BOT模式下的社會公益性項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)分析3900字

1、BOT模式下的社會公益性項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)分析3900字 摘要：公用事業(yè)是關(guān)系民生且影響公共利益的經(jīng)濟(jì)行業(yè)。改革開放后，我國公用事業(yè)一直存在資金缺乏，公用設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，現(xiàn)行體制弊端等問題。為解決上述問題，中央政府在20世紀(jì)80年代初開始有計(jì)劃地推行BOT模式，目前該模式的發(fā)展已比較規(guī)范，應(yīng)用也在逐步推廣。因此文章重點(diǎn)研究BOT模式下的政府在公益性項(xiàng)目投資中所面對的風(fēng)險(xiǎn)，力圖為我國BOT模式的公用事業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與廣泛應(yīng)用做出貢獻(xiàn)。 畢業(yè)關(guān)鍵詞：BOT；政府；公益性項(xiàng)目；投資；風(fēng)險(xiǎn)一、引言BOT，是英文“Build-Operate-Transfer”的縮寫，意思是“建設(shè)-經(jīng)營-移交”。是政府與私人

2、資本以公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營為標(biāo)的的合作關(guān)系。通常情況下，政府就某個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與非政府部門的項(xiàng)目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予簽約方的項(xiàng)目公司來承擔(dān)該項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個(gè)項(xiàng)目公司向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用，由此來回收項(xiàng)目投入融資、建造、經(jīng)營和維護(hù)成本，并獲取合理回報(bào)；政府部門則擁有對這一基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)；特許期滿，簽約方的項(xiàng)目公司將該基礎(chǔ)設(shè)施無償移交給政府部門。由此可以看出，BOT模式的實(shí)質(zhì)是一種“委托管理與經(jīng)營”。同時(shí)，這種委托管理與經(jīng)營還有一個(gè)特征，即財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)始終在委托人手里，經(jīng)營管理人沒有處置權(quán)。而BOT模式正是體現(xiàn)了這樣一種性質(zhì)

3、：私營企業(yè)是受政府委托建設(shè)與經(jīng)營一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的，所有權(quán)不但一直在政府手中，而且私營企業(yè)的服務(wù)也處于政府監(jiān)督之下。私營企業(yè)只是在一個(gè)約定的期限內(nèi)經(jīng)授權(quán)經(jīng)營某一工程項(xiàng)目，期限屆滿時(shí)就交由政府管理而沒有自行處置權(quán)。這就決定了BOT模式從一開始就具有兩權(quán)分離的特征而不是國家財(cái)產(chǎn)的私有化。BOT所涉及的領(lǐng)域一般為關(guān)系國計(jì)民生的公共設(shè)施、公益事業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，由于國家財(cái)力有限及壟斷專營帶來的效率低下，管理混亂等原因，這些本應(yīng)由國家投資、壟斷專營的領(lǐng)域，不得不引入私人資本。一方面，引入私人資本尤其是外國私人投資，可以減少政府舉債責(zé)任和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人投資者身上；另一方面，也可以加快公共基礎(chǔ)設(shè)

4、施建設(shè)進(jìn)程，改進(jìn)投資和管理模式，提高效率。為有效控制私人投資先天所具有的市場性、牟利性可能帶來的不利影響，BOT將公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營分解為投資建設(shè)、經(jīng)營回報(bào)和無償移交三個(gè)階段，把投資建設(shè)、經(jīng)營回報(bào)與直接政府職能相分離，辟為可以投入產(chǎn)出的領(lǐng)域，從而使私人資本對公共基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)被限制在一定時(shí)間、范圍內(nèi)，保證了政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施的最終控制權(quán)。私人投資者則通過有效地利用特許期內(nèi)享有的融資、建設(shè)、經(jīng)營、管理某特定項(xiàng)目的特許權(quán)來達(dá)到牟取高額利潤的目的。在本質(zhì)上講，BOT是將本國和本地區(qū)的那些本應(yīng)由公營機(jī)構(gòu)承建和運(yùn)營的公用設(shè)施項(xiàng)目，通過政府授權(quán)模式特許給某個(gè)私營機(jī)構(gòu)來建設(shè)和經(jīng)營，以市場換取項(xiàng)目建設(shè)資金

