投資方，北京市政府依照北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)。金州控股集團有限公司和北京控股有限公司一同與北京市水務(wù)局進行了簽字儀式。北京安菱水務(wù)科技有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)有限公司、北京市水務(wù)局、北京市自來水集團和密云水庫管理處共同簽署了五份協(xié)議。分別是特許經(jīng)營協(xié)議、管道置地協(xié)議、購水協(xié)議、源水供應(yīng)協(xié)議

2、、補償與爭議解決協(xié)議。金州集團和北控被授予特許經(jīng)營權(quán)，建設(shè)、運營該項目為23年。該水廠將會建成日供水能力50萬立方米的凈配水廠，敷設(shè)一條直徑2200長度約為23公里的輸水管道，選擇國際先進處理工藝，引入先進管理方式進行建設(shè)和運營。項目將于2008年開始建設(shè)，2010年完工。1.1項目工程概況為提高城市供水能力，提高首都城市供水安全保障系數(shù)，特別是改善城市東部地區(qū)的供水狀況，緩解首都的供水緊張狀況,最大限度地改善市民的生活質(zhì)量，解決朝陽區(qū)大部分地區(qū)、通州新城、亦莊北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等地區(qū)居民供水采用自備井水，市政自來水管網(wǎng)覆蓋不多，北京市政府決定在北京市朝陽區(qū)定福莊建設(shè)供水能力為100萬立方米/

3、日的北京市第十水廠，分兩期建設(shè)，一期（北京市第十水廠a廠）建設(shè)規(guī)模為50萬立方米/日，建設(shè)內(nèi)容包括取水頭、一座取水能力為52.5萬立方米/日的取水站、一條從取水站到凈水廠輸水能力為52.5萬立方米/日的2200毫米，長度約23公里的輸水管道和一座日處理能力為50萬立方米/日的凈水廠。項目將于2008年開始建設(shè)，2010年完工。 該水廠對水源水質(zhì)變化的適應(yīng)性強，出水水質(zhì)符合我國最新的飲用水水質(zhì)標準，水廠占地面積小，合理的造價和靈活的運行方式，將會大大節(jié)約運營成本。水廠采用預(yù)沉、浮濾池、臭氧活性炭等水處理工藝，對地表水處理能力強，如河流、湖泊、水庫的水源都可處理。水廠還預(yù)留了應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急設(shè)施

4、。 2010年正逢南水北調(diào)輸水到北京，水廠建成后的水源將分別來自密云水庫和長江水，并逐步實現(xiàn)雙水源供水，這樣可以保證充足的水源供應(yīng)。 如果某一水廠有突發(fā)情況，雙水源供應(yīng)水廠可保障城市的充足供水。既消納了長江水又擴大了城市供水能力。 1.2項目意義該項目的實施，是中國城市基礎(chǔ)設(shè)施改革的標志性項目,該項目是本市供水行業(yè)迄今為止簽訂的最大的非政府投資項目。項目的運作和實施是對城市基礎(chǔ)設(shè)施融資新機制的探索，項目成功運作將對城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度產(chǎn)生深遠的影響，項目運作采用國際招標形式，維護了公開、公平、公正的政府形象，符合國際慣例，為改善北京市投資環(huán)境樹立良好的聲譽。為北京市經(jīng)濟建設(shè)引進資金、技術(shù)和

5、優(yōu)秀人才，打造以發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)為核心的國際資本市場投融資平臺奠定了基礎(chǔ)。2北京市第十水廠a廠bot項目的運作程序簡介 本文主要引用北京市第十水廠a廠bot項目的經(jīng)驗。這里簡單介紹一下該項目的運作程序。2.1確定方案北京市第十水廠a廠是北京市九五計劃中提出的項目，在確定運作方式時，北京市政府進行了多種方式的比較，基本目標是進行基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，政府不再直接投資。最初與國內(nèi)機構(gòu)進行了協(xié)商，由于水價太高而放棄。為了探索利用外資的有效途徑，并有效地促進基礎(chǔ)設(shè)施體制改革，北京市政府決定采用bot方式建設(shè)北京市第十水廠a廠，而且規(guī)定只允許外國投資人才能參加投標。2.2立項北京市政府首先向國家計

6、委上報了預(yù)可行性研究報告，國家計委投資司審查后要求北京市政府補充資料。北京市政府補充資料以后，國家計委外資司下文同意北京市政府通過招標方式選擇北京市第十水廠a廠境外投資人，為招標工作提供了法律依據(jù)。2.3前期準備1999年，針對北京市第十水廠a廠項目，為進行多元化投資體制改革，同時提高運營管理效率，減少政府對自來水的補貼，北京市政府決定采用bot方式建設(shè)和運營項目，成立了招標委員會，設(shè)立了招標辦公室，由業(yè)內(nèi)專家型領(lǐng)導(dǎo)時任北京市政管委領(lǐng)導(dǎo)、現(xiàn)任北京城市排水集團董事長的林雪梅女士任主任，又聘請了大岳咨詢公司等中介機構(gòu)咨詢。北京市政府采用了國際公開招標的方式，選擇境外投標人，中標者在京成立外商獨資企

