太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系建議

1、太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系建議太湖流域位于我國(guó)沿海與沿江兩條生產(chǎn)力主軸線的結(jié)合部，區(qū)位優(yōu)越，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，無(wú)論是在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶還是在全國(guó)都具有舉足輕重的地位。2017年，太湖流域人口占全國(guó)總?cè)丝诘?.4%，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占全國(guó)的9.9%，人均生產(chǎn)總值是全國(guó)平均水平的2.3倍1。當(dāng)前，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，而流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)流域一體化和高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。近年來(lái)，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理取得了一些積極進(jìn)展，但污染排放、生態(tài)破壞、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題仍較為突出，生態(tài)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻2，流域生態(tài)環(huán)境治理體系不健全是其重要原因。黨的十八大以來(lái)，特別是2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，太湖流域

2、生態(tài)環(huán)境管理體制改革順應(yīng)了流域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理的要求，流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“九龍治水”的痼疾得到一定程度的緩解，但仍無(wú)法完全滿足太湖流域共抓大保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需求，未來(lái)亟需健全流域生態(tài)環(huán)境治理體系。 太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)狀 流域生態(tài)環(huán)境治理體系可以理解為政府、市場(chǎng)和社會(huì)在法律規(guī)范和文化習(xí)俗基礎(chǔ)上，依照生態(tài)系統(tǒng)的基本規(guī)律，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的多元手段，協(xié)同保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的體制、制度體系及其互動(dòng)合作過(guò)程。當(dāng)前，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系已初步形成，主要體現(xiàn)為：在政府層面，太湖流域生態(tài)環(huán)境管理體制改革取得重要進(jìn)展。2018年8月，生態(tài)環(huán)境部“三定”方案提出太湖流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局作為生態(tài)環(huán)境

3、部設(shè)在太湖流域的派出機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法相關(guān)工作，實(shí)行生態(tài)環(huán)境部和水利部雙重領(lǐng)導(dǎo)，以生態(tài)環(huán)境部為主的管理體制。2019年5月，生態(tài)環(huán)境部太湖流域東海海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局”）掛牌成立。同年8月，生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局“三定”方案正式印發(fā)，從主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制等方面作出了規(guī)定。在市場(chǎng)層面，太湖流域兩省一市各級(jí)財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金并帶動(dòng)社會(huì)資本投入太湖治理。以江蘇省為例，20082018年，省級(jí)財(cái)政每年安排20億元的太湖治理專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)資金，地方財(cái)政拿出10%20%的新增財(cái)力同步配套，重點(diǎn)支持太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案及其實(shí)施方案中所

4、列的工程項(xiàng)目，以及省政府提出的年度治太重點(diǎn)任務(wù)。十年十期共支持了6400多個(gè)項(xiàng)目，累計(jì)投入省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)資金約180億元，帶動(dòng)全社會(huì)投資超1000億元。在公眾層面，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理的多元參與局面逐步形成。例如，浙江嘉興建立“大環(huán)保、圓桌會(huì)、陪審員、點(diǎn)單式、道歉書(shū)、聯(lián)動(dòng)化”的公眾參與模式，公眾參與涉及環(huán)保宣傳、抽查監(jiān)督、決策咨詢(xún)、評(píng)審評(píng)估等環(huán)節(jié)3。在此過(guò)程中，環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織在動(dòng)員、吸納、組織公眾參與流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用。上海市、江蘇省通過(guò)信息公開(kāi)、民意征集、圓桌對(duì)話、輿論與社會(huì)監(jiān)督等方式，引導(dǎo)公眾參與太湖流域生態(tài)環(huán)境治理，并鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織通過(guò)違法違規(guī)行為舉報(bào)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)

5、宣傳、環(huán)境公益訴訟等方式參與太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。 太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系存在的主要問(wèn)題 法律體系有待進(jìn)一步健全一是法律法規(guī)對(duì)流域機(jī)構(gòu)職能的界定需要調(diào)整。太湖流域生態(tài)環(huán)境管理體制改革后，相關(guān)流域機(jī)構(gòu)的主要職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)生了變化，流域水功能區(qū)劃編制、流域內(nèi)入河（海）排污口設(shè)置、流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督等工作的責(zé)任主體需做出相應(yīng)調(diào)整。二是太湖流域管理?xiàng)l例自2011年開(kāi)始施行，有關(guān)條款對(duì)破壞流域生態(tài)的規(guī)定較為薄弱，導(dǎo)致生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法監(jiān)管的法律依據(jù)不強(qiáng)。三是對(duì)太湖流域管理?xiàng)l例的執(zhí)法監(jiān)管有待加強(qiáng)。地方政府對(duì)流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的責(zé)任和流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管責(zé)任需落實(shí)。缺乏真正的流域生態(tài)環(huán)

