貧困山區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實踐與探索

1、貧困山區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實踐與探索xx市地處秦巴山區(qū)腹地，系全國扶貧開發(fā)重點縣市，也是國家主體功能區(qū)劃的限制開發(fā)區(qū)，全市幅員面積4065平方公里，轄52個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總?cè)丝?0萬。近年來，市委、市政府緊緊把握城鎮(zhèn)化快速推進的發(fā)展趨勢，立足秦巴山區(qū)區(qū)域發(fā)展中心的戰(zhàn)略定位，以加快城市建設(shè)為核心，以發(fā)展場鎮(zhèn)新區(qū)為重點，同步推進新村建設(shè)，在推進貧困山區(qū)多元化城鎮(zhèn)化進程方面進行積極探索和生動實踐。一、xx市農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀該市堅持從市、鄉(xiāng)、村三個層面推進城鎮(zhèn)化步伐，引導(dǎo)農(nóng)村人口按照高山低山交通干道沿線場鎮(zhèn)縣城的方向流動，已初步形成以城區(qū)為中心，以交通干線為軸線，以建制鎮(zhèn)為節(jié)點，以鄉(xiāng)場鎮(zhèn)為支撐，以村民集居點為補充

2、的“以線串珠”式的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。截止2010年，該市主城區(qū)建成面積5.6平方公里，居住人口15萬人；集鎮(zhèn)規(guī)模12.92平方公里，居住人口10.5萬人；建成新農(nóng)村示范村82個，易地扶貧搬遷聚居點75個，安置移民人數(shù)6719人。（一）發(fā)展動力的綜合性。從xx市的實際情況來看，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力直觀地表現(xiàn)在以下幾個方面：一是生活追求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟特別是勞務(wù)經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，農(nóng)民手里有了“余錢剩米”，一部分已經(jīng)具有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)和穩(wěn)定非農(nóng)收入的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)生活，一部分農(nóng)民就近選擇到基礎(chǔ)設(shè)施較好的場鎮(zhèn)、交通干道沿線或低山地帶建房定居。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已搬遷到x鎮(zhèn)、x鎮(zhèn)等場鎮(zhèn)居住的農(nóng)民70%均認為，搬遷就是為了

3、現(xiàn)在或?qū)碛幸粋€好的生活條件。二是政策引導(dǎo)。近年來，政府大力實施生態(tài)保護移民、易地扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造、災(zāi)后恢復(fù)重建等項目，整合資金打造了一批特色鮮明、亮點突出、功能完善的場鎮(zhèn)新區(qū)和村民聚居點，帶動鼓勵民間資金投入場鎮(zhèn)新區(qū)和新村建設(shè)，起到了積極的示范作用。x鎮(zhèn)x村整合項目資金2000萬元完善基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)越的生產(chǎn)生活條件吸引村民踴躍到新區(qū)建房定居，新區(qū)規(guī)模迅速擴大，一年內(nèi)已新建入住108戶，戶均建房投入15萬元，預(yù)計未來三年整個新區(qū)將達到400戶以上。三是務(wù)工就業(yè)。xx市地處山區(qū)，土地資源貧乏，人多地少的矛盾非常突出。從上世紀80年代后期開始，大量農(nóng)村富余勞動力通過外出務(wù)工或自主創(chuàng)業(yè)等途徑轉(zhuǎn)移