7、業(yè)，責任項目的融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護。建設(shè)期為3年，經(jīng)營期20年。23年經(jīng)營期滿后，項目公司將項目設(shè)施無償?shù)匾平唤o北京市政府。 北京市政府首先成立了以主管副市長為主任的招標委員會。招標委員會在市政管理委員會下設(shè)了招標辦公室，負責招標的日常工作。北京市第十水廠a廠充分吸收了成都第六水廠、上海大廠水廠、國內(nèi)的bot電廠和國外一些bot項目的經(jīng)驗，協(xié)助招標辦公室完成了項目結(jié)構(gòu)設(shè)計。2.4資格預(yù)審： 2000年北京第十水廠bot項目的資格預(yù)審?fù)ǜ姘l(fā)布后，共有34家跨國公司或銀行購買了資格預(yù)審文件，7家聯(lián)合體（共19家公司）提交了資格申請文件。招標委員會選擇了其中的5家聯(lián)合體參加項目投標。這些公司

8、分別來自法國、英國、日本、意大利和香港。項目的股本投資人，涉及項目結(jié)構(gòu)、落實項目條件、編寫招標文件、招標評標、融資要求、中標后的程序等運作過程，全部按照國際慣例進行，保證了項目運作的規(guī)范、有序、為項目最終能夠順利執(zhí)行打下了堅實的基礎(chǔ)。通過招標方式運作項目，項目基本條件能夠十分明確的得以落實，并被寫入項目協(xié)議和合同中，對協(xié)議雙方都具有約束力，招標過程規(guī)范，公平，項目建設(shè)、運營管理和期滿后處理的規(guī)定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執(zhí)行，因此使項目具有很高的成功率。在北京第十水廠bot項目的融資過程中，由于通過規(guī)范的招標方式，使投標人之間展開激烈競爭，各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融

9、資活動中處于主動和有利地位，從根本上扭轉(zhuǎn)了不規(guī)范融資方式下政府所處的被動局面。這些工作都為后來的變化奠定了基礎(chǔ)。2.5準備投標書5家通過資格預(yù)審的聯(lián)合體全部購買了招標文件。在投標人準備標書期間，招標委員會舉行了標前會議，并多次回答了投標人提出的問題。由于項目條件落實的時間推遲，準備標書時間相應(yīng)推遲了兩周。5家聯(lián)合體最終全部遞交了標書，這在國內(nèi)類似項目中是第一次（其他項目中都有投標人放棄投標的現(xiàn)象）。2.6評標評標標準在招標文件中做出了明確陳述，以水價為主，適當考慮了融資方案、法律方案和技術(shù)方案并對這些方案提出了最低要求。來自*咨詢公司等中介機構(gòu)的專業(yè)人員和招標委員會聘請的專家參加了評標工作。評

10、標后發(fā)現(xiàn)，有3家聯(lián)合體的投標水價比政府預(yù)測的水價低1元/m3以上，初步顯現(xiàn)了招標的優(yōu)越性。由于有一家聯(lián)合體的中文標書沒有簽字，招標委員會組織了長期的論證使評標工作受到了影響。經(jīng)過評標，確定了3家最有競爭力的投標人，由日本三菱商事株式會社和英國安格力安水務(wù)公司組成的聯(lián)合體為排名第一的中標候選人。中標水價為1.4元/噸，約為政府預(yù)測水價的一半，總投資約為政府預(yù)測值的70%。2.7談判談判工作共進行了三輪。第一輪主要是了解雙方的觀點，第二輪解決了水價等核心問題，第三輪解決了遺留問題（主要是對不可抗力的處理）。由于項目競爭十分激烈，政府在談判中的地位非常主動，談判結(jié)果在很多方面突破了國內(nèi)類似項目的慣例

11、。2002年4月經(jīng)過談判，北京市政府與三菱安格利安聯(lián)合體草簽了項目協(xié)議。由于種種原因，項目的進展比較遲緩。2.8融資與審批項目的融資和審批工作剛剛開始。在聯(lián)合體投標時，亞洲開發(fā)銀行、國際金融公司等為聯(lián)合體融資提供了支持函。由于北京在2001年取得了2008年奧運會主辦權(quán)，而且中國加入了wto，使北京的宏觀投資環(huán)境更加具有吸引力，談判進程也因此而加快。2003年，安菱聯(lián)合體提出項目投資人重組，并將其持有的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給北京控股公司和美國金州公司。2006年9月，在英國劍橋郡安格利安總部完成了項目轉(zhuǎn)讓協(xié)議的簽署。為促使北控金州聯(lián)合體盡快履行重組協(xié)議，在各方的共同努力下，2006年11月，完成了項目

12、備忘錄的簽署。12月，北控金州聯(lián)合體與安菱聯(lián)合體在香港完成部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓。3北京市第十水廠a廠bot 項目的組織職能設(shè)計3.1bot 項目的組織設(shè)計由于bot項目通常會在私人部門(通常以專門設(shè)立的項目公司的形式)和多個公有部門(通常是政府部門和其控制的國有企業(yè))建立長期性的、復(fù)雜的合同關(guān)系，bot項目的成功依賴于政府部門對bot項目的有效組織，依賴于政府一方各個部門的協(xié)調(diào)和配合以及政府顧問部門的高質(zhì)量的工作。bot項目的組織工作是決定項目進展同時是降低項目前期費用的決定因素。3.1.1 bot項目組織的基本結(jié)構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施的bot項目中，通常采用以下的項目組織結(jié)構(gòu)：組織結(jié)構(gòu)圖：(1)招標委員會招標

