公立學(xué)校教師維權(quán)的仲裁與民事訴訟途徑剖析

1、教師維權(quán)的仲裁與民事訴訟途徑 穆家中心小學(xué) 薛成國 作為事業(yè)單位的公立學(xué)校，實施教師聘任制的，與教師之間在聘 用合同方面形成了勞動法律關(guān)系，出現(xiàn)勞動爭議時，適用先勞動仲裁 后進人民事訴訟的途徑維權(quán)；實施教師任命制的，與教師之間形成了 人事法律關(guān)系，出現(xiàn)人事爭議時，適用先人事仲裁后進入民事訴訟的 途徑維權(quán)。隨著教師聘任制的推進和實施，人事仲裁應(yīng)與勞動仲裁逐 步接軌和融合，將二者逐步統(tǒng)一納入勞動仲裁的調(diào)整范圍中， 實現(xiàn)我 國勞動管理和人事管理制度的一體化。 公立學(xué)校；教師維權(quán)；仲裁；民事訴訟 當公立學(xué)校與教師之間出現(xiàn)糾紛時， 教師維權(quán)途徑較多，如協(xié)商、 調(diào)解、仲裁、訴訟等，在這些維權(quán)途徑中，最具公

2、信力的是訴訟途徑。 但目前我國公立學(xué)校與教師之間出現(xiàn)糾紛時，如何從訴訟的途徑維 權(quán)，常常處于勞動法規(guī)與人事法規(guī)各自適用范圍的“中間”和模糊地 帶，地位頗顯尷尬，是立法的難點：公立學(xué)校與教師之間因履行聘用 合同發(fā)生糾紛時，教師能否提起訴訟 ？如果可以，提起的是行政訴訟 還是民事訴訟？如果提起的是民事訴訟，是先仲裁后訴訟，還是可以 直接提起訴訟？如果是先仲裁后訴訟，是先經(jīng)人事仲裁還是先經(jīng)勞動 仲裁，或是先經(jīng)其他仲裁后提起民事訴訟 ？這些問題的含糊不清，使 得教師通過訴訟途徑維權(quán)形同虛設(shè)。 目前我國事業(yè)單位的主體，仍然是最基本的教育、科技、文化、衛(wèi) 生和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)機構(gòu)， 單教育行業(yè)的

3、職工，就占了 全國事業(yè)單位人員的三分之一左右， 可見，研究公立學(xué)校教師維權(quán)的 仲裁和訴訟途徑在事業(yè)單位改革全局中占有相當重要的地位。 本文試圖探討公立學(xué)校（不含民辦學(xué)校）與教師之間在任用糾紛中 維權(quán)的仲裁與民事訴訟途徑及兩種途徑的銜接問題。要探討這一問 題，首先要了解公立學(xué)校與教師之間形成的是勞動關(guān)系還是人事關(guān)系 這一基本問題。 一、聘任制下公立學(xué)校與教師之間形成的是混合關(guān)系。任命制下二 者之間形成的是人事關(guān)系 （一）長期以來人們對“人事關(guān)系”與“勞動關(guān)系”兩個概念的理解 受傳統(tǒng)腦力勞動與體力勞動劃分的影響， 我國把人力資源管理分 為人事管理和勞動管理，把用人單位與勞動者在實現(xiàn)勞動過程中結(jié)成

4、的社會經(jīng)濟利益關(guān)系分為人事關(guān)系和勞動關(guān)系， 隸屬于兩個不同的政 府主管行政部門。 1.人事關(guān)系。所謂人事關(guān)系，本質(zhì)上反映的是公務(wù)員、國家干部 等具有公職身份的勞動者（即國家雇員）與其所在單位（通常是國家機 關(guān)、事業(yè)單位、社會團體）之間的一種勞動力使用關(guān)裂”。即人事關(guān)系 既包括國家機關(guān)與其所屬的工作人員之間的關(guān)系， 又包括企事業(yè)單位 與其所屬的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員之間的關(guān)系。人事關(guān)系從建立之 始就具有強烈的公法性質(zhì)，人事政策法規(guī)對其常用以國家干預(yù)為主的 調(diào)整方法，原則上排除了當事人的意思自治，即便在個別場合下允許 雙方協(xié)商一致，也常常被視為例外情形。長期以來，人們都認為公立 學(xué)校與教師之間的勞