4、就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，僅每年外出務(wù)工人數(shù)就達15萬人次以上，以務(wù)工就業(yè)為目標的人口流動加速了城鎮(zhèn)化進程。四是教育移民。隨著經(jīng)濟條件的不斷改善，一部分農(nóng)民將子女送到教學(xué)條件較好的城鎮(zhèn)學(xué)校就讀，并在經(jīng)濟條件允許的情況下，搬遷到城鎮(zhèn)居住以便照顧子女入學(xué)。與此同時，人口向城鎮(zhèn)集中促使教育資源向城鎮(zhèn)集中，很多農(nóng)村校點由于招生不足被優(yōu)化撤并，2003年以來，全市已撤并公民辦學(xué)校264個。未搬遷的農(nóng)戶出于方便子女上學(xué)的目的，被動向城鎮(zhèn)和村民集聚區(qū)集中，并通過新建、購置或租賃住房等方式逐步在城鎮(zhèn)定居。（二）發(fā)展態(tài)勢的多元化。當前，農(nóng)村人口從高山、中山村社和其它生產(chǎn)生活條件較差的村社自行或者政策性搬遷到低山、公路沿線村

5、社或者城鎮(zhèn)是人口流動的最主要形式，流向的一致性和目標的差異性促進了城鎮(zhèn)化的多元化發(fā)展態(tài)勢。一是人口流向的多元化。從已經(jīng)搬遷的農(nóng)村人口來看，93%以上的人口是從高山、中山或者其它生產(chǎn)生活條件較差的村社搬遷到低山或者公路沿線等生產(chǎn)生活條件較好的村社，只有不到7%的人口搬遷到了城鎮(zhèn)。在對xx鎮(zhèn)高山和中山的村社干部調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，高達70%的人在經(jīng)濟條件允許的情況下，其搬遷意向是到低山、公路沿線村民聚居點居住，只有30%的人愿意選擇到場鎮(zhèn)居住。而新一代農(nóng)民工60%以上意向是“跳農(nóng)門”，即通過進城創(chuàng)業(yè)并在城里安家定居，有20%的人根據(jù)發(fā)展情況再做選擇，也有近20%的人表示可居住在農(nóng)村，打工務(wù)農(nóng)兩手抓。在決心

6、進城創(chuàng)業(yè)和安家的人群中，絕大多數(shù)把安居的目標鎖定在縣城或當?shù)丶?zhèn)，只有10%左右的人把目標定位在大中城市。二是城鎮(zhèn)發(fā)展的多層次。人口的多元化流動促進了城鎮(zhèn)的多元化發(fā)展。在主城區(qū)，2005年以來，市財政累計投入市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金44150萬元，先后實施國道210線城區(qū)段改道、后河翻板閘、濱河路改造等城市重點工程建設(shè)，舊城改造和新區(qū)建設(shè)加快推進，城市規(guī)模迅速擴張，建成區(qū)面積和居住人口都增加了1/3以上。在xx鎮(zhèn)等城市組團，工業(yè)化的加快發(fā)展為場鎮(zhèn)發(fā)展提供了強勁的產(chǎn)業(yè)支撐。隨著建材、煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大，xx鎮(zhèn)場鎮(zhèn)新區(qū)得到迅猛發(fā)展，規(guī)劃面積達300畝，建成區(qū)達220畝；xx工商業(yè)重鎮(zhèn)常住人口近三年來增

7、加2000人以上。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)，以新區(qū)建設(shè)為亮點的城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進，2005年以來，中心場鎮(zhèn)及交通干道沿線等集聚輻射作用明顯的場鎮(zhèn)規(guī)模都擴大了1/3以上，xx等地場鎮(zhèn)新區(qū)規(guī)模甚至超過了原場鎮(zhèn)規(guī)模。一批交通節(jié)點和村民集聚點正在向新農(nóng)村綜合體方向加快發(fā)展，成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的別樣風景。（三）發(fā)展質(zhì)量的低水平。xx市農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)“速度較快、水平不高”的基本特征，總體上仍處于起步階段。一是城鎮(zhèn)體系還不健全。在全市60萬人口中，非農(nóng)業(yè)戶籍人口只有9.78萬人，僅占總?cè)丝诘?6 %；城鎮(zhèn)化率為31.8，比全國、全省平均水平分別低17.88、8.38個百分點。98%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口都不足3萬，大部分場

