村民自治的法律建設探究

1、村民自治的法律建設探究 本文 推行村民自治,是當前促進我國經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展、進一步推進政治經(jīng)濟體制改革的客觀要求,也是廣大農(nóng)民群眾的根本利益和共同愿望。村民自治在農(nóng)村的發(fā)展,迫切要求從法律的角度加以確認,保證其健康運行。福建省是實行村民自治較早的省份,在村民自治進程中,面臨著法律建設的新情況、新問題。完善村民自治中法律建設,是必要的。 一、福建省村民自治的現(xiàn)狀與特征 共同的制度背景,不同的區(qū)域條件和發(fā)展資源、不同的文化傳統(tǒng)積累、不同的利益群體和利益主體,在村民自治的設置和運行中都反映出其特征來。福建省村民自治的現(xiàn)狀與特征有:1.村民參與自治選舉熱情高。實行村民自治,使每一個村民享有選舉權、對

2、本村事務的決策權、管理權和監(jiān)督權,大家的事情大家議,大家的事情大家管,大家訂的制度大家遵守,順應了農(nóng)民的意愿,體現(xiàn)了村民的要求,增強了村民的民主意識和自治能力。廣大村民對參與投票選舉村委會、村干部的積極性很高。如將樂縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)135個行政村,618個自然村劃分為898個村民小組,平均參選率達95.2%。在沙縣虬江鄉(xiāng),有許多個體經(jīng)營大戶,專程從外地趕回村里投票選舉,廣大村民對于參加選舉表現(xiàn)出極大的熱情。 2.兩推一選程序。所謂兩推一選,即讓群眾行使民主權利,由群眾和黨員民主推薦,全體黨員差額選舉直接產(chǎn)生村黨支部成員;由全體村民推薦,村民代表推薦,全體選民差額選舉直接產(chǎn)生村委會成員。民主選舉,是

3、村民自治的重要組成都分。各縣根據(jù)5村委會組織法6及5福建省實施村民委員會組織法辦法6、5福建省村民委員會選舉辦法6的規(guī)定,紛紛出臺了各自的換屆選舉工作具體文件,下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)法律、法規(guī),都制定了相應的5村委會工作細則6、5鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指導村委會工作規(guī)則6、5村委會干部守則6、5村民代表會議規(guī)則6等。從憲法和村委會組織法到地方性法規(guī),再到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法規(guī)定,形成了一個比較完整的兩推一選程序體系。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都開展各種形式的宣傳教育活動,宣傳黨的十六大關于擴大基層民主,完善村民自治,推進政治文明建設的新精神、新要求,宣傳與選舉工作有關的法律法規(guī)和方針政策,提高廣大村民對搞好村委會換屆選舉工作

4、重要性的認識。在召開各種類型會議動員的同時,村兩委干部和縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))聯(lián)絡員深入到各自然村,講清兩推一選民主選舉意義、原則和程序,明確村委會的性質(zhì)、任務和產(chǎn)生辦法,弄清村委主任、副主任、委員應具備的條件,教育村民珍惜自己的權利,認真投好自己的一票,堅持一人一票制。在選舉的過程中,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村把好直接、一人一票、差額、無記名、取消委托投票、秘密寫票等原則。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村成立領導小組從宣傳發(fā)動、選民登記、提名推薦、投票選舉、建章立制等階段,嚴格按程序辦事,明確各自的責任。掛村的領導、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大和政府具體抓,深入各村現(xiàn)場指導。這些具體的做法,保證了兩推一選選舉工作的圓滿成功。選舉工作結束后,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)

5、和村都重視抓好選舉資料的整理歸檔工作,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還對村干部進行了資料歸檔立卷工作的培訓,進一步規(guī)范選舉資料的歸檔立卷工作。選舉工作資料歸檔立卷工作進一步健全,為選舉工作結束后查找問題和總結經(jīng)驗提供了豐富的資料保證。 3.采用村民代表會議形式,建立民主決策制度。選舉產(chǎn)生村委會班子,只是村民自治的第一步,而對村內(nèi)涉及村民利益的重大事務,要做到符合大多數(shù)村民的利益,得到村民的滿意、贊同和支持,就必須實行民主決策。以前,農(nóng)村的一些重大事項,如山地的承包出租,村財?shù)拈_支和農(nóng)村發(fā)展的規(guī)劃等,不是村黨支部書記說了算,就是村委會主任說了算,這種現(xiàn)狀導致了農(nóng)村重大決策頻繁失誤,農(nóng)村集體資產(chǎn)大量流失。但是,實行村民

