第八章 具體行政行為概述

1、第八章 具體行政行為概述第八章詳細(xì)行政行為概述一、詳細(xì)行政行為的概念和特征把握詳細(xì)行政行為的關(guān)鍵在于理解并把握它的主要特征。這些特征將詳細(xì)行政行為區(qū)分于非行政行為法律行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為等，從而提醒并劃定詳細(xì)行政行為的邊界，把握這些特征對于我們后面學(xué)習(xí)行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍，具有打算性的意義。一處分性所謂處分性，即產(chǎn)生處分效力的意思，即一個行為只有在做出之后，可以依據(jù)行政主體的意思表示引起行政法律關(guān)系的變動詳細(xì)表現(xiàn)為建立、變更或者消滅了某種行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，它才可能屬于詳細(xì)行政行為。這一特征包含兩個方面的含義，一方面是說，詳細(xì)行政行為做出之后必將引起行政法律關(guān)系的變動；

2、另一方面是說，這種法律關(guān)系的變動必需出于行政主體的意思表示。這兩個方面缺一不行，一個行為假如缺少了其中的任何一者，都不可以被稱為詳細(xì)行政行為。因此，處分性是詳細(xì)行政行為的首要特征，這一特征將詳細(xì)行政行為區(qū)分于行政事實行為，以及行政主體施行的其他行為。二特定性所謂特定性，指的是詳細(xì)行政行為必需是針對特定對象做出的行為。特定性這一特征主要將詳細(xì)行政行為區(qū)分于抽象行政行為與其他屬于立法范疇的行為，如制定法律、制定地方性法規(guī)等，后者均是針對不特定對象做出的。三單方性所謂單方性，指的是詳細(xì)行政行為是由行政主體的單方意志所打算的行為。也就是說，單憑行政主體一方的意思表示，就足以使這個行為產(chǎn)生效力，而不需要

3、行政相對人的合意。對于詳細(xì)行政行為單方性的理解，必需留意兩個方面的問題：第一個方面，留意對行政合同行為的理解。行政合同是行政主體為實現(xiàn)肯定的行政管理目的，在意思表示全都的前提下，與公民、法人或其他組織通過合同方式，使雙方在行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生、變更或者消滅的行為。其次個方面，留意對行政行為中公眾看法的理解。公眾參加是行政法上程序正值原那么的要求之一，指的是行政主體必需在施行行政活動的過程中，聽取有關(guān)公民、法人或其他組織的申辯和陳述，適當(dāng)汲取公眾看法。四外部性所謂外部性，即詳細(xì)行政行為是行政主體針對外部對象、外部事務(wù)而做出的行為。外部性的特征使詳細(xì)行政行為區(qū)分于內(nèi)部行政行為。所謂內(nèi)部行政行

4、為，指的是行政主體對其內(nèi)部組織或個人施行的行為，說究竟，就是行政主體對其內(nèi)部事務(wù)的管理。根據(jù)施行對象的不同，內(nèi)部行政行為可以被區(qū)分為針對內(nèi)部組織的行為和針對內(nèi)部個人的行為。針對內(nèi)部組織的行為，如打算行政主體自身下屬機(jī)構(gòu)的設(shè)立、增加、削減、合并，或如對行政組織系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)利進(jìn)展的劃定、調(diào)整等，例如，某市政府打算將城建局的某項收費權(quán)劃歸城管局的行為，就屬于內(nèi)部行政行為。而針對內(nèi)部個人的行為，主要表現(xiàn)為對人事關(guān)系的處理，如對國家公務(wù)員的獎懲、任免、培訓(xùn)，等等。圖表81：詳細(xì)行政行為的主要特征二、詳細(xì)行政行為的分類一羈束行為與自由裁量行為羈束行為與自由裁量行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)是行政行為受法律、法規(guī)拘謹(jǐn)?shù)某潭取?/p>