8、鎮(zhèn)規(guī)模小、整體功能弱，吸納農(nóng)村人口和外來人口的能力差，個別鄉(xiāng)甚至沒有場鎮(zhèn)。二是規(guī)劃體系還不完善。全市僅有50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成場鎮(zhèn)規(guī)劃，6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了控制性詳規(guī)，13%的行政村完成了村莊規(guī)劃。同時，已有的規(guī)劃層次低，缺乏地域特色，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展和空間資源利用的引導(dǎo)、調(diào)控作用不強。三是建設(shè)水平有待提升。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，建成區(qū)綠地率低，公共服務(wù)設(shè)施不健全，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“有新街無新城、有新城無新貌”的現(xiàn)象，文化氣息淡薄，特色不鮮明，缺乏應(yīng)有的凝聚力、感染力和輻射力。二、制約貧困山區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要因素當前，影響和制約xx市貧困山區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展雖有自然與社會歷史的必然性，但用發(fā)展的眼光

9、來看，思想認識、政策環(huán)境和體制矛盾等也是影響貧困山區(qū)城鎮(zhèn)化進程的重要原因。（一）思想觀念制約。創(chuàng)新意識欠缺，發(fā)展緊迫感不強，很多地方仍然存在用錢靠財政、建設(shè)靠政府的思想意識，在經(jīng)營城鎮(zhèn)拓寬資金渠道方面缺乏有效手段，引導(dǎo)農(nóng)民進入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的措施不多、力度不大。農(nóng)民觀念守舊、滿足現(xiàn)狀，小富即安，有的一輩子舍不得一畝三分地，大部分農(nóng)村居民生活方式根深蒂固，有的已進入城鎮(zhèn)生活，但仍保留既有的落后生活方式、習俗。（二）財力資金制約。近幾年來，xx市市經(jīng)濟連續(xù)保持了較快增長，但發(fā)展滯后仍是最大現(xiàn)實。2010年人均GDP11758元，是全國、四川省平均水平的39.5%、56.5%；人均地方財政一般預(yù)算收入

10、只有四川省平均水平的14.4%；農(nóng)民人均純收入只有全國、四川平均水平的56.5%、65.0%。由于財力弱，政府無力安排更多的資金投入城鎮(zhèn)建設(shè)和完善社會保障；由于農(nóng)民收入低，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)居住愿望很難付諸實施。（三）體制機制制約?，F(xiàn)行的戶籍制度對人口的合理流動仍存在較大限制，農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機制和市場尚不成熟，勞動力轉(zhuǎn)移缺乏科學(xué)有效的引導(dǎo)，進城農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等保障制度不健全，以至出現(xiàn)市民和進城的戶籍農(nóng)民兩種身份結(jié)構(gòu)同處一城，待遇迥異的二元化現(xiàn)象。以養(yǎng)老保險為例，農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口還有諸多限制，而農(nóng)業(yè)戶口不能參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，只能在原籍參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，其保險

11、待遇無法滿足農(nóng)民在城鎮(zhèn)的養(yǎng)老需求。（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約。工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，規(guī)模工業(yè)發(fā)展慢，不能有效帶動相關(guān)一、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，企業(yè)和市場吸納勞村勞動力就業(yè)的能力不強，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏有力的產(chǎn)業(yè)支撐。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然建起了房屋街道，但房屋空置，街道冷清，到場鎮(zhèn)定居的農(nóng)民60以上仍下鄉(xiāng)種田，打工掙錢，有的甚至處于白天是村民，晚上是居民的特殊形態(tài)。（五）土地空間制約。xx市山區(qū)特征明顯，可供建設(shè)用地非常稀缺，加上山脈、河流、交通干線對土地的分割，造成地塊狹窄，支離破碎。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)即使將低山村社能夠用于建設(shè)的農(nóng)用地全部規(guī)劃成場鎮(zhèn)新區(qū)和村民聚居點，也無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。同時，受耕地保護紅線和土地整理投入不足的雙重

