民辦高等教育分類管理模式的新思考-基于公益指數(shù)視角的探討

1、    民辦高等教育分類管理模式的新思考基于公益指數(shù)視角的探討    摘要：基于辦學(xué)剩余以及最終產(chǎn)權(quán)歸屬作為判斷營利與非營利民辦高校的分類管理模式，在目前的試點(diǎn)實(shí)踐中并沒取得較大的突破?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，民辦高?？梢詮霓k學(xué)公益程度的角度來探索分類方式，通過構(gòu)建公益指數(shù)作為表征變量，來動態(tài)分析民辦高校公益程度的相對大小，據(jù)此把民辦高校分成若干類，從而給出相應(yīng)政策優(yōu)惠，并定期評估公益程度大小和確定類別。以該模式作為民辦高等教育分類管理的新思路，可使得民辦高校避免被迫一次性選擇營利或非營利屬性，突破現(xiàn)實(shí)困境，促進(jìn)民辦高等教育穩(wěn)定、有序發(fā)展。關(guān)鍵詞：民辦高等教育，

2、分類管理，公益指數(shù)，灰色關(guān)聯(lián)自從民辦教育促進(jìn)法（2002）及實(shí)施條例的頒布，我國民辦高等教育在辦學(xué)規(guī)模上已經(jīng)取得了顯著成績，并業(yè)已成為我國高等教育體系的重要組成部分。但是與市場需求的優(yōu)質(zhì)高等教育相比，民辦高等教育辦學(xué)質(zhì)量依然差距明顯1。而分類管理不僅是促進(jìn)民辦高等教育持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的制度保障，促進(jìn)辦學(xué)質(zhì)量提升，更是我國民辦高等教育實(shí)踐改革的突破口2。但現(xiàn)有試點(diǎn)的民辦高校分類管理模式是基于捐資辦學(xué)假定以及教育為公益事業(yè)的理念而制定，這與我國民辦高等教育以投資辦學(xué)為主要特征的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相背離，隨著民辦高等教育的進(jìn)一步發(fā)展，國家層面宏觀管理與民辦高校微觀運(yùn)行之間的沖突進(jìn)一步激化3。因而構(gòu)建一種符合民辦高

3、校辦學(xué)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的分類模式與實(shí)施策略具有明顯的理論與現(xiàn)實(shí)意義。一、民辦高等教育分類管理模式的相關(guān)研究關(guān)于民辦高等教育分類管理的相關(guān)研究，目前學(xué)者主要從民辦高等教育分類管理的必要性、分類的種數(shù)以及分類的標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行，對于民辦高校分類管理的必要性，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，分類管理有利于民辦高等教育的健康多元發(fā)展，4并對于化解制度沖突和突破運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境起到關(guān)鍵作用5，分類管理是必然趨勢，已成共識6，目前對于分類管理研究的爭議，主要集中在以下三個方面：（一）民辦高等教育分類種數(shù)的爭議學(xué)界對于民辦高校分類種數(shù)的研究，主要從以下三種視角展開，其一為二分法，即將民辦高校分為營利性以及非營利性兩種7。研究者從制度規(guī)范

4、來解釋，認(rèn)為民辦高等教育機(jī)構(gòu)的投入應(yīng)區(qū)分為捐資和投資兩類。前者是基于奉獻(xiàn)社會而辦學(xué)，不期望任何有償回報；后者則基于謀利的目的辦學(xué)，其目標(biāo)是獲取經(jīng)濟(jì)收益8。若舉辦者捐資辦學(xué)則為非營利性民辦高校，若投資辦學(xué)則為營利性民辦高校932-36；其二為三分法，有研究人員認(rèn)為，營利和非營利性的分法，屬非此即彼的界定，并不能客觀反映我國民辦高校復(fù)雜的辦學(xué)現(xiàn)實(shí)。鄔大光、胡衛(wèi)、方劍鋒等認(rèn)為民辦高校應(yīng)區(qū)別為非營利性、準(zhǔn)營利性以及營利性三種類型。捐資舉辦的無疑是非營利性辦學(xué)，但在投資舉辦學(xué)中，應(yīng)依據(jù)教育服務(wù)類型以及學(xué)校盈余分配方式，進(jìn)一步可分為準(zhǔn)營利和營利性。黃新茂提出的捐其資型、投資型、出資保值型三分法也與此相似1

5、0。其三是四分法，潘懋元、周守亮、趙彥志、徐緒卿、王建等一些學(xué)者認(rèn)為，二分法、三分法均未全面、客觀反映我國民辦高校特征1160，主張現(xiàn)行民辦高校至少應(yīng)劃分為四類12。第一類是捐資辦學(xué)，即出資人對所有權(quán)及回報均不作要求；第二類是出資人對投資的額外收益不做要求，但主張保留學(xué)校初始投入資產(chǎn)的所有權(quán)；第三類是民辦高校出資人要求合理回報，保留初始資產(chǎn)所有權(quán)，但不以營利為目的；第四類是純營利性民辦高校。（二）民辦學(xué)校分類標(biāo)準(zhǔn)爭議應(yīng)該說，以什么標(biāo)準(zhǔn)來界定、劃分民辦高校，是分類管理的核心所在，同時也是分類管理的難點(diǎn)。一旦確定了分類標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，實(shí)際上民辦高校分類的種數(shù)也就得到明確。目前對于分類標(biāo)準(zhǔn)的研究，主要有兩