5、但凡法律、法規(guī)對行政行為的條件、范圍、內(nèi)容及方式方法作出詳細(xì)而明確的規(guī)定，行政主體只能嚴(yán)格執(zhí)行而沒有多少自由裁量余地的行政行為屬于羈束行為。但凡法律、法規(guī)對行政行為的條件、范圍、內(nèi)容或方式方法未作硬性規(guī)定，行政主體可以在法定范圍內(nèi)依據(jù)自己的主觀意志敏捷作出的行政行為皆屬自由裁量行為。二依職權(quán)行政行為與依申請行政行為依職權(quán)行政行為是指無需行政相對人申請而由行政主體依據(jù)職權(quán)主動施行的行政行為，也稱為主動行政行為或主動行政行為。依職權(quán)行政行為由行政主體啟動，這類行為如行政懲罰、行政強迫。依申請行政行為是指行政主體只能在行政相對人提出申請后才能施行而不能主動施行的行政行為。依申請行政行為需先由行政相對

6、人提出申請，行政主體依據(jù)相對人的申請根據(jù)法律規(guī)定作出行為，這類行為如行政答應(yīng)、行政裁決等。三要式行政行為與非要式行政行為要式行政行為是指必需具備特定形式才能產(chǎn)生法律效果的行政行為，如公布行政法規(guī)或行政規(guī)章必需以政府令這種形式，行政懲罰需要有行政懲罰打算書，準(zhǔn)予行政答應(yīng)必需以肯定書面形式賜予證明等。非要式行政行為是指不要求有特定形式，只要明白表達(dá)了意思就能產(chǎn)生法律效果的行政行為，如口頭通知、電話通知、交通警察的手勢、交通信號燈的閃耀等。四作為的行政行為與不作為的行政行為根據(jù)行政行為是否轉(zhuǎn)變原有法律關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可將其分為作為的行政行為和不作為的行政行為。作為的行政行為是行政主體主動轉(zhuǎn)變法律關(guān)系的行

7、政行為，不作為的行政行為是指圖表82：詳細(xì)行政行為的分類三、詳細(xì)行政行為的成立和生效詳細(xì)行政行為的成立與生效，解決的是不同層面的問題。所謂成立，事實上指的是一個詳細(xì)行政行為的根本構(gòu)成要件，即只有具備了哪些條件，我們才可以說一個詳細(xì)行政行為產(chǎn)生了，或者存在了的問題。而效力指的是一個詳細(xì)行政行為產(chǎn)生之后，它將在法律上產(chǎn)生何種效果，對權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生哪些影響的問題。一詳細(xì)行政行為的成立一個詳細(xì)行政行為之所以可以產(chǎn)生、存在，至少應(yīng)當(dāng)具備這樣幾個方面的必要條件：1主體要件。在主體上，詳細(xì)行政行為必需是行政主體做出的行為。也就是說，做出這個行為的主體應(yīng)當(dāng)是具備行政職權(quán)的，假如是不具備行政職權(quán)的主體施行的行

8、為，就決不能被稱為詳細(xì)行政行為，也不行能通過行政法上的救濟(jì)方式來追究有關(guān)的法律責(zé)任。2意思要件。意思要件，指的是行政主體必需向相對人做出有效的意思表示，一個詳細(xì)行政行為才能成立。因為行政主體做出詳細(xì)行政行為的目的，必定在于建立、變更或者消滅某種行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即引起行政法律關(guān)系的變動。3送達(dá)要件。送達(dá)要件，指的是行政主體必需將詳細(xì)行政行為的內(nèi)容送達(dá)相對人以使其知曉。假如一個行為做出之后，并未向當(dāng)事人告知，那么該行為也不能成立。圖表83：詳細(xì)行政行為的成立二詳細(xì)行政行為的生效和失效1詳細(xì)行政行為的生效。一般來說，詳細(xì)行政行為成立之后，假如同時具備以下兩個條件，該行為便應(yīng)生效：1該行為不存