12、制約，建設(shè)用地報征非常困難。三、加快推進萬源農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的對策建議要立足山區(qū)實際，按照產(chǎn)城一體的思路，科學(xué)規(guī)劃工業(yè)化城鎮(zhèn)化，堅持城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村居民聚居點建設(shè)“三位一體”，多元化推動城鎮(zhèn)化進程。（一）構(gòu)建多元化的城鎮(zhèn)體系。綜合考慮人流、物流等各種因素，以經(jīng)濟發(fā)展為目標，以骨干道路為依托，形成中心城區(qū)、建制鎮(zhèn)、一般鄉(xiāng)場為骨架、以村民聚居點為補充的城鎮(zhèn)體系等級結(jié)構(gòu)。充分考慮人口流動的多元性、全面性，特別是我國實行居住證制度以后人口流動的自由性，順應(yīng)高寒偏遠山鄉(xiāng)人口大幅減少的趨勢，將中心城區(qū)及干道公路途經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、其他建制鎮(zhèn)、部分鄉(xiāng)場鎮(zhèn)、低山村社或公路沿線村社規(guī)劃為主要聚居地，統(tǒng)籌確定場鎮(zhèn)和村民聚居點

13、的規(guī)模和數(shù)量，保證規(guī)劃的系統(tǒng)性、科學(xué)性以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的均衡性。（二）協(xié)調(diào)推進城鎮(zhèn)和新村建設(shè)。一是加快中心城市建設(shè)。以創(chuàng)建“國家級生態(tài)市”和“省級環(huán)保模范城市”為抓手，立足良好的生態(tài)環(huán)境，圍繞“一河兩岸三山”，大力推進城周綠化、舊城改造、站場建設(shè)和路橋暢通工程，加快實施保障性安居工程，積極推進城區(qū)學(xué)校布局調(diào)整，大力發(fā)展文化等社會事業(yè)，不斷提高人民群眾幸福指數(shù)，力爭到2020年中心城區(qū)常住人口達到20萬人。二是加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)場鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)。合理確定各場鎮(zhèn)功能定位，城市組團以及羅文等新興工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合工業(yè)園區(qū)布局加快編制新區(qū)控詳、修詳規(guī)劃，抓緊完善道路、水電等基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施，以工業(yè)化帶動

14、城鎮(zhèn)化；高速公路沿線節(jié)點鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結(jié)合交通物流發(fā)展，加強規(guī)劃控制，在適度推進場鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)的同時，為今后場鎮(zhèn)發(fā)展留足空間；國道、省道、縣道等交通干道沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)村居民到場鎮(zhèn)建房的實際需求，合理確定場鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模；偏遠高寒鄉(xiāng)鎮(zhèn)要因地制宜確定場鎮(zhèn)發(fā)展方向，不具有集聚輻射功能的場鎮(zhèn)要防止盲目跟風，不切實際大拆大建。三是切實抓好農(nóng)村村民聚居點建設(shè)。針對絕大多數(shù)農(nóng)民選擇在低山、公路沿線村和其它條件比較好的村社居住的意愿，堅持有利生產(chǎn)、方便生活、適當集中、尊重意愿的原則科學(xué)規(guī)劃村民聚居點數(shù)量和規(guī)模，以場鎮(zhèn)新區(qū)的思路、標準對臨近場鎮(zhèn)的聚居點進行規(guī)劃建設(shè)，支持到低山、公路沿線村社購房或者改建，鼓勵高山、中山、