6、自治以來,福建省廣大農(nóng)村普遍成立了村民代表大會。凡是涉及村民切身利益的重大事項,如村里的發(fā)展規(guī)劃、財務收支、計劃生育、定購提留、興辦公益事業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟等,都必須在村兩委研究的基礎上最后交給村民代表大會民主討論決定。否則,決策無效。采用村民代表會議形式,建立民主決策制度。村民代表大會制度的建立與貫徹執(zhí)行,激發(fā)了人民群眾參與決策的積極性,從而有效地保證了農(nóng)村重大決策的準確性和維護了農(nóng)村廣大人民群眾的根本利益。民主決策,是村民自治的根本。 4.以村規(guī)民約或村民自治章程的方式實行村務民主管理。民主管理,是村民自治的基礎,它要求村民依照一定的法律和規(guī)章制度,對村民自己的公共事務和自己的行為進行自我管

7、理。村委會根據(jù)5憲法6、法律法規(guī)以及國家政策,結合本村的實際情況,由村民會議制定村民自治章程和村規(guī)民約。把村民的權利義務,村級各類組織之間的關系和權利義務,以及經(jīng)濟管理、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求,規(guī)定得清清楚楚、明明白白,并據(jù)此進行管理。例如,5建寧縣溪口鎮(zhèn)枧頭村村民委員會自治章程6,包括村民委員會工作制度、村民代表會議制度、村規(guī)民約、村民委員會任期目標責任制、村委會下設工作委員會的相關制度,以及詳細的村合作經(jīng)濟財務管理制度及其附則,尊老公約等,共有2多項。有了它,就能做到村民行為有規(guī)范,干部管理有規(guī)章,實現(xiàn)干部群眾自我管理、自我約束,增強團結,促進農(nóng)村的穩(wěn)定。 5.以村級財務

8、審計與村務公開為核心內(nèi)容的民主監(jiān)督。村民對村委會、村干部的監(jiān)督和村民自我監(jiān)督,是村民民主監(jiān)督權利實現(xiàn)的保證。在民主實踐中,主要有三種制度形式:一是定期聽取、審議村委會工作報告,對村委會工作進行評議和監(jiān)督制度;二是對村委會干部的工作能力、業(yè)績、作風及其他行為的民主評議及罷免制度;三是村務公開制度。全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本上建立起村民理財小組進行財務審核這一事前監(jiān)督制,不少地方實行村財鄉(xiāng)管制。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設立了村務公開欄,向村民公布村務、政務和財務。在村務公開的內(nèi)容上,一般主要包括村級財務收支、主要工程項目預決算、各種征收提留、宅基地發(fā)放、電價電費、計劃生育指標、義務工和積累工投入、干部任期目標等群眾關心的

9、熱點問題。有的縣實行每年一次的村干部年度審計制度和離任審計制度,尤其是離任審計制度。對此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導很有感觸地說:管理到位,村民自治就會順利向前發(fā)展;管理不到位,村民自治就會陷入混亂和無序。 6.采用兩委合一、交叉任職的運作模式。選舉后很多村采用兩委合一、交叉任職的運作模式。黨支部獨立開展黨內(nèi)活動外,對村務工作實行村支委與村委會兩委聯(lián)席會的兩委會決策制度,由書記主持召開。村兩委會一般每半個月召開一次,遇有特殊情況隨時召開。主要任務是傳達貫徹上級文件和會議精神,研究制定貫徹實施意見,討論決定黨支部、村委會重大事項,研究有關人事安排及其他重要問題。村委工作一般都在兩委會上決定取舍,研究決策,下達任務