13、委員會為項目招標最高決策機構(gòu)，它一般是經(jīng)過政府授權(quán)為某一項目招標特別設(shè)立的臨時機構(gòu)。招標委員會的主任一般由項目所在地區(qū)或城市的主管領(lǐng)導(dǎo)擔任，成員包括項目設(shè)計的各主要政府部門和簽約單位的主要決策人員。由于基礎(chǔ)設(shè)施bot項目設(shè)計許多外部的政府條件和承諾，招標委員會的組成應(yīng)能反映項目結(jié)構(gòu)的特點。一般而言，在中國的bot項目會涉及到以下的主要政府部門：行業(yè)主管部門（如在城市凈水廠的項目中，主管部門通常是城市的市政管理委員會或城市的建設(shè)委員會）計委（主要的項目審批）物價局（項目公司產(chǎn)品的定價問題及/或生產(chǎn)要素的價格問題）土地局（項目用地）規(guī)劃委員會或建設(shè)委員會（項目的設(shè)計和建設(shè)）財政局（可能的補貼問題和

14、稅費問題）稅務(wù)局（稅收問題）外管局（外匯問題） 項目的國有一方簽約單位及其主管部門招標委員會組成的合理性和成員的權(quán)威性，直接影響項目的進度和最終成敗。招標委員會雜子項目初期將批準招標原則，在出售招標文件前批準招標文件，在評標結(jié)束后批準評標結(jié)果，在談判結(jié)束后向中標人授標并與之簽訂項目協(xié)議。(2)招標辦公室招標辦公室是招標委員會的常設(shè)工作機構(gòu)，負責項目的日常組織工作。招標辦公室的成員通常為招標委員會的成員單位的具體工作人員，這種安排有利于招標辦公室與招標委員會成員的及時溝通。招標辦公室主任一般 由政府指定的負責運作的只能部門的領(lǐng)導(dǎo)擔任。招標辦公室將在咨詢小組的支持下開展工作，包括為招標委員會準備待

15、批準的文件和投標人進行交流。招標辦公室主要負責項目條件（特別是須政府部門提供的）的實際落實，協(xié)調(diào)與政府各相關(guān)部門和簽約單位的關(guān)系。(3)以牽頭顧問為首的顧問班子顧問班子是bot項目或類似基礎(chǔ)設(shè)施項目中不可或缺的角色。融資招標需要招標方和投標方的有效溝通，一般情況下，政府缺少專業(yè)知識和經(jīng)驗，也沒有足夠的時間和精力，都需要顧問的協(xié)助。除牽頭顧問外，顧問班子的常見成員包括： 技術(shù)顧問 財務(wù)顧問（在某些情況下，其職能由牽頭政府顧問承擔） 法律顧問（通常包括國內(nèi)和國際顧問，如果是國際招標項目）顧問小組應(yīng)是個有機整體，招標辦公室、法律顧問、財務(wù)顧問和技術(shù)顧問的工作應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，前頭顧問應(yīng)保證實現(xiàn)這一點。顧

16、問班子將就項目結(jié)構(gòu)的設(shè)計等問題提供咨詢意見，起草招標文件以及回答關(guān)系的問題。在顧問班子中，牽頭顧問起主導(dǎo)作用，類似上市或購并項目中的投資銀行的地位。牽頭顧問的作用體現(xiàn)在： 設(shè)計項目的整體結(jié)構(gòu)，包括項目的邊界條件。由于bot項目結(jié)構(gòu)的設(shè)計牽扯方方面面的問題，它要求牽頭顧問熟悉類似項目的運作規(guī)律和國際慣例，具有良好的餓項目全局觀、豐富的項目經(jīng)驗，同時好的牽頭顧問會針對特定的項目條件，實現(xiàn)項目某些創(chuàng)新，它要求牽頭顧問具有將國際慣例與本土環(huán)境對接的能力及對未來政府政策走向的恰當把握。 確定項目結(jié)構(gòu)的主要問題和解決方案，執(zhí)導(dǎo)法律顧問編制標書，協(xié)助招標辦公室審閱招標文件。 制定評標原則并組織評標和編制評標

17、報告，供決策。 確定項目談判要點、策略和工作計劃。 在談判中，就出現(xiàn)的問題提供分析和解決方案供決策，同時把握談判的進程。 如需要，在項目融資環(huán)節(jié)，組織或協(xié)助配合盡職調(diào)查工作。 分析和確定項目所須的外部條件和政府一方各部門的配合，協(xié)助招標辦公室對內(nèi)的協(xié)調(diào)工作。 領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)顧問班子的工作，表現(xiàn)在： 制定詳細工作計劃，并保證按計劃完成。 將項目結(jié)構(gòu)涉及的主要問題分解或翻譯成特定的專業(yè)問題，交由各顧問分析和提出解決方案。 在各顧問的意見的基礎(chǔ)上，進行意見的綜合分析和平衡，形成對項目的整體影響或凈影響。 保證專業(yè)顧問的工作與整個項目的進度一致。財務(wù)顧問在大型國際bot項目招標中一般需聘請，以提高項目的吸

