我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法研究

1、我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法研究 環(huán)境公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、 相關(guān)的組織和個(gè)人作為公共利益的代表人，在環(huán) 境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公益不受損害，對(duì)行為人提起民事、 行政訴訟的訴訟活動(dòng)。對(duì)此新型訴訟制度，各國(guó)稱呼不一，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴 訟但其內(nèi)涵基本一致。在這種訴訟中，被訴行為侵害的是某一社會(huì)群體的集體環(huán)境權(quán)益， 而不是直接損害某個(gè)人的私人利益。 環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益 訴訟兩種模式。 一、國(guó)外立法的考察 公益訴訟起源于古羅馬，而且有公益訴訟和私益訴訟之分，以私人資格發(fā)生的訴訟， 以保護(hù)私人權(quán)益為目的，僅特定人才能提起，叫私益訴訟 ；以保護(hù)社

2、會(huì)公益為目的，除法 律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起，叫做公益訴訟。 （一）英美法系 1.美國(guó) 美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法要求所有的聯(lián)邦機(jī)關(guān)在對(duì)“一切對(duì)人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行 動(dòng)”中應(yīng)充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機(jī)關(guān)的此類行動(dòng)均可進(jìn)入司法審查的對(duì)象范圍，若它們 沒有遵守國(guó)家環(huán)境政策法所規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，公民或社會(huì)團(tuán)體就可以此為由 請(qǐng)求司法審查。清潔空氣法還首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，以此建立了公民訴 訟制度。美國(guó)公民訴訟不論是針對(duì)排污者的訴訟還是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的訴訟，目的都在于維 護(hù)公共利益。公民訴訟雖然以“公民”為名，但實(shí)際上任何個(gè)人、團(tuán)體、包括企業(yè)、州政 府，都可以提起訴訟。 2.英國(guó) 在英國(guó)，公

3、民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對(duì)環(huán)境等社會(huì)公益的司法救濟(jì)，只有法務(wù) 長(zhǎng)官才能代表公眾提起訴訟以倡導(dǎo)公眾權(quán)利，阻止公共性不正當(dāng)行為。但是，如果該問題 能夠引起司法長(zhǎng)官的注意而他拒絕行使其職權(quán)，個(gè)人就可請(qǐng)求司法長(zhǎng)官由自己去督促訴 訟。如果司法長(zhǎng)官允許，就可以由他提起訴訟。這種為公民用來尋求環(huán)境等公益司法救濟(jì) 的檢舉人訴訟制度可以認(rèn)為是公益訴訟的一種過渡型形態(tài)。 （二）大陸法系 1. 德國(guó) 德國(guó)法院對(duì)團(tuán)體訴訟傾向于保守的態(tài)度， 僅在幾個(gè)特定的法律領(lǐng)域內(nèi)賦予團(tuán)體以團(tuán)體 名稱起訴的權(quán)利。1976年原西德在制定自然保護(hù)法時(shí)，曾有人提出為將團(tuán)體訴訟制 度適用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)在該法中肯定民間環(huán)境保護(hù)組織的團(tuán)體

4、訴訟地位，但因諸種原 因遭到否決。近些年，隨著環(huán)境保護(hù)的呼聲日高，這一問題再次被重視，學(xué)界不滿足于團(tuán) 體訴訟制度的現(xiàn)狀，開始探索新的途徑，以解決環(huán)境損害賠償?shù)娜后w訴訟問題。 2. 意大利 在意大利，團(tuán)體訴訟最初僅適用于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)訴訟，后來被擴(kuò)大到勞動(dòng)訴訟中，最后 又被擴(kuò)大至環(huán)境法的范圍。1986年7月8日發(fā)布的第349號(hào)法令規(guī)定，如果行政行為的 許可、拒絕或者不作為違反了對(duì)自然的保護(hù)及對(duì)自然景觀的維護(hù)，那么某些被認(rèn)可的團(tuán)體， 即便其權(quán)利并未受到侵害，也有權(quán)對(duì)該行政行為提起訴訟。 、我國(guó)環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀 （一）實(shí)體法上規(guī)定的不明確 憲法第12條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)，禁止任何組

5、織或個(gè)人用任 何手段侵占或破壞國(guó)家或集體的財(cái)產(chǎn)”。民法通則第 5條規(guī)定：“公民、法人的合法 民事權(quán)益受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。人民檢察院組織法第4條規(guī)定： “人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體的財(cái)產(chǎn)， 保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”。環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定：“一切單位 和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控 告”。雖然這些零星的規(guī)定與環(huán)境公益訴訟有關(guān)，但由于這些規(guī)定過于抽象，缺乏可操作 性，使得這些零星的與環(huán)境公益訴訟相關(guān)的規(guī)定在實(shí)踐中無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。 （二）訴訟法上規(guī)定的缺陷 民事訴訟方面，