10、。兩委會組成人員采取交叉任職的方法,黨支部成員都兼任村務工作。支部書記負責全面工作(包括村務工作);支部副書記、村委會主任負責村務工作;另一位副書記及支部委員兼管村務工作中的計劃生育、村辦企業(yè)、土地管理、村鎮(zhèn)建設、副業(yè)生產(chǎn)、文教衛(wèi)生、僑務工作、老人協(xié)會、治安保衛(wèi)、地材管理、民兵事務以及調(diào)解工作。這種交叉任職體制在當前農(nóng)村帶有較大的普遍性。交叉任職可以減少扯皮,集中村干部力量,抓好黨務工作、村務工作。這種模式兩委會實質(zhì)上取代了村委會的工作,在非黨員擔任村委會主任,尤其是主任與書記矛盾比較大的情況下,會遇到村主任拒絕村支部干預村務工作,兩委矛盾隨之產(chǎn)生。對此,一些村民認為:既然選舉村委會,村委會就

11、要代表村民的利益,維護村民的利益。采用兩委合一、交叉任職的運作,兩委會自己不可能監(jiān)督自己,制約機制乏力。 7.自治選舉在各村發(fā)展不平衡。有些村黨支部的影響力較大,支部能夠成功地把比較優(yōu)秀的黨員推舉成候選人,并得到村民的認可,這是主流。有些村因為上屆村干部努力為村民辦實事,連選連任幾乎沒有競爭對手。有些村的黨員候選人競爭能力不足,非黨員候選人成功當選,并因為競爭選舉與黨組織產(chǎn)生排斥情緒。經(jīng)濟文化較發(fā)達區(qū)域受市場經(jīng)濟沖擊較大,思想觀念相對較開放,主權意識較強,開拓創(chuàng)新精神較好,民主意識也較強;經(jīng)濟文化欠發(fā)達區(qū)域則思想觀念相對落后和保守;縣(市)區(qū)中心附近的農(nóng)村較偏遠地區(qū)民主意識也較強,特別是城鎮(zhèn)化

12、較高的鄉(xiāng)村其平等、自主意識和民主意識更強。不同階層的人其民主意識也存在較大的差異,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的工人、退伍軍人、回鄉(xiāng)的知識青年、個體私營業(yè)主、外出的打工農(nóng)民,特別是在農(nóng)村科技教育領域的農(nóng)民知識分子,由于其文化知識水平較高,經(jīng)濟狀況較好,他們頭腦中封建思想較少,民主意識難以受到抑制和束縛,比較堅定,有較強的獨立思考能力,看問題較深刻和全面,這些階層的農(nóng)民敢于爭取民主,參政議政熱情和水平也較高,屬于民主素質(zhì)較為成熟的人群,但數(shù)量不多。村集體經(jīng)濟的盤子越大,可支配資源越多,村民越是關注自治選舉。自治選舉在各村發(fā)展不平衡。 二、完善村民自治中法律建設的建議 1.依法治村。近幾年農(nóng)村有的村民上訪,原因是多

13、方面的,認真研究,主要是村民的合法利益和民主權利得不到保障,村財管理和村務管理中暗箱操作多,管理漏洞多,腐敗的想象空間大。從根本上解決農(nóng)村的問題,必須堅決貫徹中共中央關于在農(nóng)村建立村民自治的戰(zhàn)略決策。5村民委員會組織法6規(guī)定:村民委員會是村民自我選舉、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。并規(guī)定村民委員會組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟,承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作,促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和市場經(jīng)濟的發(fā)展;保障村集體經(jīng)濟和村民的財產(chǎn)權和其他權利、利益;管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn),教育村民合理利用自然資源,保護和改善生態(tài)環(huán)境。貫徹

14、5村民委貝會組織法6和相關法規(guī),落實村委會的自治權力,這是引導農(nóng)村基層民主建設健康發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎。同時,加大對農(nóng)村和農(nóng)民的法制宣傳力度。在法制宣傳中,既要重視宣傳保護農(nóng)民利益,減輕農(nóng)民負擔,又要宣傳農(nóng)民應盡的義務,務必把權利和義務結合起來,把利益和責任統(tǒng)一起來。只有這樣,才能給村民自治提供合適的土壤,保證農(nóng)村的長治久安。 2.完善充實有關法律法規(guī)。5村民委員會組織法6是加強農(nóng)村基層民主建設,實現(xiàn)村民自治的一部重要法律。5村民委員會組織法6第三條對中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村基層組織中的作用和地位闡述為發(fā)揮領導核心作用。但對村黨支部與村委會的職責分工沒有界定,事權劃分不清,過于籠統(tǒng),從而造成實

