新公共管理理論的探索述評

1、新公共管理理論的探索述評 20世紀70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)的傳統(tǒng)公共行政理論遭受到新的外部環(huán)境的嚴峻挑戰(zhàn)，一種新的公共行政理論、管理模式新公共管理在80年代的英美兩國應(yīng)運而生，并迅速擴展到各國，成為近年來西方規(guī)?？涨暗男姓母锏闹黧w指導(dǎo)思想之一。 一、新公共管理理論產(chǎn)生的時代背景 新公共管理理論產(chǎn)生的時代背景有以下幾個方面： 1.政府規(guī)模擴大，權(quán)利擴張 二次戰(zhàn)后，在福利國家觀念的推動下，政府的權(quán)力不斷擴張，政府的職能范圍也不斷擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民的福利，政府大量透過立法管制干預(yù)人民的生活其結(jié)果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務(wù)；另一方面為支付大量公共開

2、支所采取的重稅政策也導(dǎo)致經(jīng)濟競爭力的下降和民眾的不滿，在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊。 2.傳統(tǒng)的官僚體制遭到質(zhì)疑 新公共管理在對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論的批判基礎(chǔ)上形成的，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論在實踐中受到人們的懷疑、挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府管理體制以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)，有人認為官僚體制是一種過時的、僵化的和無效的政府體制模式，這種等級劃分、權(quán)力集中、嚴密控制的官僚體制的組織模式在50、60年代的私人部門管理中首先被打破，然后在70、80年代的公共部門中逐步被打破，新的組織模式及類型相繼出現(xiàn)。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論還認為，公共物品和服務(wù)只能由政府機構(gòu)來提供。但在現(xiàn)實中，官僚機構(gòu)或政府部門作為公共物

3、品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強文官保持政治中立和匿名，采取政治與行政的二分法，但政治與行政二分法被人們批評為一種不真實的假定，政治事務(wù)與行政事務(wù)實際上是無法分開的。 3.經(jīng)濟全球化與新技術(shù)革命的推動 經(jīng)濟全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個推動力，全球化趨勢加強了西方各國對本國經(jīng)濟競爭力重視，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟運作，參與國際經(jīng)濟競爭，促進經(jīng)濟發(fā)展，成為人們關(guān)注的焦點，經(jīng)濟全球化對政府的公共管理提出了更高的要求。新技術(shù)革命尤其是也是當(dāng)代西方政府改革原因，信息技術(shù)的高速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。

4、 二、新公共管理的理論基礎(chǔ) 新公共管理這種新的模式是在幾種思想理論的影響下形成的，有管理主義理論、公共選擇論、產(chǎn)權(quán)理論、新古典經(jīng)濟學(xué)理論、新制度經(jīng)濟學(xué)(即組織經(jīng)濟學(xué))、博奕論等。其中，管理主義理論、公共選擇論、組織經(jīng)濟學(xué)中的代理理論和交易成本經(jīng)濟學(xué)理論的影響較大。 管理主義由科學(xué)管理之父的弗里德里克泰勒開創(chuàng)的。管理主義認為，管理是一種純手段性的活動，它具有共通性，它所包含的一系列原則既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。 公共選擇論又稱理性選擇論。核心論點就是認為人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人類的所有行為都是受自我利益支配的。這一理論的主張是：其一，政府官僚極大地限制了個人自由，它的

5、權(quán)力應(yīng)當(dāng)在“選擇”的名義下縮小。這一觀點要求縮小政府規(guī)模，自由比奴役好，消費選擇比官僚命令好。其二，傳統(tǒng)的官僚模式?jīng)]有提供市場提供的那種相應(yīng)的激勵和獎勵結(jié)構(gòu)，因此它的效率比市場過程來得低。公共選擇理論主張個人基于個人自由和效率的理由而做出最大限度的選擇。 代理理論把社會生活和政治生活理解為一系列委托人一方與代理人一方發(fā)生交易的“合同”或協(xié)議關(guān)系。根據(jù)合同條款，代理人代表委托人完成各種任務(wù)，而委托人同意為此以一種雙方均接受的方式付給代理人報酬。一開始，代理理論主要用于因企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營控制權(quán)分離引發(fā)的問題。但人們很快就認識到，這種代理問題存在于一切組織之中，它是社會、經(jīng)濟、政治生活的一個根本特征

6、。如雇主與雇員的關(guān)系、律師與當(dāng)事人的關(guān)系、選民與政治家的關(guān)系，都體現(xiàn)了這種特征。代理理論的基本假設(shè)之一是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，代理人和委托人的利益易于發(fā)生沖突。特別是由于經(jīng)常會出現(xiàn)信息不完備、不對稱的情況(如代理人對委托人的情況比較了解，而委托人對代理人的情況所知有限)，以及委托人難以對代理人的行為進行監(jiān)察等原因，因而許多委托人與代理人之間的關(guān)系管理十分復(fù)雜。代理理論的重要內(nèi)容之一就是關(guān)注如何確定最優(yōu)的簽訂合同的形式，即找到談判、說明和監(jiān)督合同的最滿意的方式，以防止雙方特別是代理方尋機違背合同為己方謀利。因此，代理理論最關(guān)注的是代理人的選擇以及對代理人的激勵。 交