5、動力使用關(guān)系屬于人事關(guān)系。 2.勞動關(guān)系。所謂勞動關(guān)系，是指勞動者（又稱雇工，通常是工勤 人員）與用人單位（又稱雇主，通常是企業(yè)和個體經(jīng)濟組織）在勞動過程 中發(fā)生的，以勞動和勞動報酬給付為主要內(nèi)容的社會關(guān)系。 勞動關(guān)系 既具有法律上的平等性，又具有實現(xiàn)這種關(guān)系的隸屬性；它是兼有財 產(chǎn)和人身雙重屬性的一種社會關(guān)系。 長期以來，人們認為公立學(xué)校只 有與其工勤人員（而不是教師）之間形成的關(guān)系才是勞動關(guān)系。 （二）勞動合同法頒發(fā)后人們對“人事關(guān)系”與“勞動關(guān)系”兩個概 念的適用范圍的重新認識 勞動合同法頒布以后，人們對“人事關(guān)系”與“勞動關(guān)系”兩個 概念的適用范圍有了不同的理解。有代表性的理解有以下幾

6、種： 鄭功成、程延圓在其主編的（中華人民共和國勞動合同法）釋義與 案例分析一書中認為：勞動合同法第二條第二款規(guī)定：“國家 機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履 行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行?！痹摋l規(guī)定表明： 該法頒布前，事業(yè)單位與其工作人員之間的關(guān)系一般被視為人事關(guān) 系，適用人事管理方面的法規(guī)或政策，不適用勞動法。但是，隨 著事業(yè)單位人事制度改革的不斷深入，事業(yè)單位已經(jīng)普遍實行聘用 制，即在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，通過聘用合同，確定聘用單 位與受聘人員的權(quán)利與義務(wù)，這使得傳統(tǒng)公法意義上的人事關(guān)系具有 了私法意義的屬性，從而進入了勞動法的范疇，在性質(zhì)上

7、與勞動法 調(diào)整的勞動關(guān)系已經(jīng)沒有本質(zhì)區(qū)別， 人事關(guān)系納入勞動合同法統(tǒng) 一調(diào)整的時機已經(jīng)成熟。該條的這一規(guī)定正是將實行聘用制的事業(yè)單 位與勞動者建立的勞動關(guān)系納入了調(diào)整范圍。 這對消除腦力勞動與體 力勞動的法律身份區(qū)別，以及保護事業(yè)單位勞動者的合法權(quán)益將起到 積極的作用。但是，考慮到事業(yè)單位特別是學(xué)校、科研單位等的勞動 合同具有復(fù)雜性、特殊性，所以本法第九十六條又規(guī)定：“事業(yè)單位 與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同， 法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，依照其規(guī)定；未作規(guī)定的， 依照本法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?由滕曉春、李志強主編的（中華人民共和國勞動合同法）條文釋 義與案例

8、精解一書對勞動合同法 第二條第二款和第九十六條的 解釋是：“在事業(yè)單位中享有事業(yè)編制的人員不是公務(wù)員，但他們與 事業(yè)單位之間也不是勞動關(guān)系，不適用勞動法，應(yīng)參照公務(wù)員法管理， 這其實是解決公務(wù)員編制不足的一個變通辦法?！薄霸谑聵I(yè)單位中，也 存在著一定數(shù)量的工勤人員，如司機、打字員、清潔工等，他們與事 業(yè)單位之間建立的是勞動關(guān)系。”由葉靜漪主編的勞動合同法十二 講一書對勞動合同法第二條第二款和九十六條的解釋則是：“對 第三類事業(yè)單位，如醫(yī)院、學(xué)校、科研機構(gòu)等，是否適用勞動合同 法要視情況而定，單位與勞動者簽訂勞動合同的，就適用勞動合 同法的規(guī)定；單位與勞動者簽訂聘用合同的，則按照本法第九十六 條