6、境保護(hù)綜合規(guī)劃一是太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃不統(tǒng)一。太湖流域涉水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃版本較多，包括太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃、水利部太湖流域管理局組織編制的太湖流域綜合規(guī)劃太湖流域及東南諸河區(qū)水資源保護(hù)規(guī)劃太湖流域水功能區(qū)劃等，各規(guī)劃間既有相互重疊，也有未覆蓋到的領(lǐng)域，甚至還有抵牾之處。二是缺乏規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。流域規(guī)劃往往缺乏強(qiáng)制性和規(guī)范性，約束力和權(quán)威性不夠，使得違背規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。多方參與的范圍和深度不足一是政府在太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)中占絕對(duì)主導(dǎo)地位，此種管理模式雖然發(fā)揮了重要作用，但面臨綜合成本較高、保護(hù)成效不足等問(wèn)題。企業(yè)和公眾參與仍顯不足，已有參與方式大部

7、分集中于末端環(huán)節(jié)，在公共決策、規(guī)劃編制、政策制定、考核問(wèn)責(zé)等方面參與的深度不足。二是企業(yè)和公眾參與缺少明確的程序性安排，參與度一定程度上取決于有關(guān)流域機(jī)構(gòu)和地方政府的“自由裁量”。三是現(xiàn)有兩省一市生態(tài)環(huán)境部門(mén)和生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局內(nèi)部，有的承擔(dān)了部分生態(tài)環(huán)境治理功能，但不具備綜合推動(dòng)實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境治理的職能。未建立多元化資金投入機(jī)制一是地方政府對(duì)太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入不足。近年來(lái)，隨著地方經(jīng)濟(jì)增速放緩，難以再像前幾年一樣繼續(xù)保持太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)高投入，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目相應(yīng)大幅減少。例如，2019年，江蘇省財(cái)政廳下達(dá)的太湖流域水環(huán)境綜合治理省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金由往年的20億元下降至

8、12億元。二是市場(chǎng)化手段的使用和創(chuàng)新未能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革同步。太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)/機(jī)制往往將目光僅僅聚焦于保護(hù)，在取得保護(hù)效果的同時(shí)卻容易忽視發(fā)展，無(wú)法將“綠水青山”有效地轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，導(dǎo)致保護(hù)效果難以長(zhǎng)期持續(xù)。由于缺少必要的制度安排，企業(yè)和社會(huì)各界對(duì)太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入嚴(yán)重不足?？绮块T(mén)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善一是生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局與流域內(nèi)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)/機(jī)制的合作方式尚未完全建立。二是太湖流域河長(zhǎng)制的跨省協(xié)調(diào)主要限于水利系統(tǒng)內(nèi)部，河長(zhǎng)制尚未完全融入現(xiàn)行的太湖流域生態(tài)環(huán)境管理體制中4。三是跨區(qū)域協(xié)同治理力度有待加強(qiáng)。目前，太湖流域的水污染防治仍以行政區(qū)

9、域管理為主，體制上難以協(xié)調(diào)污染物排放量超過(guò)流域環(huán)境容量的問(wèn)題，導(dǎo)致各行政區(qū)污染防治責(zé)任不夠清晰、跨界水污染問(wèn)題難以徹底解決。 建立太湖流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)代化治理體系的建議 總體來(lái)看，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，今后的改革必然觸及部門(mén)和區(qū)域利益的藩籬，過(guò)去單項(xiàng)突破或局部突進(jìn)的改革方式已難以適應(yīng)新形勢(shì)的要求，必須進(jìn)行系統(tǒng)性改革。新時(shí)期，太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系的完善方向是：從生態(tài)系統(tǒng)整體性和太湖流域系統(tǒng)性出發(fā)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、繪就一張藍(lán)圖、實(shí)施多元共治、完善市場(chǎng)機(jī)制、開(kāi)展綜合協(xié)調(diào)，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)，推動(dòng)太湖生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為

10、長(zhǎng)三角一體化提供有力支撐。強(qiáng)化流域生態(tài)環(huán)境治理的法律保障一是根據(jù)生態(tài)環(huán)境部和水利部“三定”方案，參考生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局與水利部太湖流域管理局“三定”方案，在太湖流域管理?xiàng)l例中對(duì)兩機(jī)構(gòu)職責(zé)作出明確界定，并與正在制定的“長(zhǎng)江保護(hù)法”中相關(guān)內(nèi)容保持一致。二是在水污染防治法和太湖流域管理?xiàng)l例中明確規(guī)定流域生態(tài)破壞行為和相應(yīng)的法律責(zé)任，落實(shí)太湖流域生態(tài)保護(hù)的主體責(zé)任和監(jiān)管依據(jù)。三是建議由國(guó)務(wù)院組織開(kāi)展太湖流域管理?xiàng)l例執(zhí)法檢查，從嚴(yán)加強(qiáng)太湖流域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，嚴(yán)懲重處流域生態(tài)環(huán)境違法犯罪和失職瀆職行為。制定流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃一是在規(guī)劃編制方面，可考慮由生態(tài)環(huán)境部授權(quán)生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局牽