7、易成本理論認為人是自利的、自制的，這一點同代理人理論一樣。然而人認知到“權(quán)威關(guān)系”的重要性，因此，在行為發(fā)生時“嚴肅”的將社會及結(jié)構(gòu)變數(shù)加以考量。將這一理論用于公共部門，即就是，如果一些簽約出去的活動減少了行政開支，并提供競爭，那么一些交易的成本就會下降。具體地說，當(dāng)提供服務(wù)者行為的不確定性低、所需物品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量易于衡量、潛在的供應(yīng)商數(shù)量多時，將公共服務(wù)承包出去最好，如垃圾回收、衛(wèi)生清掃、伙食供應(yīng)之類的事務(wù)；而如果條件相反，特別是當(dāng)保持所供物品或服務(wù)的質(zhì)量特別重要時，由政府內(nèi)部提供則會更好，如國防、外交、警察等領(lǐng)域的事務(wù)。新公共管理在利用市場機制、承包公共服務(wù)、界定政府作用等方面，顯然

8、從上述理論觀念中吸取了營養(yǎng)。 三、新公共管理的內(nèi)容與特征 新公共管理有不同的名稱，如新公共管理、以市場為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)、后官僚制模式、企業(yè)化政府等，對于它的主要內(nèi)容與特征，公共管理學(xué)者及實踐者們作了不同的概括和描述： 胡德在一種普適性的公共管理一文中最早提出新公共管理概念。胡德將新公共管理的內(nèi)涵及特征刻畫為如下七個方面：1.向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變；2.標(biāo)準與績效測量；3.產(chǎn)出控制；4.單位的分散化；5.競爭；6.私人部門管理的風(fēng)格；7.紀律與節(jié)約。 美國行政學(xué)者奧斯本和蓋布勒在改革政府一書，提出政府改革的方向是建立“企業(yè)家政府”的十大原則，這十條原則就是兩位作者理解的新公共管理的內(nèi)涵：1.起催化

9、作用的政府：掌舵而不是劃槳。2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)。3.競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務(wù)中去。4.有使命的政府：改變照章辦事的組織。5.講究效果的政府：按效果而不是按投人撥款。6.受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事業(yè)心的政府：有收益而不是浪費。8.有一預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療。9.分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作。10.以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進行變革。 美國行政學(xué)者帕特里夏格里爾概括了新公共管理的內(nèi)涵：1.公共服務(wù)組織的非集成化，即分散化。2.對高級人員的雇傭?qū)嵤┯邢奕纹诘钠跫s制，而不是偏好傳統(tǒng)的職位保障制；全面貨幣化激勵，而不是傳統(tǒng)的

10、通過精神、地位、文化和貨幣等因索的混合和單一的固定工資制的公共部門的控制結(jié)構(gòu)；高級管理人員通過系統(tǒng)地約束一線管理人員的行為來“自由地管理”。3.公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)分開。4.強調(diào)降低成本。5.重點從政策轉(zhuǎn)向管理，主要重視服務(wù)提供的效率和成本，更加重視績效和評估的量化方法和效率標(biāo)準。6.從程序轉(zhuǎn)向產(chǎn)出的控制和責(zé)任機制。 波立特在管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國的經(jīng)驗一書中的說法，新公共管理主義主要是由本世紀初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即強調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。 英國學(xué)者溫森特.懷特認為新公共管理強調(diào)職業(yè)化的管理、明確的績效標(biāo)準和績效評估以結(jié)果而不是程

11、序的正確性來評估管理水平、看重金錢的價值、對消費者而非公民的需要保持敏感、強調(diào)公共服務(wù)的針對性而非普遍性。 羅德斯指出，新公共管理有如下幾個中心學(xué)說：以管理而非政策為焦點、以業(yè)績評估和效率為焦點、將公共官僚機構(gòu)分解成各種建立在使用者付費基礎(chǔ)上的處理事務(wù)的機構(gòu)、準市場的使用和合同承包以培育競爭、一種強調(diào)產(chǎn)出目標(biāo)!限制性項目合同!金錢誘因和自由裁員的新管理風(fēng)格。 德國學(xué)者GernoGruning指出，新公共管理的特征至少包括20種，有削減預(yù)算、績效責(zé)任、績效稽核、民營化顧客觀念分權(quán)化戰(zhàn)略規(guī)劃、生產(chǎn)和供應(yīng)的分離、競爭、績效測評、管理風(fēng)格變革、簽約外包、自主管理、審計的改善、人事管理、使用者付費、政治