9、的規(guī)定，即法律、行政法規(guī)和國務(wù)院另有規(guī)定的，就按照法律、行 政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行；法律、行政法規(guī)和國務(wù)院沒有特別規(guī)定 的，也要按照勞動合同法執(zhí)行。勞動合同法明確的將國家機 關(guān)和事業(yè)單位納入調(diào)整范圍。” 我們可以從以上論述中推斷：鄭功成、 程延圓認為勞動合同法 頒發(fā)后，聘任制下作為事業(yè)單位的公立學(xué)校與教師之間的關(guān)系已經(jīng)納 入了勞動法的調(diào)整范疇，屬于勞動關(guān)系，其簽訂的聘用合同就是勞動 合同，即認為聘用合同與勞動合同沒有什么區(qū)別，除非法律、行政法 規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定。滕曉春、李志強認為聘任制下公立學(xué)校與教 師之間的關(guān)系仍然是人事關(guān)系，其簽訂的聘用合同不同于勞動合同； 只有工勤人員與事業(yè)單位之間

10、的關(guān)系才是勞動關(guān)系，其簽訂的合同才 是勞動合同。葉靜漪則認為聘用合同與勞動合同既有區(qū)別又有聯(lián)系： 如果法律法規(guī)對聘用合同另有規(guī)定的，就按照其規(guī)定執(zhí)行；法律、行 政法規(guī)沒有特別規(guī)定的，才按照勞動合同法執(zhí)行；但無論如何， 事業(yè)單位都屬于勞動合同法的調(diào)整范圍。針對于教育系統(tǒng)而言， 目前我國尚無教師聘用合同方面專門的法律法規(guī)規(guī)定， 所以目前教師 聘用合同應(yīng)按照勞動合同法的規(guī)定執(zhí)行，此時的教師聘用合同與 勞動合同就沒有什么區(qū)別了。葉靜漪的觀點與鄭功成、程延圓的觀點 較為接近。 （三）聘任制下公立學(xué)校與簽訂了聘用合同的教師之間的關(guān)系是混 合關(guān)系，任命制下公立學(xué)校與教師之間的關(guān)系是人事關(guān)系 實施任命制的公立

11、學(xué)校與教師之間的關(guān)系是人事關(guān)系基本上沒 什么異議，本文不做更多闡述。本文側(cè)重分析一下實施聘任制的公立 學(xué)校與簽訂了聘用合同的教師之間的法律關(guān)系到底是勞動關(guān)系還是 人事關(guān)系問題。對此問題學(xué)術(shù)界還有較大的爭議，主要有三種不同的 觀點。第一種觀點認為二者之間是勞動關(guān)系。 第二種觀點認為二者之 間是人事關(guān)系，這是最傳統(tǒng)的一種觀點。第二種觀點認為二者之間是 一種混合關(guān)系。 我傾向于第三種觀點，即認為：一方面，公立學(xué)校與簽訂了聘用合 同的教師之間在聘用合同方面的關(guān)系屬于勞動關(guān)系，其簽訂的聘用合 同就是勞動合同，此時聘用合同與勞動合同沒什么區(qū)別。另一方面， 當學(xué)校與教師之間的聘任關(guān)系成立后，教師又不可避免地