9、在明顯重大的違法情節(jié)，即不屬于自始無效的行為；2該行為沒有附款附條件或附期限，或者附款的條件成就或時間屆至。1行政行為生效時間確定的意義，原那么上應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人知曉或理應(yīng)知曉該行政行為為前提，因為不能要求當(dāng)事人去服從和遵守一個他不知道的行政行為。2行政行為的生效起始時間可以分為即時生效和延時生效兩種。即時生效，即行政行為在相對人受領(lǐng)該行政行為之時生效。受擁有本人挺直受領(lǐng)、別人代為受領(lǐng)以及推定受領(lǐng)等多種方式。3推定受領(lǐng)只能運用于兩種狀況：第一，行政行為所針對的特定的相對人下落不明或無法與其聯(lián)絡(luò)，行政行為采納了公告送達(dá)的方式；其次，行政行為的對象為不特定多數(shù)人，只能采納發(fā)布的形式廣為告知。4有的行政

10、行為規(guī)定了生效日期或生效的特定條件。該行政行為雖然也須相對人受領(lǐng)，但生效起始時間從行政行為的生效日期到來之時或特定條件成就之時起算。5還有一些學(xué)者提出，行政行為效力的開頭，需對相對方和行政機(jī)關(guān)加以區(qū)分。因為行政行為并非只對行政相對一方具有拘謹(jǐn)力，對行政機(jī)關(guān)也同樣具有拘謹(jǐn)力。2詳細(xì)行政行為失效。行政行為效力的丟失有四種緣由：1行政行為違法；2行政行為不合理，有失公正；3行政行為不再適應(yīng)改變了的情勢；4附條件的行政行為條件消逝或附期限的行政行為期限屆滿。除自動失效的情形外，行政行為效力的丟失須以有權(quán)機(jī)關(guān)作出明確的處置為前提。有權(quán)機(jī)關(guān)使行政行為丟失效力的方式一般有三種：一是確認(rèn)無效；二是打算撤銷；二

11、是打算廢止。三詳細(xì)行政行為的效力內(nèi)容詳細(xì)行政行為的效力內(nèi)容，就是詳細(xì)行政行為生效之后，在法律上所可以產(chǎn)生的影響或者效果。詳細(xì)行政行為的效力，主要被分解為拘謹(jǐn)力、確定力與執(zhí)行力三個方面。第一，詳細(xì)行政行為確實定力，又稱公定力，也有人稱之為不行變更力。行政行為確定力的作用在于保證行政行為的嚴(yán)厲性和穩(wěn)定性。對于行政行為確定力的內(nèi)容，一般認(rèn)為是指行政行為一經(jīng)作出，不管不知是否合法，便推定為合法有效，任何組織和個人都應(yīng)服從；而且一經(jīng)生效，非依法定緣由和非經(jīng)法律程序不得隨便更改和撤銷。其次，行政行為的拘謹(jǐn)力，是指行政行為一經(jīng)作出，其內(nèi)容對相關(guān)人員或組織產(chǎn)生法律上的約束效力，有關(guān)組織或人員必需遵守和服從。行

12、政行為的拘謹(jǐn)力既針對行政主體，又針對相對方。第三，行政行為的執(zhí)行力，是指行政行為的強迫執(zhí)行力。當(dāng)行政相對人不自覺履行行政行為所確定的義務(wù)時，行政主體可自行實行或懇求人民法院實行強迫措施，使義務(wù)得到履行。圖表84：詳細(xì)行政行為效力的內(nèi)容四、詳細(xì)行政行為的無效、撤銷與廢止一詳細(xì)行政行為的無效明顯重大違法，或者說存在嚴(yán)峻合法性缺陷的詳細(xì)行政行為，構(gòu)成無效。所謂明顯重大違法，指的是該行為的違法性，嚴(yán)峻到了一個理智正常的一般人都足以識別、斷定的程度。詳細(xì)而言，常見的無效行政行為主要包括這樣幾種狀況：1要求當(dāng)事人從事犯罪的行政行為，即行政行為的內(nèi)容表現(xiàn)為要求當(dāng)事人從事某種已經(jīng)構(gòu)成犯罪的違法活動，留意這里要

