地方債的“繼往”與“開來”

1、地方債的“繼往”與“開來”10 月 2 日，國務(wù)院印發(fā)關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理 的意見，將對于未來地方政府舉債融資進行規(guī)范，短周期內(nèi)有 助于降低存量債務(wù)風險， 保證政府投資在 2015 年后的資金來源， 防止經(jīng)濟失速風險。經(jīng)濟下行壓力使目前地方債務(wù)的融資模式難以維系。同時， 地方債務(wù)無序擴張也增加了金融體系的風險。 這使得目前時點規(guī) 范地方政府舉債，防止債務(wù)繼續(xù)擴張，降低金融風險，維持政府 投資可持續(xù)性十分重要。 本次國務(wù)院對于地方政府性債務(wù)的管理 可以起到如下作用：首先，短期內(nèi)降低了地方債務(wù)風險， 有利于金融體系保持穩(wěn) 定。對于存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資的處理將有效降低債務(wù) 風險。對于納入

2、預算管理的地方政府存量債務(wù)，通過拉長期限、 降低利率進行債務(wù)置換， 以此降低利息負擔； 對于收入難以覆蓋 本息支付的項目， 通過資產(chǎn)注入來提高項目盈利性， 增加償債能 力；對于在建項目的后續(xù)融資，需要銀行適當進行展期，而無法 落實資金來源的， 通過引入政府和社會資本合作模式， 或通過地 方政府債券發(fā)行進行續(xù)接， 以上各種手段均降低了政府項目資金 鏈斷裂的壓力。由于 2014 年以來，央行保持貨幣政策寬松，城投債發(fā)債成 本較前幾年大為降低， 通過債務(wù)置換， 可以降低利率 100 個基點 以上，進而減少項目的財務(wù)費用支出。對于地方債務(wù)的梳理，也降低了整體金融體系風險。根據(jù) 2013 年的審計署報告

3、，城投債規(guī)模和信托大致為 1.7 萬億元和 1.3 萬億元，這可能有所低估。本次國務(wù)院發(fā)文對于債務(wù)存量的 界定在 2013 年審計署基礎(chǔ)上存在一定彈性，允許地方政府在此 甄別將政府存量債務(wù)上報國務(wù)院，經(jīng)批準后分類納入預算管理。 這可能意味著更多存量債務(wù)可以得到政府擔保， 從而降低了“影 子銀行”領(lǐng)域風險。其次，創(chuàng)新了地方債務(wù)融資模式，有助于保持政府投資在 2015 年穩(wěn)定增長。盡管央行在抵押貸款、 房企融資等方面放寬了信貸標準， 但 從銷售回暖到開發(fā)商新開工意愿增加不確定性較多， 因此，2015 年地產(chǎn)投資下行風險很大， 這需要政府在基建領(lǐng)域投資發(fā)力予以 對沖。本次國務(wù)院意見中對于地方項目舉債

4、在于規(guī)范， 剝離了先前 融資平臺中的政府融資職能，更強調(diào)地方項目的市場化融資方 式。在界定項目性質(zhì)和借債主體等基礎(chǔ)上，采取不同融資方式。 比如對于基建、環(huán)保等民生類項目，積極推廣PPP模式，通過項目公司按照市場化原則舉借和償還， 政府按照事先約定給予財政 補貼，但不承擔償債責任；對于公益類項目，通過政府發(fā)行轉(zhuǎn)向 債券融資， 以政府基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。 預計新的融資方式落實將有助 2015 年政府主導投資保持較快增速，從而為經(jīng)濟增長托再次，就中期而言，對于地方債務(wù)的規(guī)范，有助于未來財稅 體制改革的推進。意見基本解決了未來地方政府增量債務(wù)“借、 用、還”等方 面的問題。具體來看，在借債主體方面，限制在省、自治區(qū)和直 轄市，將原先的地級市、縣的自主籌資改為由前者代為舉借；剝 離了融資平臺公司的政府融資職能， 政府債務(wù)不再通過企事業(yè)單 位舉借。有助于增加債務(wù)的透明度，也易于核算債務(wù)規(guī)模變化。在借債規(guī)模方面， 實行額度管理， 由國務(wù)院確定地方債務(wù)規(guī) 模上限， 實際規(guī)模在此基礎(chǔ)上由地方本級人大或常委會決定。 這 既有利于債務(wù)的總量控制， 也給地方政府跨期的項目融資留有彈 性空間。在借債用途方面， 限制地方政府融資僅用于公益性