12、成為學(xué)校行 使教育行政管理職權(quán)的相對人，此時，公立學(xué)校與教師之間形成的是 人事管理的行政法律關(guān)系。女口：按照現(xiàn)行教育管理體制，教師職稱評 定、教師資格認定等屬于教育行政機關(guān)嚴格管理的內(nèi)容，在有法律法 規(guī)對公立學(xué)校明確授權(quán)的情況下；實際上是由學(xué)校來行使這一行政管 理職權(quán)的，如重點高校自己有權(quán)給教師評定職稱，有權(quán)認定教師資格， 此時，學(xué)校是代表著國家在行使行政權(quán)力，學(xué)校與教師之間就不是平 等的法律關(guān)系了?？梢?，實施聘任制的公立學(xué)校與簽訂了聘用合同的 教師之間的關(guān)系是一種混合關(guān)系：在聘用合同方面屬于勞動關(guān)系，在 其他方面屬于人事關(guān)系。 我持上述觀點有司法解釋和法律規(guī)定上的依據(jù)。 司法解釋上的依據(jù) 是

13、: 2003年6月17日由最高人民法院審判委員會第 1278次會議通 過、自2003年9月5日起施行的最高人民法院關(guān)于人民法院審理 事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定（法釋200313號）第一條明 確規(guī)定：“事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同 所發(fā)生的爭議，適用中華人民共和國勞動法的規(guī)定處理?！?004 年4月30日最高人民法院頒發(fā)的關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用 法律等問題的答復(fù)（法函2004130號）對法釋E200313號第一條規(guī) 定所作的解釋是：。？.這里適用中華人民共和國勞動法的規(guī)定 處理是指人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用中華人 民共和國勞動法的相關(guān)規(guī)定。人民

14、法院對事業(yè)單位人事爭議案件的 實體處理應(yīng)當適用人事方面的法律規(guī)定， 但涉及事業(yè)單位工作人員勞 動權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的， 適用中華人民共和國勞動 法的有關(guān)規(guī)定。”上述法函2004130號的解釋雖然還是將事業(yè)單位 與員工之間的爭議稱為“人事爭議”，但已有了較大的松動，即規(guī)定了 因辭職、辭退及履行聘用合同所發(fā)生的爭議在程序上適用勞動法 的相關(guān)規(guī)定，即：程序上納入了勞動爭議的范圍，適用勞動仲裁后進 人民事訴訟的程序為教師維權(quán)。而公立學(xué)校與簽訂了聘用合同的教師 之間因辭職、辭退及履行聘用合同之外的糾紛仍屬于人事糾紛，仍適 用人事爭議處理。 法律規(guī)定上的依據(jù)是勞動合同法第二條第二款和第九十六條

15、的 規(guī)定。這兩條規(guī)定拓展了勞動關(guān)系的適用范圍，將聘任制下公立學(xué)校 與教師之間的關(guān)系正式納入了勞動法的調(diào)整范疇，明確了兩者之間在 聘用合同方面的關(guān)系屬于勞動關(guān)系，其簽訂的聘用合同就是勞動合 同。 二、公立學(xué)校教師維權(quán)的仲裁與民事訴訟途徑及其兩種途徑的銜接 出現(xiàn)教師任用糾紛時，公立學(xué)校教師維權(quán)的途徑有很多，如協(xié)商、 調(diào)解、仲裁、訴訟等。本文僅限于探討教師任用糾紛中的仲裁與民事 訴訟途徑及其兩種途徑的銜接問題 筆者認為，在不同的任用體制下，具有不同身份的教師應(yīng)通過不 同的途徑進入民事訴訟途徑維權(quán)。具體分為以下兩種不同情況： （一）實施聘任制的公立學(xué)校與簽訂了聘用合同的教師之間出現(xiàn)勞 動爭議時，先通過