18、引力和信用。在國內(nèi)bot項目招標時，牽頭的政府顧問一般充當財務(wù)顧問的角色（前提是由投資咨詢公司擔任牽頭顧問），財務(wù)顧問的作用主要是：1、 對項目結(jié)構(gòu)的財務(wù)可行性提出咨詢意見或參與設(shè)計項目結(jié)構(gòu)。2、 制定評標的財務(wù)標準。3、 提供對投標人標書的財務(wù)評價報告。4、 談判期間，就談判問題的財務(wù)影戲哪個提供咨詢。在bot項目中，由于較大程度的使用銀行貸款，因此設(shè)計出能滿足貸款銀行要求的項目結(jié)構(gòu)是項目能否成功的一個關(guān)鍵因素。分析貸款銀行的要求（如對項目自有資本金的比例，未來現(xiàn)金流的數(shù)量和穩(wěn)定性的，要求的最低的償債概率等），結(jié)合項目的具體情況和中國特有的餓項目外部條件（如價格管制等），設(shè)計和調(diào)整項目的財務(wù)

19、結(jié)構(gòu)，也是財務(wù)顧問的一個重要的任務(wù)。財務(wù)顧問 有時也需就稅務(wù)問題提出咨詢意見。法律顧問也是顧問小組的成員，在國際招標項目中，往往還會聘請國際法律顧問。法律顧問的作用主要有：1、 對項目結(jié)構(gòu)和方案的法律可行性發(fā)表意見。2、 對項目及合同條款的合法性提出法律意見。3、 根據(jù)投資顧問提出的商務(wù)原則起草招標文件。其具體的工作有：1、 在項目設(shè)計階段，明確項目結(jié)構(gòu)涉及的主要法律問題、障礙和解決方式。2、 提供評標的法律意見。3、 在談判期間，就提出問題或方案的法律影響發(fā)表意見。4、 負責法律文件的編制。牽頭政府顧問與法律顧問的有效分工，將提高項目的效率和質(zhì)量。國內(nèi)很多項目單位為了節(jié)約前期費用，由投資顧問

20、替代法律顧問是不可取的，投資顧問不應(yīng)對項目的法律符合性提意見。投資顧問和法律顧問的分工是必然的，符合時常經(jīng)濟法制性的本質(zhì)，將有效保護客戶利益。技術(shù)顧問也是政府顧問的重要成員，技術(shù)顧問的重要作用是通過技術(shù)要求的約定，保證項目的設(shè)計和建設(shè)能滿足政府對可靠和安全的餓公用產(chǎn)品供給的要求，也應(yīng)適當?shù)谋ＷC在bot項目的移交時，政府能接受的餓是可正常運轉(zhuǎn)的公用設(shè)施。技術(shù)顧問的具體工作包括：1、 提出項目的技術(shù)要求。2、 起草招標文件中的技術(shù)文件。3、 提沖對標書的技術(shù)評價報告。4、 談判期間，就技術(shù)問題的影響提供咨詢。3.1.2bot項目各組織單位之間的協(xié)調(diào)政府一方（包括與顧問班子）利益和工作的協(xié)調(diào)是大型基

21、礎(chǔ)設(shè)施項目組織能否成功的關(guān)鍵，bot項目也不例外。由于投資放的報價是給予對項目風險整體奉賢判斷后的一攬子提出的，因此項目設(shè)計和組織工作的目標就是降低項目的整體風險，以實現(xiàn)對方報價的最低。實現(xiàn)上述目標需要： 項目的招標辦公室和牽頭顧問，明晰項目的整體風險和具體的風險的分配，了解政府一方局部的利益的變化對項目整體風險的凈影響，從全局的角度制訂最優(yōu)的方案。 招標辦公室和牽頭顧問具備高潮的解釋和說服能力。 對部分簽約單位為實現(xiàn)項目整體最優(yōu)，而犧牲部分局部利益，政府應(yīng)予以承認并有適當?shù)难a償安排，以減輕項目單位參與項目的積極性。3.1.3bot項目組織的經(jīng)驗根據(jù)參與的項目實際經(jīng)驗，我們認為政府在bot項目

22、的餓組織中，應(yīng)注意以下幾點： 保持招標委員會成員，特別是招標辦公室主任的連續(xù)性。 招標辦公室領(lǐng)導(dǎo)的特殊地位，出任的人選應(yīng)具有極強的組織能力，同時能與顧問班子高效合作。 牽頭顧問的選擇。牽頭顧問的選擇應(yīng)取決于其經(jīng)驗和解決實際問題的能力。好的餓牽頭顧問的貢獻遠遠大于使用蹩腳顧問的咨詢費節(jié)約。 顧問班子的領(lǐng)導(dǎo)和分工。顧問班子應(yīng)在前頭顧問的領(lǐng)導(dǎo)下，具有明確的餓專業(yè)分工。多家顧問同時對招標委員會負責將不利于項目的餓順利推進，增加標辦協(xié)調(diào)顧問工作的工作量。 招標辦公室和牽頭顧問應(yīng)明確投資人和銀行的資料要求，充分和恰當?shù)馁Y料的提供是解決投資人對項目不確定性認識的餓一個主要對策，它往往能在政府不做實質(zhì)性的讓步

