標準化的應急指揮體系與專業(yè)化的應急隊伍

1、1. 美國應急管理概述美國應急管理工作起步較早，經過多年的開展完善，現(xiàn)在已經形成了比擬先進和成熟的應急管理機制。美國于1979年成立了國家應急管理署(FEMA，F(xiàn)ederal Emergency Management Agency)，專門，負責應急管理工作，在應對重大自然災害和事故方面起了重要作用。“9·11之后，2003年美國在FEMA的根底上成立了國土平安部(DHS，Department of Homeland Security)，重點加強了防恐反恐的職能，形成涵蓋各類突發(fā)事件的應急管理體系。2. 美國應急管理體制總體情況2.1. 聯(lián)邦層面。2004年美國發(fā)布了國家突發(fā)事件管理系

2、統(tǒng)NIMS(National Incident Management System)和國家應急預案NRP(National Response Plan)。NIMS是一個應急管理方法的模板性文件，適用于全國各級政府的應急管理；NRP那么是描述應急機制、指導如何應急的文件。2021年1月，為更符合和表達其指導性目的，鼓勵促進其他具體應急預案的完善，又將國家應急預案改進為國家應急框架NRF(National Response Framework)。同年12月，國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)NIMS也進行了相應修訂完善。根據(jù)事件復雜性如影響范圍和嚴重程度等，NIMS將突發(fā)事件分為五級，第五級為最輕微的事件，第一

3、級為最嚴重的事件，如圖1所示。第五級和第四級突發(fā)事件影響范圍為市縣，由當?shù)卣?縣和市等)負責；第三級突發(fā)事件影響范圍為州一級或者大城市，由州政府指揮協(xié)調處置；第二級和第一級突發(fā)事例：影響范圍為州一級或者國家層面，由州和或聯(lián)邦政府協(xié)同處置。美國發(fā)布第五號總統(tǒng)令在全國范圍內推行NIMS規(guī)定的原那么和標準，促進各州在應急管理機制方面的一致性。由于美國實行聯(lián)邦制，NIMS的執(zhí)行并不能強制，但是在美國，重大突發(fā)事件應急產生的費用主要由聯(lián)邦政府承當(一般可達75以上甚至全部)，州一級政府只需承當少量費用，而州政府要想從聯(lián)邦政府拿到應急經費，就必須執(zhí)行NIMS系統(tǒng)規(guī)定。2.2. 各州層面。美國各州的法律不

4、同，應急管理機制也不盡相同，開展也并不平衡，但各級政府和部門都建立了應急管理辦公室。歷史災害較多、綜合實力較強的州，往往具備很好的應急能力，機制也比擬健全。伊利諾州(Illinois)是美國應急管理工作開展較為突出的州，管理機制和隊伍建設都很健全，是較為典型的一個州。以伊州為例，伊州政府所在地為春田，最大的城市是芝加哥。1992年，伊州正式成立應急管理局(IEMA，Illinois Emergency Management Agency)，其后各級政府沒應急管理辦公室(Emergency Management Office)，它們直接歸州、縣、市長管理，直接向州、縣、市長匯報，并公布了法案規(guī)定

5、應急辦的協(xié)調職責。各級應急管理辦公室下設24小時值守中心和應急運行中心EOC(Emergency Operation Center)，具體負責日常運行和應急工作。州應急運行中心SEOC(State EOC)設在春田，牽頭負責緊急報告以及救援力量和應急資源的調度。它是全美第一個在國土平安部基金支持下建成的指揮中心，具有專門指揮大樓，內設中央指揮廳和假設干功能室，為各應急職能部門都預留位置。在發(fā)生重大突發(fā)事件需要多個部門協(xié)同應對時，州各部門派代表在應急指揮廳內進行資源調度指揮，SEOC的人員進行有關協(xié)調工作。 3. 標準化應急指揮體系3.1. 根本概念。在美國應急管理體系NIMS中，標準的應急指揮