6、種，一是單一化標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)以“是否追求回報”（即是否以營利為動機(jī)）作為唯一分類標(biāo)準(zhǔn)。只要是不追求回報的民辦高校，不用考慮辦學(xué)主體性質(zhì)，一律歸類為非營利性民辦學(xué)校；否則，視作營利性民辦高校。但以是否追求回報作為分類劃分的標(biāo)準(zhǔn)，受到部分學(xué)者的質(zhì)疑。作為一種社會現(xiàn)象，高校辦學(xué)利己與利他行為（外部性）都同時存在，利己行為與利他行為的公益性孰大也不必論證，據(jù)此也無法推斷舉辦者的動機(jī)與目的13。二是多維標(biāo)準(zhǔn)。王善邁等提出分類的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)該包含三個方面1160。分別為辦學(xué)所得盈利的支配主體、出資人的初始投入以及追加投入所形成的民辦高校固定資產(chǎn)歸屬、辦學(xué)終止時剩余資產(chǎn)歸誰分配；柯佑祥、徐緒卿等也提出了類似的觀

7、點(diǎn)，認(rèn)為界定營利性和非營利性民辦高校應(yīng)從是否以營利為辦學(xué)目的、舉辦者是否享有辦學(xué)結(jié)余資產(chǎn)的所有權(quán)及最終剩余資產(chǎn)等三個方面來進(jìn)行14。（三）分階段實(shí)施分類管理中國民辦高校的實(shí)際運(yùn)行已超出了營利和非營利兩類組織的劃分范疇，實(shí)踐中部分省市在出臺的試點(diǎn)方案里，不僅承認(rèn)非營利性民辦學(xué)校舉辦者出資的原始資產(chǎn)權(quán)，而且還允許出資者從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報，顯然突破了傳統(tǒng)非營利性組織的概念邊界。1524基于這樣的現(xiàn)狀，有學(xué)者提出，四分法是一種過渡階段，二分法是最終理想階段這樣的看法，并給出從四分法到二分法的相關(guān)政策建議1162。二、現(xiàn)實(shí)困境與存在的問題實(shí)際上，自教育規(guī)劃綱要（2010頒布）提出要積極開展?fàn)I利性、

8、非營利性民辦高校分類管理模式的探索后，教育部門便開始在部分省市進(jìn)行試點(diǎn)工作，但實(shí)際效果遠(yuǎn)低預(yù)期。即從試點(diǎn)啟動至今，多數(shù)省市無論在政策還是在實(shí)踐方面均流于形式1524。究其原因，存在以下幾點(diǎn)：首先，目前分類管理實(shí)施的基礎(chǔ)存在局限性。以非營利和營利性標(biāo)準(zhǔn)對民辦高校進(jìn)行管理，源自西方高教領(lǐng)域。非營利是基于捐資辦學(xué)的性質(zhì)，營利則建立在投資辦學(xué)的基礎(chǔ)上；在歐美，捐資辦學(xué)歷史悠久，并且是私立高等教育的主流，投資辦學(xué)則不然，僅僅出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代，即這兩種劃分是基于捐資辦學(xué)為主流、且發(fā)展較成熟的情境下?？v觀我國現(xiàn)代民辦高等教育發(fā)展，起步于改革開放之際，受制于彼時的經(jīng)濟(jì)條件，捐資辦學(xué)極少，而高等教育需求市場

9、巨大，民辦高校的舉辦者在這樣的情況下，以滾動發(fā)展或一次性投資的模式進(jìn)入高教領(lǐng)域16?？傮w而言，是以投資辦學(xué)為主，營利意圖明顯。統(tǒng)計數(shù)據(jù)也支持這一觀點(diǎn)，2011年我國民辦高等教育的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中，社會捐資僅為投資辦學(xué)總額的6%左右，僅占當(dāng)年高等教育總投入的0.54%，同年民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源組成中，來自捐贈的收入也僅占0.33%。現(xiàn)有696所民辦高校（具備學(xué)歷頒發(fā)資格）中，絕大多數(shù)均有要求取得合理回報的意向933。其次，民辦高校面臨“選邊站隊(duì)”的道德風(fēng)險。營利與非營利，甚至準(zhǔn)營利的分類，實(shí)際上是要求民辦高校舉辦者“選邊站隊(duì)”。從目前的試點(diǎn)實(shí)踐來看，幾乎沒有民辦高校選擇營利作為辦學(xué)屬性17；另外，選擇