16、勞動仲裁后進入民事訴訟的途徑維權(quán) 勞動爭議解決的是因用人單位開除、除名、辭退職工和職工辭職、 自動離職；因執(zhí)行國家有關(guān)工資、保險、福利、培訓(xùn)、勞動保護的規(guī) 定；因履行勞動合同發(fā)生的爭議以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他勞動爭議。 它既有私法性質(zhì)又有公法性質(zhì)（但以私法性質(zhì)為主），是一種社會法領(lǐng) 域內(nèi)的糾紛。 公立學(xué)校中的教師一般分為具有事業(yè)單位編制身份的教師和不具 有事業(yè)單位編制身份的教師。具有事業(yè)單位編制身份的教師一般是指 正式教師，不具有事業(yè)單位編制身份的教師是指代課教師、臨時教師。 在實施聘任制的公立學(xué)校，不管是正式教師還是代課教師、臨時教師, 與學(xué)校之間出現(xiàn)聘用合同糾紛時，都適用于勞動法、勞動合同

17、 法等調(diào)整，都是先通過勞動仲裁后進人民事訴訟的途徑維權(quán)。 私立學(xué)校中的教師一般是不具有事業(yè)單位編制身份的教師，這類教師 的維權(quán)途徑也是先通過勞動仲裁后進入民事訴訟。 私立學(xué)校的情況不 在本文探討之列。 （二）實施任命制的公立學(xué)校與教師之間出現(xiàn)人事爭議時， 先通過人 事仲裁后進入民事訴訟的途徑維權(quán) 所謂人事爭議，是指人事關(guān)系主體（即具有公職身份的人員與其 所在單位）之間，在人事管理過程中，因錄用聘用或聘任合同、職務(wù) 任免、福利待遇、工資調(diào)整、獎勵處分、辭職辭退等人事管理事項或 人事管理行為所引發(fā)的權(quán)益爭議和糾紛。它是一種以公法性質(zhì)為主的 爭議，實施任命制的公立學(xué)校與教師之間出現(xiàn)人事爭議時，應(yīng)先通

18、過 人事仲裁后進入民事訴訟的途徑維權(quán)。 隨著教師聘任制的真正實施，公立學(xué)校與教師之間形成任命制下 人事管理的行政法律關(guān)系的情況已越來越少， 但也不排除這種情況客 觀存在的現(xiàn)實：第一種情況，也是數(shù)量最多的情況是該公立學(xué)校實施 的是任命制，與教師之間未簽訂聘用合同。第二種情況是我國有些經(jīng) 濟較不發(fā)達地區(qū)仍然缺乏教師，這些地區(qū)就以當?shù)亟逃姓块T可以 “包分配”為名吸引學(xué)生報考師范院校。由于我國目前就業(yè)形勢嚴峻， 學(xué)生也樂意報考，這些學(xué)生畢業(yè)后由當?shù)亟逃姓块T分配到公立學(xué) 校任教，就形成了任命制下公立學(xué)校與教師之間的行政法律關(guān)系。第 三種情況是目前一些地方教師的流動還是采用人事部門、教育行政部 門

19、調(diào)動的形式，這種形式反映了教師要流動并不是通過聘任制本義上 的聘期屆滿即可選擇續(xù)聘或不續(xù)聘的方式實現(xiàn)，而是還要經(jīng)過人事部 門或教育行政部門的同意。這說明教育行政主管部門對教師的管理還 帶有濃厚的任命色彩，如果是由于教師想調(diào)動，而主管部門不放人而 引起的糾紛，想通過勞動仲裁后進人民事訴訟的途徑解決較難，只能 通過人事仲裁后進人民事訴訟的途徑解決。 第四種情況是私立學(xué)校中 由公立學(xué)校派去的有事業(yè)單位編制的正式教師，這種教師的身份也有 由教育行政主管部門任命的濃厚色彩，所以這類教師也適用于先經(jīng)人 事仲裁后進人民事訴訟的途徑維權(quán)。 長期以來，我國管理人力資源的基本做法是“人事部門管干部，勞 動部門管工