13、求當(dāng)事人從事的行為必需是足以構(gòu)成犯罪的，假如它要求當(dāng)事人從事的行為雖然違法，但尚未到達(dá)足以構(gòu)成犯罪的嚴(yán)峻程度，那么一般認(rèn)為，這只是一種可撤銷的行政行為。2該詳細(xì)行政行為沒有任何事實依據(jù)，即該行為的做出沒有任何事實根底，或者根本不以任何事實作為其依據(jù)，或者是其作為依據(jù)的事實純粹出于主觀臆想，那么該行為也構(gòu)成無效。假如該行為的做出是有事實依據(jù)的，只不過事實依據(jù)存在錯誤而已，那么仍不構(gòu)成無效，也只是一種可撤銷的行政行為。3該詳細(xì)行政行為沒有任何法律根據(jù)，即該行為的做出在法律上找不到任何有效根據(jù)，那么該行為也構(gòu)成無效。詳細(xì)行政行為無效的后果，是使得該行為自始至終不存在任何法律效力，其效力的丟失并不是從

14、有權(quán)機(jī)關(guān)宣布其無效時開頭，而是自其做出之日起就從來沒有產(chǎn)生過任何效力。二詳細(xì)行政行為的撤銷構(gòu)成一般違法，或者明顯不當(dāng)?shù)男姓袨椋强沙蜂N的行政行為。一般違法，指的就是除了足以構(gòu)成無效的明顯重大違法之外的其他違法情形；而明顯不當(dāng)，那么指的是行政行為雖然合法，但存在明顯的不合理因素；這兩種狀況下的詳細(xì)行政行為，都是可以被撤銷的。詳細(xì)行政行為被撤銷的后果，是使得該行為溯及地從其做出之日起丟失效力。盡管行為的撤銷與行為的無效一樣，最終都使得它完全丟失效力，但必需留意的是，兩者在行為效力丟失的時間上是不同的。無效的行政行為自其做出之日起便完全無效，而可撤銷的行為必需等到它被明確撤銷之日起才完全丟失效力，

15、而在這一時間之前，其效力仍舊存在。三詳細(xì)行政行為的廢止某些合法且適當(dāng)?shù)脑敿?xì)行政行為，由于特定的緣由，必需被廢止。構(gòu)成詳細(xì)行政行為廢止的緣由主要包括：1法律變更，即行為在做出的當(dāng)時所根據(jù)的法律標(biāo)準(zhǔn)后來被修改、廢止或者撤銷了，那么該行為也就失去了其連續(xù)合法存在的根底，因此必需被廢止。2情事變更，即詳細(xì)行政行為做出時所根據(jù)的客觀事實已經(jīng)不復(fù)存在，或者雖然存在但已經(jīng)發(fā)生了重大改變，那么該行為也就丟失了其連續(xù)存在下去的事實依據(jù)，因此也必需被廢止。3目的實現(xiàn)，即該詳細(xì)行政行為所期望的目的已經(jīng)到達(dá)了，因此沒有必要連續(xù)存在下去。4公共利益，有的詳細(xì)行政行為在做出之后，假如得以落實的話反而會損害公共利益，那么有權(quán)機(jī)關(guān)也可以將其廢止，這在行政答應(yīng)中較為常見。詳細(xì)行政行為被廢止的效果，是使得該行為自廢止之日起丟失效力，但其在廢止之日前的效力仍舊存在，它在廢止之前所產(chǎn)生的法律關(guān)系或者法律利益，仍舊得到成認(rèn)。假如公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，因為詳細(xì)行政行為的廢止而蒙受了損失，那么受損人可以要求的是行政補償，而非行