11、頭制定太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃，流域內(nèi)各省級(jí)行政區(qū)有關(guān)部門(mén)、流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)/機(jī)制共同參與，明確有關(guān)各方在規(guī)劃編制和實(shí)施中的重點(diǎn)任務(wù)，并建立相應(yīng)的實(shí)施保障機(jī)制。二是在規(guī)劃實(shí)施方面，在太湖流域管理?xiàng)l例中明確太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)劃的法律地位，理順流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃與各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的關(guān)系，細(xì)化規(guī)劃制定和調(diào)整的程序，明確違反規(guī)劃的法律責(zé)任。三是引入專(zhuān)業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，定期開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)估工作，將其納入地方政府生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲制度。構(gòu)建多元共治的太湖流域生態(tài)環(huán)境治理體系構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、管理執(zhí)行機(jī)制、科學(xué)評(píng)估機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制“四位一體”的太湖流域治理體系，以實(shí)現(xiàn)

12、對(duì)流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公共物品的善治。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制可以采用中央政府、兩省一市地方政府、社區(qū)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益組織等各利益相關(guān)方參與的理事會(huì)制度，保障其決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。管理執(zhí)行機(jī)制由各部門(mén)派出的流域機(jī)構(gòu)、有關(guān)省級(jí)行政區(qū)的相關(guān)部門(mén)、各省級(jí)行政區(qū)河長(zhǎng)來(lái)承擔(dān)，有關(guān)各方執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃，并受生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局的監(jiān)督；在兩省一市生態(tài)環(huán)境部門(mén)和生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局內(nèi)部，成立專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)太湖流域生態(tài)環(huán)境治理具體制度的制定和執(zhí)行工作?？茖W(xué)咨詢(xún)與評(píng)估機(jī)制由獨(dú)立的科學(xué)委員會(huì)來(lái)執(zhí)行，為保護(hù)和開(kāi)發(fā)策略、規(guī)劃、績(jī)效評(píng)估等提供科學(xué)支撐。社會(huì)參與機(jī)制重點(diǎn)確保企業(yè)和公眾的有效參與，保障各利益相

13、關(guān)方的基本利益。同時(shí)，應(yīng)在相關(guān)法規(guī)、規(guī)劃中規(guī)范公眾全過(guò)程參與太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本程序，包括信息發(fā)布、信息反饋與匯總、信息交流、管理決策等。建立流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制一是建立健全太湖流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的政策體系。健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、制定生態(tài)產(chǎn)品政府采購(gòu)目錄、打造太湖流域生態(tài)產(chǎn)品品牌、構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)識(shí)體系，創(chuàng)設(shè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度條件。二是建立流域生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易機(jī)制，設(shè)立政府主導(dǎo)、生態(tài)產(chǎn)品利用型企業(yè)參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資基金，促進(jìn)收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；搭建生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等，降低生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)、交易、消費(fèi)成本。三是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。集合

14、不同類(lèi)型已有生態(tài)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，將生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)融合起來(lái)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，有效挖掘生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。積極培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)現(xiàn)代生態(tài)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)之間的經(jīng)營(yíng)主體融合，發(fā)展“生態(tài)”的新型業(yè)態(tài)。建立和完善流域綜合治理保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制一是建議太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)機(jī)構(gòu)/機(jī)制之間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，做到“四個(gè)統(tǒng)一”。統(tǒng)一協(xié)調(diào)：由生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局牽頭，協(xié)調(diào)相關(guān)流域/跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)/機(jī)制，進(jìn)行太湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)商；統(tǒng)一監(jiān)測(cè)：建立統(tǒng)一的流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，整合優(yōu)化流域內(nèi)現(xiàn)有的相關(guān)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展監(jiān)測(cè)，并強(qiáng)化數(shù)據(jù)開(kāi)放共享；統(tǒng)一監(jiān)管：推進(jìn)流域內(nèi)山水林田湖草聯(lián)合執(zhí)法，并加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，提高對(duì)流域生態(tài)環(huán)境違法行為的震懾力度；統(tǒng)一評(píng)估：由生態(tài)環(huán)境部授權(quán)，生態(tài)環(huán)境部太湖流域監(jiān)管局牽頭，以流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律、規(guī)劃、政策等為依據(jù)，對(duì)有關(guān)各方的執(zhí)行績(jī)效開(kāi)展評(píng)估，并強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。二是在完成太湖流域水功能區(qū)劃和國(guó)控?cái)嗝嬲瞎ぷ鞯幕A(chǔ)上，按照水環(huán)境質(zhì)量要求重新核算不同水域的納污能力，查清太湖流域排污口的數(shù)量、位置，明確排污口污染排放來(lái)源，根據(jù)污水排放類(lèi)型對(duì)排污口進(jìn)行分類(lèi)，制定有針對(duì)性、分步驟的排污口整治方案，并與企業(yè)排污許可證核發(fā)相銜接，實(shí)