20、人?！毙姓C關(guān)有國家公務(wù)員法，企業(yè)有勞動法。 勞動法只解決“勞動爭議”干部同機關(guān)和事業(yè)單位的爭議叫“人事 爭議”，“人事爭議”只能根據(jù)國家人事部制定的人事爭議處理暫行規(guī) 定，由國家人事部和各地方人事局下屬的人事仲裁委解決。我國是 將人事爭議仲裁定為準司法性質(zhì)，實行一裁終局，法院無法介入，人 事仲裁委的裁決結(jié)果又不具有法律強制力， 裁決結(jié)果完全由雙方自愿 履行。在沒有和國家司法接軌的情況下，這種裁決沒有多大意義，加 上有很強的“人事行政”色彩,去申請解決人事爭議的人并不多。2003 年6月17日由最高人民法院審判委員會通過的最高人民法院關(guān)于 人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定 使事業(yè)

21、單位職 工與單位的糾紛有了明確的解決依據(jù)。該規(guī)定第二條明確規(guī)定：“當 事人對依照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭議仲裁機構(gòu)所作的人事爭議 仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟 的，人民法院應(yīng)當依法受理。？. ”這一司法解釋改變了以前機關(guān)、事 業(yè)單位中有干部編制的人求告無門的局面， 歸還了雙方的訴訟權(quán)，把 人事爭議仲裁與勞動仲裁一樣與司法銜接，使人事仲裁由原來的“一 裁終局”變?yōu)椤跋炔煤笤V”適用一裁二審，維護了法治社會的公正性和 合理性。 那么，對人事爭議仲裁裁決不服的，向人民法院提起的應(yīng)是民事 訴訟還是行政訴訟呢？應(yīng)是民事訴訟而不是行政訴訟。因為最高人民 法院于1999年11月

22、24日通過、自2000年3月10日起施行的關(guān) 于執(zhí)行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋的第一條明確 規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬 于人民法院行政訴訟的受案范圍：？.（三）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的 仲裁行為；.？ ”因此，對人事爭議仲裁不服只能向法院提起民事 訴訟，不能提起行政訴訟。 （三）勞動仲裁與人事仲裁逐步融合、并軌，即將二者逐步統(tǒng)一納入 勞動仲裁的調(diào)整范圍中，是解決教師維權(quán)中仲裁與民事訴訟接軌的必 由之路 從仲裁這一維權(quán)途徑上看，今后解決公立學(xué)校與教師之間的任用糾 紛時是否還有必要作勞動仲裁與人事仲裁的區(qū)分 ？對這一問題主要有 三種不同觀點。第一種觀

23、點認為，今后人事仲裁與勞動仲裁還應(yīng)有嚴 格的區(qū)分；第二種觀點認為，人事仲裁與勞動仲裁應(yīng)逐步接軌和融合， 將二者逐步統(tǒng)一納入勞動仲裁的調(diào)整范圍中， 換句話說，此觀點認為 我國勞動管理和人事管理制度的一體化已是不可阻擋的趨勢。第三種 觀點認為，應(yīng)另外專門開辟一條新途徑一一教育仲裁，以受理教育領(lǐng) 域的糾紛。所謂教育仲裁，是指學(xué)校、教師、學(xué)生將其在教育過程中 發(fā)生的有關(guān)教育權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律糾紛提交給依法設(shè)立的教育仲 裁委員會，由其對糾紛進行處理，并做出對雙方具有約束力的裁決， 從而解決教育法律糾紛的活動和制度。 在性質(zhì)上，教育仲裁制度基本 上同勞動爭議仲裁制度接近。 我主張第二種觀點，即主張人事仲裁與勞動仲裁應(yīng)逐步接軌和融 合，將二者逐步統(tǒng)一納入勞動仲裁的調(diào)整范圍中， 是解決教師維權(quán)中 仲裁與民事訴訟接軌的必由之路。持此觀點主要基于以下理由：第一， 讓公立學(xué)校教師統(tǒng)一納入勞動仲裁的受案范圍是保護受聘人員合法 權(quán)益的需要。體現(xiàn)在：一是從法律法規(guī)的層次上看，勞動爭議仲裁已 在法律層面上形成了一套適合于自己的系統(tǒng)、 完整的勞