銀行執(zhí)法效能分析論文

1、銀行執(zhí)法效能分析論文一、目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法中存在的問題 1.執(zhí)法依據(jù)不清晰，妨礙執(zhí)法活動開展 (1)法律授權(quán)不清晰，執(zhí)法依據(jù)受質(zhì)疑。目前人民銀行分支機(jī)構(gòu)實施信貸征信管理職能的依據(jù)來自于人民銀行的“三定”方案，這種文件缺乏法律的基本形式，法律效力不足，不為社會公眾所熟悉，因此在開展這項工作時，特別是向非銀行部門征集各種信用信息數(shù)據(jù)時，受到其他部門和地方政府的消極對待。人民銀行履行金融業(yè)統(tǒng)計職責(zé)也缺乏充足的法律支持。中國人民銀行法規(guī)定“中國人民銀行負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國金融統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報表，并按照國家有關(guān)規(guī)定予以公布”。但只有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向人民銀行報送有關(guān)統(tǒng)計報表和資料有法律的強(qiáng)制性規(guī)定，對其

2、他金融行業(yè)沒有相關(guān)規(guī)定，人民銀行分支機(jī)構(gòu)很難從證券業(yè)和保險業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得所需統(tǒng)計資料。而且人民銀行對社會經(jīng)濟(jì)運行情況在法律上沒有調(diào)查權(quán)，調(diào)查統(tǒng)計部門對非金融機(jī)構(gòu)的調(diào)查處于一種無法可依的狀態(tài)，數(shù)據(jù)的取得完全出于被調(diào)查對象的自愿配合，難以保證數(shù)據(jù)的真實、完整和有效。 (2)法律文件之間缺乏協(xié)調(diào)性，執(zhí)法職責(zé)分工不清。隨著金融服務(wù)工具的不斷創(chuàng)新，結(jié)算和清算兩者的內(nèi)在聯(lián)系更加緊密，但法律卻將兩者人為強(qiáng)行劃分開來，人民銀行與銀監(jiān)會現(xiàn)有職責(zé)分工模式人為割裂了支付結(jié)算體系內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)系，將支付結(jié)算與清算的劃分作簡單化處理，實際上造成了人民銀行與銀監(jiān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管沖突。 (3)制度設(shè)計不合理，立法目的實現(xiàn)不充分。反

3、洗錢是人民銀行分支機(jī)構(gòu)目前最重要的執(zhí)法工作，反洗錢的有效實施，非常需要金融機(jī)構(gòu)的自覺配合。在反洗錢的工作中，金融機(jī)構(gòu)付出了制度成本、雇員成本、檢查成本、客戶流失成本和科技投入成本等，但反洗錢法沒有建立正向激勵和成本補償機(jī)制，對社會公眾的參與也沒有相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，不足以鼓勵反洗錢的公眾參與熱情。反洗錢調(diào)查權(quán)限于省級以上的機(jī)構(gòu)享有，案發(fā)地區(qū)的地、市中支沒有直接的調(diào)查權(quán)，也不利于調(diào)查的時效與實效。 (4)法律文件長期實施，內(nèi)容與現(xiàn)實發(fā)展差距太大。國庫管理和支付結(jié)算管理制度在這方面的問題最突出。1985年頒布的國家金庫條例及其1989年頒布的細(xì)則整個思路和框架是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，沒有體現(xiàn)國庫風(fēng)險防范