12、和行政的分離、財政管理的改善、信息技術(shù)的更多利用。 經(jīng)合組織(OECD)1995年度公共管理發(fā)展報告轉(zhuǎn)變中的治理把新公共管理的特征歸納為八個方面：轉(zhuǎn)移權(quán)威、保證績效、控制和責(zé)任制、發(fā)展競爭和選擇、提供靈活性、改善人力資源管理、優(yōu)化信息技術(shù)、改善管制質(zhì)量、加強中央指導(dǎo)職能。 我國行政學(xué)者陳振明將“新公共管理”的內(nèi)容歸結(jié)為八個方面：1.讓管理者進行管理。2.衡量業(yè)績(明確的績效標(biāo)準和績效評估)。3.產(chǎn)出控制(項目預(yù)算與戰(zhàn)略管理)。4.顧客至上(提供回應(yīng)性服務(wù))。5.分散化(公共服務(wù)機構(gòu)的分散化和小型化)。6.引人競爭機制。7.采用私人部門的管理方式。8.改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。 從以上內(nèi)容

13、可以看出，在不同學(xué)者眼里，新公共管理有著不同的內(nèi)涵及特征。但以上這些觀點都是對傳統(tǒng)公共行政的否定，標(biāo)志著公共行政研究領(lǐng)域的一次范式轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理具有如下內(nèi)涵與特征： 第一，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與公民之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與公民的關(guān)系進行定位：政府不再是高高在上的官僚機構(gòu)，公民作為“納稅人”，是享受政府服務(wù)作為回報的“顧客”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)強化公共服務(wù)質(zhì)量意識。 第二，新公共管理改變了政府的服務(wù)效率、服務(wù)成本意識。與傳統(tǒng)公共行政只計投人，不計產(chǎn)出不同，新公共管理更加重視政府活動的產(chǎn)出和結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，賦予“一級經(jīng)

14、理和管理人員”在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權(quán)，以適應(yīng)變化不定的外部環(huán)境和公眾不斷變化的需求。 第三，新公共管理改變了政府提高行政績效的方法。在傳統(tǒng)的公共行政時代，提高行政績效的唯一方法是不斷努力完善韋伯式的官僚制度；而新公共管理者則主張，徹底改變僵硬的官僚制模式，通過采用私人企業(yè)的管理方法，加強競爭和市場導(dǎo)向的策略，實現(xiàn)行政績效質(zhì)的飛躍。 第四，新公共管理改變了政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)和人員關(guān)系。首先，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，傳統(tǒng)公共行政強調(diào)政治與行政的分離，強調(diào)文官保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政與政治的融合性，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互助與滲透關(guān)系，強大的政府目

15、標(biāo)不一定要保持中立性。其次，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴大公共部門不同，新公共管理主張應(yīng)該依提供公共服務(wù)的需要決定部門的增減，新公共管理特別主張某些公共部門實行私有化，或者通過合同出讓的方式，讓更多的私人部門參與公共服務(wù)的供給；再次，與傳統(tǒng)公共行政僵硬的人事管理制度不同，新公共管理主張在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上實行靈活性的制度。 四、對新公共管理的批判 有些學(xué)者對于新公共管理的模式和具體內(nèi)容提出了尖銳的批評。例如，美國學(xué)者格林和哈伯爾在論治理和重塑政府一文中對企業(yè)化政府模式提出了五點批評；另一位美國學(xué)者查爾斯.古德塞爾則提出與企業(yè)化政府模式十條原則針鋒相對的十條原則針對新公共管理改革

16、內(nèi)容的批判也從幾個方面進行，主要有：1.新公共管理體現(xiàn)了保守主義傾向2.新公共管理是一種經(jīng)濟學(xué)帝國主義3.新公共管理忽視了私人部門與公共部門的差別4.新公共管理逃避了政府責(zé)任。 有些學(xué)者批評新公共管理對公共價值觀的削弱，認為新公共管理追求三E(效率、效益、經(jīng)濟)標(biāo)準，其基于經(jīng)濟人假設(shè)的理論基礎(chǔ)和對績效的重視都與公共價值觀相沖突。羅頓在對不同國家進行研究后得出結(jié)論：盡管不同的國家存在著差異，但共同的趨勢是與公共服務(wù)組織相關(guān)聯(lián)的基本價值觀正在被改革所破壞”他認為：以更少的資源開展工作會使管理人員的士氣大大受挫；市民的直接要求會導(dǎo)致個人利益與廣泛的公共利益之間的沖突；社會的碎片化增加了人們對政府能力和責(zé)任感的憂慮；過度的權(quán)力下放和不斷增加的行政自由裁量權(quán)將不斷侵蝕政府的服務(wù)道德觀；不斷擴張的公共)私人交接面會使合同的簽約雙方關(guān)系加深，從而導(dǎo)致對道德標(biāo)準的破壞。貝倫則揭示了企業(yè)化政府模式內(nèi)包含的四大價值沖突和價值矛盾，以及它在實踐中所遇到的種種難題。 還有人對新公共管理的普適性進行了批判。世界銀行的資深公共管理專家尼克.曼寧提出三個基本問題，并試圖通過對這三個問題的解答來證明新公共管理模式已經(jīng)過時：1.新公共管理在與舊公共行政的對陣中真的獲勝了嗎?2.在執(zhí)行的范圍之內(nèi)，新公共管理確實發(fā)揮作用了嗎?3.在實踐