6、民事訴訟法第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公 民、法人和其他組織”，這就要求提起環(huán)境民事訴訟者必須是人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他 人民事不法行為侵害的人。行政訴訟方面，行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或 其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本 法向人民法院提起訴訟”，這就排除了與具體行政行為無關(guān)的其他人或組織為他人或公共 利益提起訴訟的可能性。民事訴訟法第 15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì) 損害國(guó)家集體和個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴”， 但這僅是支持起訴的體現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)并不能以此為依據(jù)提起環(huán)境公益訴訟。

7、 由于我國(guó)民事訴訟法和行政訴訟法采用的是當(dāng)事人適格或正當(dāng)當(dāng)事人理論，為限制當(dāng) 事人訴訟權(quán)利的濫用，要求訴訟實(shí)施權(quán)的基礎(chǔ)為訴的利益。訴的利益有直接利益和間接利 益，個(gè)人利益和超個(gè)人利益之分。而環(huán)境利益是一種以公益為主兼有私益，個(gè)人利益和超 個(gè)人利益相互結(jié)合的利益。這種將訴訟資格限于具有足夠利益的本人的理念難以適應(yīng)社會(huì) 的發(fā)展，特別是在環(huán)境問題等涉及公共利益方面顯得蒼白無力。 三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法的可行性 （一）理論準(zhǔn)備日趨成熟 1. 實(shí)體上公眾環(huán)境權(quán)理論 法律并不創(chuàng)設(shè)利益，法律主要通過賦予利益主體一定的權(quán)利來達(dá)到保護(hù)利益的目的。 當(dāng)環(huán)境公益的維護(hù)日益成為主流社會(huì)價(jià)值時(shí)， 迫切要求賦予一定的主

8、體以權(quán)利來實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán) 境公益的保護(hù)，這種權(quán)利就是我們所說的“公眾環(huán)境權(quán)”。6環(huán)境公益訴訟是公眾環(huán)境 權(quán)從理論到實(shí)踐，從立法保障到法律實(shí)施的基本標(biāo)志， 特別是政府機(jī)關(guān)侵害了環(huán)境公共利 益時(shí)，為有效地維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)，要求我們?cè)诜缮媳仨氂兴黄疲x予公眾提起環(huán)境公 益訴訟的權(quán)利。雖然現(xiàn)行法律僅限于規(guī)定國(guó)家的環(huán)境管理權(quán)力和公民的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，但 學(xué)界就創(chuàng)立公眾環(huán)境權(quán)已基本形成共識(shí)。 2. 程序上信托理論 信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論?！肮残磐小崩碚搧碓从诹_馬法，是指： 空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財(cái)產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過 信托方式由國(guó)王或政府持有。美國(guó)學(xué)者 Jos

9、e Sax于1970年在密執(zhí)安法律評(píng)論上發(fā)表 題為自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預(yù)的文章,將公共信托理論用于環(huán)保 領(lǐng)域。公共信托理論是建立訴訟信托理論的基礎(chǔ)，當(dāng)全體國(guó)民交給國(guó)家信托管理的財(cái)產(chǎn)受 到侵害時(shí)，國(guó)家就有義務(wù)保護(hù)信托的財(cái)產(chǎn)不受損害，于是產(chǎn)生訴訟信托 信托理論對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法有重要借鑒意義。信托法第六章專門規(guī)定了“公 益信托”，第60條第6款規(guī)定：“為發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境可以設(shè)立公益信 托”；第61條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展公益信托”，公益信托解決了公民個(gè)人主張權(quán)利的依 據(jù)問題，該條規(guī)定可以視為環(huán)境公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。國(guó)家或政府作為受托人對(duì)于環(huán)境資 源依法行使所有權(quán)

10、和環(huán)境行政管理權(quán)， 承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)。如果國(guó)家或政府濫用權(quán)力或 損害受托人的利益，公民可以主張權(quán)利。 （二）法律依據(jù)基本到位 1. 國(guó)內(nèi)法中的法律依據(jù) 我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民依照法律規(guī) 定，通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。該條規(guī) 定從根本上明確了公民在環(huán)境保護(hù)方面的基本民主權(quán)利，其中的“通過各種途徑和形式” 從理論上分析應(yīng)當(dāng)包括“訴訟”的途徑和形式；憲法第129條又規(guī)定：“中華人民共 和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。 既然是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法侵犯 環(huán)境公益的行政行為，當(dāng)然就有權(quán)實(shí)施監(jiān)督。只是對(duì)監(jiān)督方式