4、的需要。一些重要的國庫業(yè)務(wù)如國庫監(jiān)管、國庫退庫、國庫撥款，以及一些新的國庫業(yè)務(wù)，如支付系統(tǒng)往來、國庫內(nèi)部往來和橫向聯(lián)網(wǎng)等，沒有明確的管理操作規(guī)定，使國庫業(yè)務(wù)陷入制度盲區(qū)。國庫對預(yù)算資金的監(jiān)督權(quán)規(guī)定得過于籠統(tǒng)，職責(zé)分工與監(jiān)督范圍界定不具體，對財政預(yù)算單位的監(jiān)管流于形式。 (5)行政許可事項長期“無法可依”。在行政許可法實施初期，國務(wù)院以412號令保留了人民銀行分支機(jī)構(gòu)四項行政許可項目，但是，這些都是臨時性的行政許可。作為臨時性的行政許可事項，除了自然終止實施的以外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人大及其常委會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)，將有關(guān)的行政許可事項確定下來。人民銀行分支機(jī)構(gòu)尚在實施的商業(yè)銀行

5、、信用社代理支庫業(yè)務(wù)審批、商業(yè)銀行、信用社代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)審批、銀行賬戶開戶許可證核發(fā)及貸款卡發(fā)放核準(zhǔn)、經(jīng)營流通人民幣許可四項行政許可都屬于這種情況。這些臨時性的行政許可事項實施已經(jīng)超過三年，對這些許可事項，究竟要保留還是取消，沒有明確的說法。法律規(guī)定，只有行政法規(guī)以上層級的法律才可以設(shè)定行政許可，但經(jīng)營流通人民幣許可由經(jīng)營、裝幀流通人民幣管理辦法這個行政規(guī)章設(shè)定，它的合法性受到質(zhì)疑。 2.執(zhí)法力量分散，手段乏力 金融監(jiān)管長期以來是人民銀行執(zhí)法工作的“重中之重”，但監(jiān)管職能剝離后，人民銀行對監(jiān)管理念、方法的探索也停頓了，監(jiān)管方式回到過去的孤立片面的合規(guī)性監(jiān)管。當(dāng)前，人民銀行分支機(jī)構(gòu)實施監(jiān)督檢查

6、的普遍做法是由各職能部門分別安排進(jìn)行單項檢查，執(zhí)法的對象、程序、內(nèi)容、方式都不盡相同，未能形成穩(wěn)定的執(zhí)法工作體系和檢查監(jiān)督工作規(guī)范。監(jiān)管手段退步，監(jiān)督檢查權(quán)行使的力度也不足，不能引起被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視，也不容易發(fā)現(xiàn)問題。 3.執(zhí)法部門特別是最基層分支機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人手不足 隨著監(jiān)管職能的剝離，大多數(shù)從事一線監(jiān)管的業(yè)務(wù)人員劃轉(zhuǎn)離開，人民銀行監(jiān)管專業(yè)人才出現(xiàn)青黃不接現(xiàn)象。加上人員配備不合理，業(yè)務(wù)培訓(xùn)趕不上形勢發(fā)展，能承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的人員嚴(yán)重不足。特別是在縣支行一級，多年來人員只出不進(jìn)，加上劃轉(zhuǎn)、退休等，人手嚴(yán)重短缺，業(yè)務(wù)兼崗、頻繁換崗情況很普遍，業(yè)務(wù)工作質(zhì)量難以提高。 4.執(zhí)法的配套保障不充分 當(dāng)前，人民

7、銀行對利用科技手段提高工作效率非常重視，但新科技、新手段的采用，并非完全按照現(xiàn)行法律規(guī)定的模式進(jìn)行。例如，近年來，金融服務(wù)電子化水平不斷提高，目前人民銀行的金融統(tǒng)計、會計國庫、資金清算、征信、反洗錢、外匯管理等都有自己獨立的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)不斷更新，能夠熟練掌握電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)的員工數(shù)量相對不足，可能加大業(yè)務(wù)的操作風(fēng)險。此外，過于分散的電子業(yè)務(wù)系統(tǒng)也不利于業(yè)務(wù)風(fēng)險控制。 另一方面，一些直接面對公眾的服務(wù)、執(zhí)法工作經(jīng)費保障不足。行政許可法實施后，貸款卡發(fā)放、開戶許可等行政許可事項不能再向申請人收取費用，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，此類業(yè)務(wù)量特別大，不僅需要大量的物質(zhì)消耗，還需要增聘一定數(shù)量的編制外用工。支