23、的情況下，爭取更大的利益。3.1.4bot項目結(jié)構(gòu)設(shè)計的指導(dǎo)思想bot是項目融資同時也是公私合作（public private artnership） 在發(fā)展中國家的一種主要運作模式，因此bot項目的結(jié)構(gòu)兼有上述兩者的主要特點。項目融資的主要特點可以從以下對項目融資一權(quán)威定義中了解： 項目公司是在貸款人、項目發(fā)起人和其他利益集團之間建立的一組合同關(guān)系； 項目公司在成立之初即承擔大量的但數(shù)目確定的債務(wù)； 項目公司經(jīng)營集中于限定的領(lǐng)域； 項目公司一般要求貸款銀行，將項目公司的資產(chǎn)及其產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為本金和利息償還的主要來源和擔保品。公私合作的形式多種多樣，從最初級的將國有公用企業(yè)的部分業(yè)務(wù)（如收費

24、）進行外包，到完全的民營化，其中bot方式是可選擇的模式中的私人部門參與程度較高的一種形式。在bot模式中，私人部門承擔與建設(shè)和運營生產(chǎn)設(shè)施相關(guān)（即批發(fā)生產(chǎn)領(lǐng)域）的投資風險，但一般不直接面對公用產(chǎn)品和服務(wù)的最終用戶（即零售市場）。公私合作的形式很大程度上決定于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府的管制政策。公私合作的主要目的是通過私人部門的介入，或者解決政府部門的資金缺口問題或提高基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率?；谝陨戏治觯琤ot項目結(jié)構(gòu)的分析或構(gòu)造的基本思路是：通過建立一種長期或穩(wěn)定的合同關(guān)系，為項目的運營和還本付息構(gòu)造一可依賴的現(xiàn)金流（此原則在項目產(chǎn)品和服務(wù)存在活躍的交易市場的情況下或?qū)Ξa(chǎn)品和服務(wù)的需求比較穩(wěn)定的情況下

25、具有例外）；重點考慮貸款銀行的利益，考慮影響還本付息的主要風險因素及可行的解決辦法；最大限度地發(fā)揮政府一方簽約方在某些領(lǐng)域控制和管理風險的優(yōu)勢，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)和條件，降低項目總體風險；在目前的法律框架和政府管理政策與國際慣例不一致的情況下，尋找解決問題的替代方案；在最后確立的項目結(jié)構(gòu)中，政府至少應(yīng)明確兩個基本問題，一是政府介入項目的方式和程度，二是政府指定機構(gòu)在項目中的角色。 3.2北京市第十水廠a廠項目結(jié)構(gòu)簡介國際上多數(shù)bot項目采用圖1所示的結(jié)構(gòu)，我國的來賓b電廠bot項目和成都第六水廠bot項目都采用了這種結(jié)構(gòu)。在北京市第十水廠a廠bot項目中，北京市政府不同意直接介入項目，咨詢公司根據(jù)b

26、ot項目的理論和慣例結(jié)合市政府的要求為項目設(shè)計了如圖2所示的項目結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)基本得到了國際資本市場的認可。4合同安排和風險防范合同主要風險解決方式專營辦法（為北京政府頒布的一政府規(guī)章） 此類基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別由于項目的所在國為發(fā)展中國家，涉及的一般政治風險明確政府對項目的支持及支持方式，重申政府一方簽約單位的主要義務(wù)和權(quán)利。專營權(quán)的授予和撤消的風險以政府立法的形式授予專營公司按照協(xié)議融資、設(shè)計、建設(shè)、運營和維護項目的獨家權(quán)利，同時對專營公司經(jīng)營范圍改變的行為作出限制。中方簽約機構(gòu)的組織變更政府確保變更后的機構(gòu)具有同樣的履約能力。外匯不能自由兌換重申專營公司在目前法律框架下享有的外匯兌換和匯出的

27、權(quán)利。由于政府一方簽約方的原因?qū)е碌捻椖拷K止確保政府補償機構(gòu)按補償與爭議解決協(xié)議補償專營公司。原水與凈水調(diào)價不同步重申同步調(diào)價原則。項目結(jié)束后項目設(shè)施的移交重申移交的原則。執(zhí)行協(xié)議（包括管道用地協(xié)議） 政府的前期工作1 明確政府前期工作的范圍和完成時間。 2 明確政府一方違約的救濟措施。 項目設(shè)施，特別是管道，建設(shè)和運營涉及的土地、拆遷及其他問題1 明確政府須提供的與土地使用權(quán)相關(guān)的內(nèi)容及權(quán)利提供的時間。 2 簽定專門管道用地協(xié)議，明確政府在建設(shè)期及時向?qū)I公司提供所須的土地使用權(quán)（位于三個不同的行政區(qū)），降低拆遷和其他與土地相關(guān)的風險。 政府批準的風險明確主要的政府審批的類型、時間及解決政府