5、的一種特殊的直接投資模式。從社會公益性項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)角度來看，風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者主要有建設(shè)承包商、投資者和政府。但是，政府在這個(gè)過程中一直扮演操縱者的角色，所以，無論它是否參與項(xiàng)目建造，都會承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。本文特從政府的角度分析社會公益性項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)所在。二、關(guān)于投資者的資質(zhì)（一）資本、技術(shù)和專業(yè)運(yùn)營方的聯(lián)合各地在各類項(xiàng)目上已廣泛采用BOT方式，既有通過招標(biāo)形式進(jìn)行的，也有直接協(xié)商的。一方面，由于政府產(chǎn)業(yè)政策支持的環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目具備穩(wěn)定高額的回報(bào)，各種形式的資本蜂擁而入，一定程度上形成了競爭，增大了政府選擇投資人的余地；另一方面，出于地方保護(hù)或行業(yè)、部門利益驅(qū)使，并全未按照最體現(xiàn)多方共贏原則將項(xiàng)

6、目交給最適宜的投資者；投資者大多數(shù)是僅僅擁有資金，對投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營是外行。他們雖然可以要求最低的利益回報(bào)，卻往往在項(xiàng)目建設(shè)過程中或建成后將設(shè)施轉(zhuǎn)讓給另一家運(yùn)營企業(yè)；再一方面，有些地區(qū)急于吸收投資，對投資方不經(jīng)過慎重的比較和選擇，忽略了政府承擔(dān)的更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，為了體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的公平原則，杜絕暗箱操作和滋生腐敗，充分選擇具有最優(yōu)的融資、技術(shù)、收益組合的投資方案，最有效的方式是招標(biāo)確定投資商，同時(shí)必須要求資本方與技術(shù)和專業(yè)運(yùn)營方的聯(lián)合。否則，則有可能導(dǎo)致項(xiàng)目癱瘓、陷入連帶債務(wù)困境、項(xiàng)目質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，甚至對簿公堂等嚴(yán)重后果。（二）保持項(xiàng)目質(zhì)量與國家標(biāo)準(zhǔn)的一致性對于國家財(cái)力來講，許多公益項(xiàng)目如環(huán)境

7、保護(hù)是“高消費(fèi)”的活動，其也將隨著社會的進(jìn)步逐步提高標(biāo)準(zhǔn)。然而一項(xiàng)公益設(shè)施的工藝選擇受技術(shù)發(fā)展的影響很大，一旦定型，難以更改。特別是對于BOT模式的投資，長達(dá)二十多年的特許經(jīng)營期，隨著人民對公益設(shè)施需求的逐步提高，必將導(dǎo)致國家標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高。如何使已在多年前的技術(shù)條件下按選定的工藝建成的設(shè)施進(jìn)一步符合新的標(biāo)準(zhǔn)，既不能限制發(fā)展，又不能給投資者帶來過大的風(fēng)險(xiǎn)，是需要政府在特許經(jīng)營協(xié)議中慎重考慮的。這就需要保留分期建設(shè)的可能，并在規(guī)劃用地時(shí)不但是要考慮規(guī)模的擴(kuò)大，還要考慮進(jìn)一步進(jìn)行深度處理的工藝擴(kuò)展性，這就對投資商的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、專業(yè)營運(yùn)資質(zhì)、專業(yè)信譽(yù)提出了更高的要求。三、關(guān)于政府補(bǔ)償（一）對投資者的補(bǔ)

8、償有些公益性項(xiàng)目同時(shí)具有經(jīng)營性的特征，即項(xiàng)目本身雖有一定的收益，但尚不足以盈利。如以污水處理為代表的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施具有很強(qiáng)的公益性，世界銀行1994世界發(fā)展報(bào)告將其劃定為準(zhǔn)經(jīng)營性。為了吸引投資方，必須由政府給予一定的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償政府雖然不必一次性投入，是以未來長時(shí)間低額的支出換取提前發(fā)揮社會效益的基礎(chǔ)設(shè)施的最低代價(jià)。但是不能忽視這筆支出的存在。（二）為克服“鄰避效應(yīng)”而對利益受損人進(jìn)行合理的補(bǔ)償在公益性項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營中所出現(xiàn)的鄰避效應(yīng)，是追求公共利益最大化和政策成本最小化的政府在民主行政的條件下不可回避的決策困境。鄰避效應(yīng)（Not-In-My-Back-Yard）指居民或在地單位因擔(dān)心建設(shè)項(xiàng)目