8、票使用違法行為處罰等直接面對社會公眾的執(zhí)法工作也有同樣問題，案件調(diào)查取證、法律文書的制作、送達(dá)、處罰決定的執(zhí)行，都需要大量的人力、物力支持。而人民銀行分支機(jī)構(gòu)在執(zhí)法經(jīng)費的預(yù)算上，對這些執(zhí)法項目的考慮不夠充分，導(dǎo)致這類業(yè)務(wù)量大的分支機(jī)構(gòu)，經(jīng)費捉襟見肘，有時只好降低執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)性，從而降低執(zhí)法質(zhì)量，潛藏法律風(fēng)險。2 二、對人民銀行分支機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法中存在問題的原因分析 1.人民銀行職能調(diào)整與配套立法不協(xié)調(diào)，立法質(zhì)量不高，更新不快 在大背景上，隨著國家經(jīng)濟(jì)高速增長，我國金融業(yè)的規(guī)模、經(jīng)營模式、業(yè)務(wù)擴(kuò)展和創(chuàng)新一日千里。相反，監(jiān)管部門還在轉(zhuǎn)變理念、分清職責(zé)、改革機(jī)構(gòu)上牽扯大量精力，對金融業(yè)務(wù)規(guī)范的關(guān)注，只能

9、跟在金融機(jī)構(gòu)后頭，亦步亦趨，缺乏前瞻性的措施。上級機(jī)關(guān)不夠注重立法技術(shù)以及規(guī)章制度政策之間的協(xié)調(diào)，職能部門之間缺乏溝通，不能將金融業(yè)務(wù)語言較好地轉(zhuǎn)化為法律語言。目前還缺乏法律實施后的定期評估制度，對法律文件的實施效果，沒有一種制度性的評估反饋措施。 2.人民銀行機(jī)構(gòu)長期連續(xù)變動，職責(zé)不斷剝離，不利于執(zhí)法權(quán)威的形成 十多年來，人民銀行的金融監(jiān)管權(quán)能被不斷剝離，每次職責(zé)的剝離，都會引發(fā)央行與新機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限劃分和關(guān)系調(diào)整，人民銀行總是“輸家”，對中央銀行權(quán)威性影響很大。在機(jī)構(gòu)內(nèi)部，分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)設(shè)部門的調(diào)整，與外匯管理局關(guān)系的梳理等方面也始終沒有停止過，中國人民銀行總行、分行、中心支行的權(quán)限劃

10、分也在不斷調(diào)整之中。目前縣市支行的執(zhí)法業(yè)務(wù)涵蓋了人民銀行的大部分職能，有傳統(tǒng)業(yè)務(wù)也有新增職能。機(jī)構(gòu)的撤并與職責(zé)調(diào)整、移轉(zhuǎn)，直接影響法律實施效果。 另外，中國人民銀行法第九條所規(guī)定的“建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制”，一直沒有落實。中央銀行承擔(dān)著“最后貸款人”的角色，卻無法對商業(yè)銀行經(jīng)營實行監(jiān)管，中央銀行缺乏有力手段督促商業(yè)銀行認(rèn)真落實貨幣政策?！耙恍腥龝钡姆种C(jī)構(gòu)關(guān)系隔膜，支持監(jiān)管職能拆分的理論預(yù)設(shè)沒有顯現(xiàn)，而信息溝通不暢、權(quán)力失衡、監(jiān)管摩擦的問題屢有所聞，反而使金融機(jī)構(gòu)有機(jī)會“監(jiān)管套利”。 3.職能重心轉(zhuǎn)移，對具體的行政執(zhí)法工作重視不夠 近幾年來，人民銀行強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化與制定和執(zhí)行貨幣政策有關(guān)的職責(zé)，