15、低山或者公路沿線村的村民到村民聚居點生活。（三）統(tǒng)籌做好跨區(qū)域移民定點搬遷。建立綜合信息平臺，反饋、交流、統(tǒng)籌全市農(nóng)戶流動信息，引導(dǎo)農(nóng)戶遷徙居住。靈活運用有關(guān)移民政策，使遷出和遷入的農(nóng)戶都能得到相應(yīng)補助，生產(chǎn)條件較差地方的移民容易在生產(chǎn)條件較好的地方買到像樣的房屋并流轉(zhuǎn)到相應(yīng)的耕地，生產(chǎn)條件較好的地方且有意愿進入城鎮(zhèn)生活的村民在得到合理補償后樂意出售原有房屋并將土地等流轉(zhuǎn)給買房人。同時，要完善耕地占補平衡機制，鼓勵同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高山、中山或者生產(chǎn)生活條件較差村社搬遷農(nóng)戶的宅基地同低山、公路沿線村社或者生產(chǎn)生活條件比較好村社的除基本農(nóng)田以外耕地、空閑地、荒山等置換；生產(chǎn)生活條件較差鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的宅基地同

16、生產(chǎn)生活條件較好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的除基本農(nóng)田以外的耕地、空閑地、荒山等置換，解決建設(shè)用地問題。（四）協(xié)調(diào)抓好產(chǎn)業(yè)和勞務(wù)經(jīng)濟發(fā)展。就貧困山區(qū)來講，產(chǎn)業(yè)發(fā)展更宜在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，具體到某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否發(fā)展相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，要視情況而定。有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源優(yōu)勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)大力發(fā)展、培育具有生命力、競爭力的產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境好、交通便捷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是為居民提供公共服務(wù)，不宜強行發(fā)展某項產(chǎn)業(yè)，犯“搞農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐”的經(jīng)驗主義錯誤。當前和今后較長一段時間，絕大多數(shù)農(nóng)民年收入及其增收部分都主要來源于外出務(wù)工，要繼續(xù)擴大培訓(xùn)范圍，創(chuàng)新服務(wù)方式，增強務(wù)工人員的專業(yè)技能，提高外出務(wù)工人員的組織化程度。（五）全面落實城鎮(zhèn)化用地

17、保障。抓住第二輪土地利用規(guī)劃修編的機會，在保持耕地和基本農(nóng)田總量不變的情況下，圍繞小城鎮(zhèn)建設(shè)和新村建設(shè)，扎實推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃修編和報批工作，留好、留足建設(shè)用地。做好土地整理項目儲備和申報工作，加快實施土地整理項目，積極開展農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加“雙掛鉤”工作，爭取建設(shè)用地過渡指標，重點保障場鎮(zhèn)新區(qū)建設(shè)用地需求。同時，可由村民委員會為實施主體，通過土地調(diào)整，將集體經(jīng)濟組織內(nèi)農(nóng)戶取得的建設(shè)用地指標調(diào)整到規(guī)劃的新村或村民聚居點集中使用，在保持集體土地性質(zhì)的前提下，加快推進新村和村民聚居點建設(shè)。（六）建立健全多元化投資融資渠道。一是建立農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)專項基金，每年安排一定數(shù)量的專項

18、資金，以投資、貼息或“以獎代補”等方式用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，特別是用于建制鎮(zhèn)、達陜高速公路等干道沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃編制、公用設(shè)施和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。二是樹立“要政策”比“要資金”更節(jié)省、更有效的觀念，充分利用國家對秦巴貧困地區(qū)、革命老區(qū)發(fā)展的政策組合優(yōu)勢，聯(lián)合周邊限制開發(fā)區(qū)特別是國家級重點扶貧開發(fā)縣共同爭取中央、省專門設(shè)立限制開發(fā)區(qū)或國家重點扶貧地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)專項資金。三是引導(dǎo)農(nóng)民參與城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵一部分先富裕起來的農(nóng)民帶資進城鎮(zhèn)，買房建房、興辦企業(yè)、務(wù)工經(jīng)商，同時協(xié)調(diào)銀行發(fā)放按揭建房和小額貸款，解決部分困難群眾的燃眉之急。四是探索集體土地資本化途徑，在城鄉(xiāng)規(guī)劃的的框架內(nèi)，不改變土地集體所有制性質(zhì)，通過宅基地的資本化，