10、非營利屬性的，表面上看確實(shí)不少，但實(shí)際情況并非真心如此（部分迫于道德的壓力而選擇的）；更多的民辦高校則處于觀望的狀態(tài)。顯然，多數(shù)民辦高校之所以不選擇營利性，究其原因，在于傳統(tǒng)的思想觀念中，高等教育的營利性行為始終難以被認(rèn)同；更進(jìn)一步，在民辦高校目前生存的環(huán)境中，其弱勢地位非常明顯，若選擇了營利性，可能會招來更多“有色眼鏡”的審視。而且時至今日，政府尚沒有出臺適用營利性高校的相關(guān)法規(guī)和政策；同時即便選擇了非營利性屬性，目前政府相關(guān)部門對民辦高校在政策保障方面同樣非常欠缺。其三，合理回報和利潤的區(qū)別有待進(jìn)一步審視。民辦高等教育投資回報多少才算合理范疇，爭議較多，有“不超過銀行貸款基準(zhǔn)利率的一倍”的

11、說法，也有不超過存款利率的150%的說法，也有不超過當(dāng)年貸款基準(zhǔn)利率的2倍，也有學(xué)者通過大量歷史數(shù)據(jù)的收集，通過內(nèi)部收益率方法計算出高等教育的投資回報率為9%左右1526，但普遍被接受、認(rèn)可的并不多，要確定民辦高等教育投資回報率，影響因素多、涉及范圍廣，真正確定“合理的回報”尚需進(jìn)一步的研究。確立營利性和非營利性，甚至準(zhǔn)營利性等民辦高校的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，從理論層面上而言，是相對比較容易的，但實(shí)踐中對現(xiàn)有的民辦高校如何分類的實(shí)踐操作，涉及面廣，遠(yuǎn)難于理論分類。營利性、準(zhǔn)營利性以及非營利民辦高校將面臨迥異的土地、稅收、財政等公共政策。簡而言之，選擇不同類型的標(biāo)準(zhǔn)辦學(xué)，對民辦高校舉辦者來說，標(biāo)志著一系列顯

12、性和隱性利益的重新分配、取舍。因而施行分類管理，需要針對不同類型的民辦高校的屬性特征，進(jìn)一步完善目前現(xiàn)有的民辦高等教育政策法規(guī)和制度創(chuàng)新管理。三、民辦高等教育分類管理模式的新設(shè)想（一）前提假設(shè)既然面臨多數(shù)民辦高校是基于投資辦學(xué)這樣的現(xiàn)實(shí)，那么現(xiàn)階段進(jìn)行營利、非營利或者準(zhǔn)營利的劃分，實(shí)施的基礎(chǔ)并不具備，為穩(wěn)步提升民辦高等教育質(zhì)量和突破發(fā)展桎梏奠定基礎(chǔ)，實(shí)施分類管理需要換一種新的思路，分類管理措施應(yīng)在假定所有民辦高等教育均是投資辦學(xué)的情景下制定（類似于部分法律制定是首先基于人性“惡”的假設(shè)，而后再制定相關(guān)法律給予約束），而不是基于出資性質(zhì)、剩余索取以及最終資產(chǎn)的歸屬來明確，這種理論假設(shè)與我國目前民

13、辦高校舉辦屬性的現(xiàn)實(shí)更加契合。（二）基于公益測度的動態(tài)分類管理的設(shè)想民辦高等教育是具有正外部性，它不僅給教育消費(fèi)者帶來收益，而且使得整個社會受益。同時，民辦高等教育增加了公民教育選擇的機(jī)會，為接受教育群體提供了知識與技能，從而使得該群體獲得更高收入和相對較強(qiáng)的職業(yè)遷移能力，因此它不僅符合個人利益，同時亦符合社會公共利益。因而即便是營利屬性明確的民辦高校，也應(yīng)能夠有尊嚴(yán)、體面的辦學(xué)，民辦高等教育分類管理政策制定時應(yīng)考慮包容性，允許多種發(fā)展方式并存，善待通過投資辦學(xué)獲取合理回報的辦學(xué)模式，將更加有利于促進(jìn)民辦高校的發(fā)展。既然無論是營利還是非營利屬性高校，均存在著公益性（正外部性），那么設(shè)想以省為區(qū)域，測算省內(nèi)各民辦高校公益程度（本研究中命名為公益指數(shù)）的相對大小，具體可以根據(jù)高校自身教育支出狀況（分解成若干指標(biāo)加以合成）進(jìn)行評估，再應(yīng)用聚類分析方法，視實(shí)際情況分成若干類，而后根據(jù)不同民辦高校公益指數(shù)的大小，確定在連續(xù)分類中不同的區(qū)位，給予不同的政策傾斜或財政資助，上限可以與公辦高校等同，下限則視情況作出較低的政策優(yōu)惠及財政補(bǔ)助等措施。這種分類管理模式，現(xiàn)實(shí)意義明顯。其一，可以避免民辦高校面臨“選邊站隊(duì)”的困境，給出緩沖，穩(wěn)定目前民辦高校發(fā)展的態(tài)勢；其二，通過不同的政策優(yōu)惠和資