分稅制財政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報告 (8)

1、分稅制財政體制下政府收入劃分現(xiàn)狀調(diào)研報告 省以下財政收入體制是國家財政收入體制的重要組成部分，是中央對地方財政收入體制的貫徹和延伸。我國省以下財政收入體制的框架，出自1994年實行分稅制改革的要求，但目前過渡色彩較濃，合理化程度和規(guī)范性都不高。從十二年來的運行情況看，現(xiàn)行體制在提高“兩個比重”，增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，調(diào)動各級政府當(dāng)家理財積極性等方面發(fā)揮了積極作用，但省以 下政府間收入劃分的現(xiàn)狀各地不一，科學(xué)性、公平性、均等性和穩(wěn)定性不高。財政運行中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，突出表現(xiàn)為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)滯后，維系基層

2、機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和提供均等化公共服務(wù)的內(nèi)生機(jī)制日顯體制性缺陷，重要機(jī)遇期和矛盾突現(xiàn)期，正確歷史發(fā)展過程中的看待，適時完善財政分配體制，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展已成為各方關(guān)注的焦點。 如何調(diào)整和改進(jìn)省以下財政收入體制，科學(xué)合理劃分政府間收入，建立健全地方財政可持續(xù)發(fā)展的良性運轉(zhuǎn)機(jī)制，緩解基層財政困難，實現(xiàn)中央提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展”的目標(biāo)，是當(dāng)前貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，加快公共財政體系建設(shè)亟待解決的問題。本課題在對政府間收入劃分體制改革背景、運行現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行體制和現(xiàn)狀分析后認(rèn)為，近期是調(diào)整完善“分稅制”財政體制的有利時機(jī)，通過適度向地方分散財力，以緩解基層財政困難和調(diào)動

3、地方合理發(fā)展經(jīng)濟(jì)、精簡機(jī)構(gòu)、增收節(jié)支的積極性。從中長期目標(biāo)來看，按照構(gòu)建公共財政體制的要求，需對分稅制下財政收入體制進(jìn)行系統(tǒng)化的調(diào)整、改進(jìn)和規(guī)范。 一、政府間財政收入劃分體制的現(xiàn)狀分析 （一）我國分稅制財政體制改革的歷史背景及基本評價 1、我國財政體制改革的歷史沿革和階段特征 規(guī)范政府間財政收支劃分關(guān)系歷來是財政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，我國財政體制和收支劃分主要經(jīng)歷了十多次體制調(diào)整和變化，其基本取向都是沿著集權(quán)與分權(quán)關(guān)系判斷與選擇這條線來進(jìn)行的。過度的集權(quán)影響地方政府的積極性，阻礙地方基本職能的發(fā)揮，而過度的分權(quán)又會導(dǎo)致中央政府宏觀控制力下降，實現(xiàn)其必要職能能力的削弱。因此，尋求適當(dāng)

4、集權(quán)與分權(quán)的體制，是我國政府間財政收支劃分關(guān)系變革和完善的主要動因與基本走向。 從建國以來我國財政體制的歷史演變進(jìn)程可以基本佐證這一趨勢判斷。建國初期至分稅制財政體制實行之前，我國政府間財政關(guān)系的演變大體可以概括為三個階段：第一階段，建國初期統(tǒng)收統(tǒng)支體制（19501952年）階段，政府間財政關(guān)系基本上實行的是高度集權(quán)的體制，財政收支高度集中于中央政府，適應(yīng)了國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期的特殊歷史背景的需要。第二階段，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制（19531978年），實行了“總額分成”為主要特征的各類體制，其基本特點是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的適當(dāng)分權(quán)型體制。這類體制是在中央集權(quán)的前提下，調(diào)動地方政府管理經(jīng)濟(jì)，組織財政

5、收入，安排財政支出的積極性。第三階段，劃分收支、分級包干體制（19801993年），在經(jīng)濟(jì)體制實行重大改革的背景下，對地方政府和國營企業(yè)的放權(quán)讓利是改革的主要基調(diào)。適應(yīng)這種改革要求，政府間財政體制逐步走向分權(quán)性體制。以“分灶吃飯”為典型的分權(quán)體制，使得地方政府的財力不斷增長，中央財政的財力在全部財政收入中的比重逐年下降，中央財政對各地區(qū)的財政調(diào)節(jié)能力明顯減弱。i 以上三個階段的財政體制，基本適應(yīng)了當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制和國家的政治形勢，推動了當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，在當(dāng)時背景下是客觀現(xiàn)實的選擇。從歷史發(fā)展階段的特征變化來看，大致是沿著從集權(quán)向分權(quán)這條主線推進(jìn)的，特別是第三階段的劃分收支、分級包干體制，走

6、向分權(quán)的步伐更大，在充分調(diào)動地方當(dāng)家理財積極性的同時，中央財政收入在全國財政收入中的比重相應(yīng)下降，削弱了中央財政的宏觀調(diào)控能力：一是弱化了中央政府在預(yù)算管理體制中的主導(dǎo)地位，影響了中央財政的控制力；二是強(qiáng)化了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡；三是包干制阻礙了流動性，影響了資源配置效率；四是模糊了各級政府的職責(zé)，不利于稅收制度的優(yōu)化。有鑒于此，財政包干制已不適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。ii 2、分稅制財政體制的試點及全面推行 1994年開始實行的分稅制財政管理體制是我國改革開放以來政府間財政關(guān)系改革力度最大，影響最為深遠(yuǎn)的一次制度創(chuàng)新。其改革初衷是要建立與國際上市場經(jīng)濟(jì)國家通行做法的中央（或聯(lián)邦）政府控制下的各級政府適當(dāng)分權(quán)的財政關(guān)系。與“分灶吃飯”的包干體制相比，分稅制財政體制是向適當(dāng)集權(quán)的方向改進(jìn)，核心是進(jìn)一步理順中央與地方的財政分配關(guān)系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)