28、不合理行使審批職權(quán)的補救方式。項目的測試、檢查和完工驗收詳細規(guī)定測試、檢查和完工驗收的時間、內(nèi)容、標準和雙方的權(quán)利義務(wù)。政府對項目設(shè)計和建設(shè)的管理明確政府對項目設(shè)計和建設(shè)的監(jiān)督權(quán)利、權(quán)利的行使形式和權(quán)利濫用的補救手段。項目公司的履約問題除終止補償?shù)囊?guī)定外，項目公司被要求在整個專營期提供履約保函。由于外部因素，項目公司在項目建設(shè)和運營期間可能遭受的風險要求專營公司購買充足的商業(yè)保險。購水協(xié)議 對凈水水量的需求風險約定購水方有年或取或負義務(wù)，此或取或負水平對應(yīng)的水費應(yīng)一般滿足專營公司支付運營成本和償還本息的要求。對計算水費的水量產(chǎn)生分歧明確水量計量儀器的選擇、計量程序和計量結(jié)果爭議的解決。水價不能

29、反映成本和投資增加的風險，特別考慮到凈水水價（主要是零售水價）受價格管制，而且目前專營公司凈水僅能銷售給一買家，即自來水公司根據(jù)專營公司現(xiàn)金流量的性質(zhì)和變動因素，將水價劃分為固定部分和浮動部分，固定部分反映以人民幣計價的成本，浮動部分反映與外幣相關(guān)的現(xiàn)金流出（主要是貸款的還本付息和股利分配）。建立固定水價與一般通貨膨脹水平，浮動部分與外匯變動掛鉤的定期的調(diào)價機制。水費不能及時支付1 明確的購水方的付款時間表和延期付款責任。 2 為保證專營公司支付運營成本和還本付息，建立月和半年水費最低支付水平和年底結(jié)算的機制。3 要求購水方建立水費特別帳戶，提高水費支付保證度。 不明確的水質(zhì)指標1 專門以技術(shù)

30、附件的形式明確水質(zhì)標準。 2 詳細的水質(zhì)檢測規(guī)定。3 水質(zhì)不合格的違約責任和后果。 調(diào)度指令的不明確明確水量的調(diào)度安排形式和內(nèi)容及相應(yīng)的責任。專營期結(jié)束后項目設(shè)施移交時產(chǎn)生的糾紛1 明確移交時項目公司移交資產(chǎn)的范圍和專營公司對其負債的償還的責任。 2 移交前大修、移交檢測和移交后專營公司對移交資產(chǎn)性能擔保等的規(guī)定。3 移交的組織工作。 原水協(xié)議 原水水質(zhì)惡化1 原水供應(yīng)單位合同義務(wù)和違約責任。 2 一般財務(wù)補償。3 導(dǎo)致終止時的財務(wù)補償4 原水水質(zhì)標準與凈水水質(zhì)標準的對應(yīng)關(guān)系 原水水量無法保證1 原水供應(yīng)單位的合同義務(wù)和違約責任。 2 原水供應(yīng)控制時平等對待原則。3 一般財務(wù)補償4 導(dǎo)致終止時

31、的財務(wù)補償 不明確的水質(zhì)指標專門以技術(shù)附件的形式明確原水水質(zhì)標準。補償和爭議解決協(xié)議 非專營公司控制的成本增加或投資增加針對不同情況提供不同的財務(wù)補償機制，例如延長專營期、水價或臨時資金支持。銀行的介入權(quán)在專營公司違約的情況下，銀行有一定的介入權(quán)，對項目的終止進行一定的限制。項目終止的補償1 專營公司違約或銀行介入失敗，政府簽約方可選擇接收項目設(shè)施并償還貸款本息。 2 政府一方違約，政府須償還貸款本息并對投資人進行終止補償，對投資人的補償數(shù)額視不同情況區(qū)別對待。3 一般不可抗力問題主要由購買足額的保險來解決。4 政治不可抗力問題通過政府部分保證或購買多邊機構(gòu)的政治保險解決。 項目建設(shè)期和運營期

32、及移交時爭議的解決1 建立項目協(xié)調(diào)委員會及其工作程序，負責項目各簽約方的工作協(xié)調(diào)及日常爭議的解決。 2 約定仲裁為項目爭議的法律解決方式。 合同簽約方變更的風險對專營公司轉(zhuǎn)讓項目下的權(quán)利或義務(wù)和政府一方簽約方的變更均進行了限制。貸款協(xié)議及支持協(xié)議如擔保協(xié)議等 投資人對項目的始終支持1 發(fā)起人的出資義務(wù)。 2 在項目建設(shè)期建成前，如發(fā)生投資超支或建成延期的情況，貸款銀行對投資人享有有限追索權(quán)。3 要求投資人將股份抵押給銀行或?qū)ν顿Y人股份轉(zhuǎn)讓等的進行限制。 短期資金短缺建立償債準備帳戶。大修理和其他可能的資本支出建立其他現(xiàn)金準備帳戶。專營公司經(jīng)營范圍的單一性對經(jīng)營范圍變更、合并、分立等的限制或禁止