9、對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來不利后果，而采取的強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對甚至抗?fàn)幮袨?。由于公益性?xiàng)目的發(fā)起與實(shí)施單位主要是政府本身，解決公益性項(xiàng)目的鄰避效應(yīng)，關(guān)鍵是由政府采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償措施。傳統(tǒng)的補(bǔ)償理論傾向于強(qiáng)調(diào)物質(zhì)性補(bǔ)償，即根據(jù)居民經(jīng)濟(jì)條件受影響的程度，相應(yīng)安排補(bǔ)償方案。從一般實(shí)踐看，在居民獲得滿意的經(jīng)濟(jì)性補(bǔ)償情況下，鄰避效應(yīng)的發(fā)生概率和危害程度通常都是可控的。但是政府財(cái)政能力的有限、各項(xiàng)規(guī)章制度的限制、在計(jì)算居民損失上的不科學(xué)以及其他因素，往往使得補(bǔ)償力度與居民期望之間存在較大差距。在補(bǔ)償原則不清楚、補(bǔ)償對象難以界定、補(bǔ)償方式難以有效執(zhí)行、同時(shí)資金來源有限情況下，各國

10、政府都面臨如何構(gòu)建真正行之有效的公益性項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制的棘手問題。四、關(guān)于產(chǎn)權(quán)在民營資本出現(xiàn)以前，對外商投資的項(xiàng)目政府擔(dān)心產(chǎn)權(quán)完全歸外商對國家和人民有危險(xiǎn)，所以堅(jiān)持設(shè)施產(chǎn)權(quán)的有條件擁有和處置權(quán)，并必須于預(yù)定年限內(nèi)移交政府。隨著投資多元化的發(fā)展，國內(nèi)資本包括民間資本、國有背景的資本在大量地成為投資方，在這種情況下，采用BOT的變形BOO模式成為可能。BOO模式下，投資者按照與政府簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議永遠(yuǎn)擁有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并應(yīng)保證設(shè)施的生產(chǎn)效率和持續(xù)改進(jìn)。因?yàn)锽OO模式下投資回報(bào)持續(xù)時(shí)間更長，此時(shí)可以進(jìn)一步降低政府補(bǔ)償?shù)膯蝺r(jià)。因此這種模式被廣泛采用，然而這也加大了政府進(jìn)行管理和監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。一旦出現(xiàn)

11、投資者不履約，或執(zhí)行不力，就會出現(xiàn)政府不可控制的局面。五、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)指項(xiàng)目建設(shè)過程中不可預(yù)見、無法克服和避免且給項(xiàng)目造成的損壞或毀滅的風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)主要包括自然界風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)。自然界風(fēng)險(xiǎn)主要有地震、風(fēng)暴、泥石流、反常的惡劣天氣，惡劣的現(xiàn)場條件，周邊存在對項(xiàng)目的干擾源，工程建設(shè)可能造成對自然環(huán)境的破壞，不良的運(yùn)輸條件可能造成的供應(yīng)中斷等。社會風(fēng)險(xiǎn)主要有宗教信仰沖突，社會治安的穩(wěn)定性，勞動者的文化素質(zhì)和社會風(fēng)氣等。這些情況發(fā)生后，不但項(xiàng)目建設(shè)失敗，還需要由政府出面進(jìn)行協(xié)調(diào)與善后。政府及其主管部門在BOT項(xiàng)目運(yùn)作中還有其他各種風(fēng)險(xiǎn)，如當(dāng)政府對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的市場潛力和價(jià)格趨勢把握不

12、清時(shí)，可能對投資者盲目承諾較高的投資回報(bào)率，加大居民和政府負(fù)擔(dān)；缺乏項(xiàng)目談判及BOT知識學(xué)習(xí)和積累，投資商因此鉆政策法律空子達(dá)成不平等合同條款來損害政府及用戶的經(jīng)濟(jì)利益；政府及其有關(guān)部門為投資方做出免國有化、特殊征收、外匯兌換、同業(yè)同地競爭禁止保護(hù)及政策優(yōu)惠以外的商業(yè)擔(dān)保等。作為防范機(jī)制，僅有各類格式合同范本尚不足以應(yīng)對各種具體而特殊的風(fēng)險(xiǎn)障礙，BOT項(xiàng)目主辦方最好是通過全程聘請具有BOT實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師作為專業(yè)法律顧問，通過全過程參與起草審查合同、合同管理、商務(wù)談判、資信調(diào)查、出具法律意見書等方式，為政府及其授權(quán)部門提供全程BOT法律服務(wù)來防范因此可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。參考文獻(xiàn)：1、李靜武.政府在BOT國際投資方式中的地位和作用J.哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào),20