11、然而實際工作中“務(wù)虛化”的傾向明顯，對具體執(zhí)法工作特別是現(xiàn)場檢查工作重視不夠。職能調(diào)整也引起了行政理念的變化，工作重心由原先強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管是重中之重”，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“寓監(jiān)管于服務(wù)之中”，“將金融監(jiān)督管理與金融服務(wù)緊密結(jié)合”。在中國的語境下，過于強(qiáng)調(diào)“服務(wù)者”的角色，可能會引起管理相對人的誤解，弱化其機(jī)構(gòu)權(quán)威。三、提高人民銀行分支機(jī)構(gòu)執(zhí)法效能的對策建議 1.明確中央銀行的定位和職能，科學(xué)規(guī)范“一行三會”法律關(guān)系 在現(xiàn)代法治國家，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)威來自其法律定位，人民銀行要提高分支機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效能，明確的法律定位和職能授權(quán)是基礎(chǔ)。人民銀行的自身建設(shè)要與完善我國金融監(jiān)管體系綜合考慮。當(dāng)前，人民銀行雖然不再具體

12、監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，卻還承擔(dān)著維護(hù)金融穩(wěn)定的職責(zé)，因此人民銀行評價與監(jiān)督專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)正確履行職責(zé)就有了合理性與合法性。同時，人民銀行有長期豐富的監(jiān)管經(jīng)驗和專業(yè)知識優(yōu)勢，已經(jīng)建立起較為完整的、覆蓋不同業(yè)務(wù)功能的金融信息系統(tǒng)，因此，人民銀行是作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭者的最合適部門，應(yīng)當(dāng)授予人民銀行金融法律監(jiān)督權(quán)，推動中央銀行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制形成。3 2.提高立法質(zhì)量，完善法律制度 執(zhí)法效能不高很多時候與立法質(zhì)量有直接關(guān)系，上級機(jī)關(guān)應(yīng)注意提高立法質(zhì)量。在制定規(guī)章或規(guī)范性文件時，應(yīng)加強(qiáng)調(diào)研，切實掌握擬規(guī)范對象的實際情況，明確立法的目的，清楚制度導(dǎo)向，注重立法技術(shù)。 (1)在征信管理方面。在社會征信體系

13、建設(shè)的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，盡快制定我國的信用法律體系，在法律層面明確人民銀行對征信業(yè)務(wù)的管理職能和權(quán)限，制定“公共信息公開法”和“個人信息保護(hù)法”。 (2)在金融調(diào)查統(tǒng)計方面。按照修訂后的中國人民銀行法，修改金融統(tǒng)計管理規(guī)定，將該法律文件升格為行政法規(guī)，將統(tǒng)計的范圍覆蓋整個金融行業(yè)，以此作為落實中國人民銀行法確定的“金融監(jiān)督管理信息共享機(jī)制”的具體措施。明確人民銀行的金融統(tǒng)計檢查監(jiān)督權(quán)，使之與履行金融業(yè)統(tǒng)計職責(zé)相匹配?？紤]到人民銀行有掌握整個經(jīng)濟(jì)運行情況的需求，作為考察貨幣政策執(zhí)行效果的參照，應(yīng)當(dāng)賦予人民銀行一定的對社會企業(yè)的調(diào)查統(tǒng)計權(quán)。4 (3)在現(xiàn)金管理方面?，F(xiàn)金管理的目標(biāo)是要控制貨幣供應(yīng)量，