33、。對股利分配的限制在時間和資金的充裕度方面（主要是對償債覆蓋率）對股利分配進行限制。項目失敗時第二還款來源完整的擔保安排，項目公司的資產(chǎn)、合同權(quán)益等均抵押給貸款銀行，以保證銀行在介入時能正常地運營項目或?qū)㈨椖孔鳛橐徽w轉(zhuǎn)讓。5 bot項目的經(jīng)驗總結(jié)與前景展望自從1997年出現(xiàn)亞洲金融危機以來，亞洲地區(qū)以項目融資方式建設(shè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項目受到了很大影響。從1999年初國家計委同意北京市第十水廠a廠項目通過國際公開招標融資以來，在經(jīng)歷了很多波折后，目前項目談判已經(jīng)結(jié)束。日本三菱商事株式會社和英國安格力安水務(wù)公司贏得了該項目。北京市第十水廠a廠項目的經(jīng)驗在國內(nèi)受到了廣泛關(guān)注和重視，吸引了很多人士前去調(diào)

34、研。 5.1bot項目實施回顧 中國第一個基礎(chǔ)設(shè)施bot項目是深圳的沙角b電廠，1984年由香港合和實業(yè)公司投資建設(shè)，已于項目特許期結(jié)束后由投資人移交給當?shù)毓?，在國際bot領(lǐng)域是一個較典型的案例，經(jīng)常被國際bot專家引用。由于該項目是在改革開放初期運作的，所以項目結(jié)構(gòu)比較簡單，加上國內(nèi)缺乏bot的經(jīng)驗，造成了一些遺留問題。雖然該項目開創(chuàng)了中國基礎(chǔ)設(shè)施融資的新途徑，但并沒有使bot在國內(nèi)得到推廣。1994年，中國政府開始研究bot方式。1995年8月，國家計委、電力部和交通部聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知，為國內(nèi)運作bot項目提供了法規(guī)依據(jù)。同時，國家計委選擇了廣西

35、來賓b電廠、成都第六水廠、長沙電廠和廣東淀白高速公路等項目作為bot試點項目，標志著中國bot項目進入了規(guī)范運作的發(fā)展階段。到目前為止，各地政府已經(jīng)運作了四個比較典型的bot項目，即廣西來賓b電廠、成都第六水廠、長沙電廠和北京市第十水廠a廠。前三個項目屬于國家計委牽頭實施的bot試點項目，北京市第十水廠a廠屬于試點項目結(jié)束后由地方政府運作的第一個bot項目。來賓b電廠和成都水廠項目都已經(jīng)成功完成融資和建設(shè)工作，并且已經(jīng)開始運營。長沙電廠項目由于前幾年中國電力市場逆轉(zhuǎn)，融資失敗。北京市第十水廠a廠項目的招標和談判工作已經(jīng)結(jié)束，中標人正在進行融資和報批工作。 5.2bot項目的經(jīng)驗總結(jié) 總結(jié)199

36、5年以來的四個典型bot項目（有關(guān)項目的具體內(nèi)容將在以后各講中介紹），可以得出如下一些經(jīng)驗：通過招標方式選擇投資人，使項目的運作規(guī)范、有序國內(nèi)絕大多數(shù)外商直接投資項目，是由項目業(yè)主與投資人或債權(quán)人直接進行談判，運作程序（尤其是中方對外方而言）缺乏透明度和比較明確的法律保障和信用支持。上述四個項目都是通過招標方式選擇項目的股本投資人，設(shè)計項目結(jié)構(gòu)、落實項目條件、編寫招標文件、招標評標、融資要求、中標后的程序等運作過程，全部按照國際慣例進行，保證了項目的運作規(guī)范、有序，為項目最終能夠順利執(zhí)行打下了堅實的基礎(chǔ)。專業(yè)咨詢公司扮演著十分重要的角色各項目都聘請了專業(yè)咨詢公司作為招標顧問（或融資顧問），為政

37、府（或招標人）提供從項目結(jié)構(gòu)設(shè)計到正式簽約的全過程咨詢服務(wù)，以彌補招標辦公室人員經(jīng)驗和專業(yè)知識的不足。專業(yè)咨詢公司充分發(fā)揮他們在國際招投標、國際投融資等方面的經(jīng)驗優(yōu)勢，使項目結(jié)構(gòu)設(shè)計更加嚴謹和符合國際慣例，更易于被中方政府和外國投資人接受?？梢赃@么說，如果一開始就聘請一個好的專業(yè)咨詢公司，那么項目就已經(jīng)成功了一半。成立專門的招標機構(gòu)可加強政府內(nèi)部協(xié)作各地政府都為項目成立了由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的招標委員會（招標委員會的成員包括了有關(guān)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)），并設(shè)立臨時性的執(zhí)行機構(gòu)（招標辦公室），指定了得力人員擔任招標辦公室主任。由于bot項目往往涉及立項審批、土地、財稅、物價、行業(yè)主管等諸多問題，在發(fā)布招標文

38、件之前，需要有關(guān)主管部門對各自負責的與項目有關(guān)的行政事項進行研究和審查，只有得到書面同意或認可之后，項目基本條件才能基本落實。主管部門的領(lǐng)導(dǎo)組成招標委員會，在項目工作會議上專門研究項目存在的問題和困難，并由招標辦公室負責落實招標委員會做出的決定，將大大降低前期工作的復(fù)雜程度和難度，有利于加快前期工作進度。通過招標方式運作bot項目，具有很高的成功率通過招標方式運作bot項目，項目基本條件能夠十分明確地得以落實，并被寫入項目協(xié)議和合同中，對協(xié)議雙方都具有約束力，招標過程規(guī)范、公平，項目建設(shè)、運營管理和期滿后處理的規(guī)定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執(zhí)行，因此使bot項目具有很高的成功率。上述四