15、際工作中村兩委的關系難以理順,總在一些具體事務上糾纏不清。建議在第三條中增加基層黨組織行使對村民委員會換屆選舉的領導職能的內(nèi)容,必須具體、細化。以進一步明確黨在村民委員會換屆選舉的領導地位,以強化農(nóng)村黨支部對村民委員會換屆選舉的領導作用。同時,村委會成員的任職年限是否考慮改三年一屆為四年一屆,以減少選舉成本,增強村委班子的任職預期,這有利于農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。村委會換屆選舉工作是在中國廣大農(nóng)村實行民主憲政的偉大實踐,也是廣大村民政治生活中的一件大事,它涉及到9億多人口和9%以上的國土面積,其影響是全面的、深遠的。但是,至今仍然沒有一部關于村民委員會換屆選舉的專門法律。建議立法部門盡快制定5中華

16、人民共和國村民委員會選舉法6,不僅是為了規(guī)定村民的選舉活動,更重要的是可以將農(nóng)村基層自治組織選舉工作納入法治軌道。這部法律應該對村民委員會選舉機構的設置、人員構成、候選人的產(chǎn)生以及村委會和黨的領導的法律地位做出明確的規(guī)定,同時對破壞村民委員換屆選舉的行為以及應當承擔的法律責任也作比相應的具體規(guī)定。建議5刑法6第二百五十六條在規(guī)定侵犯公民人身權利、民主權利罪中,增加破壞村委會選舉行為的有關規(guī)定,并在5治安管理處罰條例6增加相應的內(nèi)容,把妨害、破壞村級選舉的行為納入到5中華人民共和國治安管理處罰條例6和5中華人民共和國刑法6的調(diào)整范圍,并相互銜接,使有關執(zhí)法部門做到有法可依,以有效地保障村委會換屆

17、選舉工作的正常秩序和農(nóng)村社會的穩(wěn)定。 3.建立團結、協(xié)調(diào)、有序的兩委關系。黨支部是農(nóng)村基層的領導核心。對如何起領導核心作用,村干部看法不一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)乃至上級機構的干部認識也不一致。有人認為領導核心意味著一切決策權集中在黨支那,村務中的重大事項由黨支部來決定,村委會是黨支部的下屬辦事機構;有人認為只有采取兩委會混合操作、書記領導下個人分工的做法,黨支部才能管住村委會。按照5村民委員會組織法6運作,沒有辦法保證黨支部的領導核心地位。也有人認為村委會是村民選舉產(chǎn)生,對村民負責,黨支部不應干預村務工作。村委會的權力來自于全體選民的投票選舉,是全體村民的授權,是全體村民的當家人;村黨支部的權力主要來自

18、于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和黨員的授權,其職能則是保證黨的路線、方針和政策在本村的貫徹執(zhí)行,村黨支部成員主要是黨員選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命,這種選舉本質(zhì)上并不具有政治程序憲政意義上的授權,而是著眼于執(zhí)行黨的政策的便利,其關鍵是要確保黨的政策在本村范圍內(nèi)得以實現(xiàn)。從這個意義上講,村委會與黨支部之間的關系,無論緊張與否,問題的癥結不在于要不要黨的領導。堅持黨在基層組織的領導地位是不容置疑的,關鍵是如何改善黨的領導方式,特別是在村民自治這個大背景下,黨在基層組織的執(zhí)政方式如何與時俱進則將直接影響到黨的執(zhí)政地位和村民自治的未來走向。實行村民自治,是黨領導億萬農(nóng)民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)舉,是黨的主張和人民利益

19、相結合的法律化和制度化。黨領導人民建立了國家政權、群眾團體、各種經(jīng)濟文化組織和群眾自治組織,黨應當保證發(fā)揮他們的職能,應當充分尊重而不是包辦他們的工作。因此,黨的基層組織要依照憲法和法律的規(guī)定,支持和保障村民自治活動,直接行使民主權利。黨組織在發(fā)揮領導作用時,必須考慮的出發(fā)點和著眼點是改革和完善村級黨組織的領導方式、執(zhí)政方式和工作方法,更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁。村民委員會作為村民行使自治權的執(zhí)行機構,必須在5村民組織法6的規(guī)范下行使自治權。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。黨支部作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層組織,既要領導村委會,又要監(jiān)督村委會,制約村委會,真正成為村民利益的代表者和村民權益的維護者。 4.選好帶頭人。搞好