14、防止通貨膨脹，同時要防范和打擊洗錢等各種利用現(xiàn)金結(jié)算從事的違法犯罪活動。應(yīng)盡快修改現(xiàn)金管理暫行條例及其實施細(xì)則，清理現(xiàn)行有關(guān)規(guī)范性文件，繼續(xù)深化現(xiàn)有的反洗錢法、人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法及相關(guān)配套規(guī)定的實施效果。通過反洗錢措施加強(qiáng)對大額、可疑現(xiàn)金的監(jiān)測力度，遏止利用現(xiàn)金進(jìn)行洗錢行為的發(fā)生。支付結(jié)算部門應(yīng)加強(qiáng)對信用卡、賬戶、現(xiàn)金本票匯票等方面提現(xiàn)的控制。貨幣金銀部門則應(yīng)專職人民幣流通管理，做好現(xiàn)金投放回籠工作，從總量上控制現(xiàn)金投放。 (4)在經(jīng)理國庫方面。按照金融、財稅體制改革后的新要求及國庫管理工作的新變化，盡快修訂和完善與之相配套的國庫工作法規(guī)、制度和辦法，以法的形式賦予國庫監(jiān)管權(quán)力，明確國

15、庫的監(jiān)管職能和對各類違規(guī)行為的處理法則，保證國庫監(jiān)管工作有章可循，提高國庫監(jiān)管的獨立性、權(quán)威性，防止逃避國庫監(jiān)管的行為。 (5)取消有名無實的“行政許可”事項。當(dāng)前人民銀行分支機(jī)構(gòu)實施的行政許可事項都可以取消，采用其他更有效的管理手段。開戶行政許可由人民銀行事前許可變成銀行事后報備制；貸款卡的發(fā)放由行政許可變成申領(lǐng)制；將商業(yè)銀行、信用社代理支庫業(yè)務(wù)審批、商業(yè)銀行、信用社代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)審批行政許可變成行政合同制。 3.加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，整合執(zhí)法力量，探索提高執(zhí)法效率的新模式 (1)按照“金融服務(wù)窗口”、“經(jīng)濟(jì)金融信息反饋終端”和“基層金融組織協(xié)調(diào)中心”的目標(biāo)改造縣市支行?？h市支行在機(jī)構(gòu)組織上可以按

16、照“綜合營業(yè)部”模式改進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，對外保留支行、支局、支庫三塊牌子，對內(nèi)則作為中支派出的綜合業(yè)務(wù)部，實行“外支行、內(nèi)科室”的管理模式。而現(xiàn)在由支行履行的法律實施職責(zé)，轉(zhuǎn)由中支直接承擔(dān)。中支的執(zhí)法職能部門應(yīng)直接承擔(dān)起由縣支行履行的執(zhí)法職責(zé)，擴(kuò)大執(zhí)法的范圍。 (2)整合現(xiàn)有執(zhí)法資源，通過加強(qiáng)教育培訓(xùn)，盡快鍛煉出一支年輕、精干和高水平的執(zhí)法隊伍。 (3)探索提高執(zhí)法效能的措施，實施“綜合執(zhí)法”。從實踐效果來看，綜合集中檢查的方式能促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真執(zhí)行法律規(guī)定，降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率，緩解執(zhí)法力量不足，提高執(zhí)法信息共享度，減輕被查金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。 4.適應(yīng)形勢發(fā)展，加強(qiáng)執(zhí)法保障措施 在發(fā)揮科技手段提高行政和執(zhí)法效率的同時，應(yīng)當(dāng)注意統(tǒng)籌安排，減少各職能部門爭相自行開發(fā)系統(tǒng)、互不兼容、重復(fù)建設(shè)的情況，業(yè)務(wù)系統(tǒng)軟件的開發(fā)要兼顧業(yè)務(wù)發(fā)展和執(zhí)法內(nèi)容的需要。在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)“金融服務(wù)”時，應(yīng)注意服務(wù)內(nèi)容和對象的變化和增加，現(xiàn)在很多的服務(wù)項目直接面對社會公眾，一些執(zhí)法的對象也擴(kuò)大了，所以行政成本也相應(yīng)增加。因此，在執(zhí)法的經(jīng)費預(yù)算上要給予保障。 參考文獻(xiàn)： 1張騏.法律實施的概念、評價標(biāo)準(zhǔn)及影響因素分析J.法律科學(xué)(西北政法學(xué)院學(xué)報)，1999，