39、個bot項目，除長沙電廠項目由于電力市場逆轉(zhuǎn)而失敗外，其它三個項目全部取得了成功。如此高的成功率是在中國出現(xiàn)過的任何其它融資方式都無法比擬的。政府在bot融資活動中始終處于主動地位在上述四個bot項目中，參與每個項目競爭的聯(lián)合體都超過了5個，而且都是著名跨國公司，他們之間的激烈競爭使得各自在不同程度上降低條件和要價，從而使政府在融資活動中處于主動和有利地位。與在不規(guī)范融資方式（輕視前期工作）下政府所處的被動局面相比，可以說bot方式使國內(nèi)融資水平上了一個臺階，甚至可以說是在基礎(chǔ)設(shè)施融資領(lǐng)域變被動融資為主動融資的一場革命。降低產(chǎn)品價格，減輕政府的財政負擔，提高技術(shù)和管理水平，由于招標帶來的激烈競

40、爭大大降低了產(chǎn)品價格，使最終用戶受益，也減輕了政府的財政負擔。來賓b電廠等三個成功項目的標的可以很清楚地說明這一點。同時，投資人為降低項目的建設(shè)投資和運營管理成本，總是采用最為合理的設(shè)計方案和運營維護方案，提高了項目的技術(shù)含量，為國內(nèi)其他同類項目提供了學(xué)習(xí)和借鑒的機會。三個成功項目的招標主要標的（價格）見下表： 來賓項目成都項目*項目招標前預(yù)測（約）0.6元/kwh1.5元/t2.6元/t招標結(jié)果（約）0.4元/kwh0.9元/t1.4元/t來源：對參與項目的有關(guān)專家的調(diào)研結(jié)果。為政府進行基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供了寶貴經(jīng)驗利用bot方式吸收外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，完全建立在通過商業(yè)原則來實

41、現(xiàn)政府和社會目的的基礎(chǔ)上，因此這些項目的成功經(jīng)驗，無疑將為當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施商業(yè)化改革提供許多實實在在的經(jīng)驗。另外，通過進行國際融資招標，為上述四個項目所在的省市培養(yǎng)了一批專業(yè)人才。同時，由于每個項目的招標過程都受到國際資本市場的關(guān)注，從而提高了四省市尤其是西部地區(qū)省市的國際知名度。前期工作周期長、費用高三個項目從資格預(yù)審到開工建設(shè)的時間（即前期工作周期）都在二年以上，前期費用都在2000萬元以上（由政府墊付，中標人中標后返還）。與財政投資的方式相比，bot項目前期工作周期長、前期費用略高。但是，與產(chǎn)品價格低、減輕政府財政負擔和提高項目技術(shù)水平等這樣的融資成果相比，付出前期工作周期長和前期費用高的代

42、價是非常值得的。 5.3國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢分析 關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施投融資形勢，可以查詢的資料比較多，這里只粗略分析與bot相關(guān)的情況。由于近年中國經(jīng)濟內(nèi)需不足，中央政府采取了積極的財政政策，資金短缺問題暫時得以緩解，使得各地利用財政資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目比較容易，相對而言，利用外商直接投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的積極性不高。因此，在國家計委組織的bot試點項目于1997年結(jié)束以后，bot項目并沒有在國內(nèi)得到推廣。在過去幾年中，北京市第十水廠a廠項目是中國唯一一個比較規(guī)范的bot項目。進入21世紀，中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略正在實施，中國已經(jīng)正式加入wto，使得中國的投資需求將有較大幅度的增長。

43、為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時提供更高水平的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施將首先得到更為廣泛的、規(guī)模更大的建設(shè)。以電力、供水及污水處理和高速公路為例：“九五”期間，由于電力市場出現(xiàn)暫時性的需求下降，減緩了電源建設(shè)速度?！笆濉币詠?，隨著電力需求的回升和持續(xù)增長，以及“西電東送”戰(zhàn)略的實施，新建和待建的電源數(shù)量迅猛增長，建設(shè)資金需求將會大幅度增加。中國城市化建設(shè)進程的加快、人民生活水平的提高、以及“南水北調(diào)”等一系列水資源優(yōu)化配置的政策的實施，加快了城市供水行業(yè)的發(fā)展。環(huán)境污染問題越來越引起全社會的廣泛重視，加上水資源的日益匱乏，使城市污水處理設(shè)施的建設(shè)規(guī)模將迅速擴大。我國在基本完成了兩縱三橫的國道主干線建設(shè)后，待建和規(guī)劃的次干線、支線的公路建設(shè)規(guī)模和數(shù)量更大。另外，垃圾處理、城市輕軌、天然氣管道、城市停車設(shè)施等建設(shè)項目的資金需求也很大。隨著我國經(jīng)濟體制改革的進一步深入，國家將逐步減少對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國有資金的投入，實現(xiàn)投資多元化，引入市場競爭機制，提高基礎(chǔ)設(shè)施運行效率，降低社會服務(wù)價格。這也使得財政資金以外的各類資本將面臨更多的投資于基礎(chǔ)設(shè)施的機會。從財政資金的角度看，經(jīng)過5