11、未作明確規(guī)定，既然檢察機(jī) 關(guān)在維護(hù)環(huán)境公益方面的效用是明顯的，當(dāng)然應(yīng)該確立訴訟方式。 2. 國(guó)際法上的法律依據(jù) 1998年的公眾在環(huán)境事務(wù)中獲得信息，參與決策，訴諸司法權(quán)利的奧胡斯公約 規(guī)定：“公眾的環(huán)境知情權(quán)、決策參與權(quán)受到有關(guān)公共機(jī)構(gòu)的不當(dāng)處理時(shí)，有權(quán)訴諸法院 和其他獨(dú)立的公正的機(jī)構(gòu)”，同時(shí)要求各國(guó)的“法律和制度必須保證這個(gè)問題是可訴 的”，并且“國(guó)家應(yīng)該為這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供程序保證，在環(huán)境問題上訴諸司法，獲得救 濟(jì)的權(quán)利成為環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)的最后的法律保障”；1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的里 約宣言規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)廣泛傳播信息，促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾知情和參與。應(yīng)使公眾能夠有效 地利用司法和行政程

12、序包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序?！?（三）社會(huì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備 1. 我國(guó)民主和法制的發(fā)展和完善 環(huán)境公益訴訟立法的社會(huì)基礎(chǔ)在于民主的發(fā)展和法治的進(jìn)步，在一個(gè)法律不完善，法 律制度、機(jī)構(gòu)、設(shè)施不健全，國(guó)民和政府官員法治觀念淡薄的國(guó)度，要進(jìn)行環(huán)境公益訴訟 立法無疑是在建造華而不實(shí)的空中樓閣。 我國(guó)自改革開放以來，法律日臻完善，法律制度、 機(jī)構(gòu)、設(shè)施逐步健全，國(guó)民和政府官員的法治觀念不斷提高，這為環(huán)境公益訴訟立法奠定 堅(jiān)實(shí)的根基。 2. 民眾素質(zhì)的提高和環(huán)保團(tuán)體的發(fā)展 公民法律意識(shí)的提高是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的伴生物，隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在我國(guó)的確立， 人們不 在停留在滿足于物質(zhì)生活的富足，更要求享有健康安全的環(huán)境；人們法律意

13、識(shí)的提高又催 生出以維護(hù)環(huán)境公益為宗旨的團(tuán)體組織， 通過這些團(tuán)體，人們可以更有效地以法律為武器 與侵犯環(huán)境權(quán)益的行為作斗爭(zhēng)。目前我國(guó)的環(huán)保社團(tuán)約有1600余個(gè)，隨著小政府大社會(huì) 格局的形成，將為環(huán)境公益訴訟立法創(chuàng)造了良好的條件。 四、對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟立法的設(shè)想 （一）如何在法律上規(guī)定環(huán)境公益訴訟 將環(huán)境公益訴訟分別納入民事訴訟法、行政訴訟法，還是將其規(guī)定在環(huán)境保護(hù)法里面 是值得關(guān)注的問題。在實(shí)體法中規(guī)定提起訴訟的權(quán)利在我國(guó)并不鮮見，是否能以修改環(huán)境 保護(hù)法為契機(jī)將環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定呢 ？筆者認(rèn)為不可。其一，環(huán)境保護(hù)法是實(shí)體法， 對(duì)環(huán)境公益訴訟程序作出詳細(xì)規(guī)定，將使環(huán)境保護(hù)法不倫不類；其二，

14、環(huán)境保護(hù)法是義務(wù) 本位法，主要規(guī)定國(guó)家的保護(hù)環(huán)境責(zé)任，而環(huán)境公益訴訟則是權(quán)利本位，二者性質(zhì)不相容。 因此，筆者認(rèn)為環(huán)境公益訴訟的訴訟程序應(yīng)主要規(guī)定在民事訴訟法中，對(duì)環(huán)境行政訴訟的 特殊部分在行政訴訟法中加以規(guī)定，行政訴訟法沒有規(guī)定的，則適用民事訴訟法;環(huán)境保 護(hù)法僅作宣示性的原則規(guī)定，明確公民、環(huán)保組織和特定國(guó)家機(jī)關(guān)有起訴的權(quán)利。 （二）如何保障訴權(quán)的行使和規(guī)制訴權(quán)的濫用 如何界定原告資格和規(guī)制訴權(quán)的濫用是環(huán)境公益訴訟的核心問題。環(huán)境公益訴訟的目 的是維護(hù)環(huán)境公益，原告的資格自然不應(yīng)限于與案件的直接利害關(guān)系者，各國(guó)環(huán)境公益訴 訟的實(shí)踐，都反映出為了糾正公共性不當(dāng)行為采取的管理不再是過度強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人適格理 論，因此，原告資格范圍是不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是原告資格應(yīng)該擴(kuò)展到什么 程度，是無所不包覆蓋全體公民、環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)，還是有所保留呢？大致有三種思 路：第一，提起公益訴訟的主體只能是檢察機(jī)關(guān)；第二