6、體系ICS(Incident Command System，下簡稱“ICS)是一個重要組成局部。ICS是一個實施應急指揮的工具，具有標準化、彈性化的結構，即不管事件大小、事件類型，還是事前方案、事發(fā)應對都可以普遍適用。起初ICS的思想源于美國軍方指揮方法，在19世紀70年代后由加州一些應急組織進行了改進，然后在實踐中不斷完善，并成為美國應急管理中采用的標準指揮體系。 在ICS中，規(guī)定了應急的角色、組織結構、職責、程序、術語和實際操作的表格等，使應急指揮過程明確、有序、高效。在其組織結構中，設一名指揮員，并將指揮組織劃分為指揮成員和參謀成員，其構成如圖2所示。在ICS中，對各個部門職責和職位職責

7、都進行了明確的規(guī)定。例如，指揮員(IC，Incident Commander)的職責為管理整個事件應急過程，保證應急行動平安，溝通協(xié)調各涉及機構，評估各部門需求，設定應急目標，編制批準行動方案。指揮成員主要用于協(xié)助指揮員，主要包括三個職位：(1)公眾信息官。負責公眾溝通和媒體信息發(fā)布，保持與方案部和有關機構的溝通聯(lián)系，搜集整理事件有關的準確、詳細的信息。(2)平安官。負責平安監(jiān)控與評估，確保應急行動和應急人員平安，有權終止不平安的應急行動。(3)聯(lián)絡官。負責與涉及的外界各部門、機構、私人組織的聯(lián)絡協(xié)調。參謀成員負責應急過程涉及的功能職責，主要由四個部組成：(1)處置部。負責指揮、協(xié)調戰(zhàn)術層面應

8、急行動，考慮相對短期的應急行動，往往使用了最多的應急資源。(2)方案部。負責態(tài)勢監(jiān)控、預測分析、資源跟蹤、方案方案制定，考慮相對中長期的應急行動，制定人員輪換方案以及與專家的溝通。(3)后勤部。負責應急隊伍的通信保障、食品醫(yī)療保障、設施補給和交通運輸保障。(4)財政行政部。負責監(jiān)控應急過程產生的人力、物力費用，管理采購過程。最近，根據(jù)突發(fā)事件對信息情報的需求，又增加了情報信息部門，既可以單獨作為一個部門，也可以列在“方案部門下作為一個處。 這樣，按照NIMS的規(guī)定，在應急時，首先就要根據(jù)ICS的要求成立應急指揮的有關組織，建立指揮鏈。為適應突發(fā)事件的復雜性，ICS的組織機構具有擴展性和彈性，各

9、部還可以向下又可細分“分部、“分區(qū)(地域上)組(功能上)、“小隊等層次，從而構成從指揮者到基層應急隊的組織體系結構。為保證方案方案的順利制定，ICS中還規(guī)定了方案制定和不斷修訂、推進需要經過的程序，稱為方案“P模型。它形象地包含了應急初始階段和循環(huán)推進階段，通過一輪輪的情況通報和會商溝通，制定完善階段行動方案，開展應急行動。3.2. 聯(lián)合指揮機制。ICS中一個重要機制是“聯(lián)合指揮(UC，Unified Command)，當事件涉及多個部門或多個轄區(qū)時，為更好的協(xié)調應急資源和行動，需要采用聯(lián)合指揮的方式。當需要進行聯(lián)合指揮時，指揮體系各個組織可以由多個政府機構人員組成，可以有多個部門人員的進行聯(lián)

10、合指揮(可設一名聯(lián)合指揮員)。這種聯(lián)合指揮的方式，大大促進了應急指揮的協(xié)調性和資源配置的統(tǒng)籌。它具有如下特點：一是形成了統(tǒng)一的指揮機構；二是實現(xiàn)了統(tǒng)一目標和協(xié)同工作；三是利于統(tǒng)籌考慮應急方案；四是共同使用方案、后勤、財政行政等部門；五是協(xié)調應急資源的調度。例如，當事件涉及A、B、C三個地域(或部門)時，實施聯(lián)合指揮的ICS組織結構將如圖3所示。此外，根據(jù)事件復雜程度的不同，在地域上復雜性較高時，還可以采取“區(qū)域指揮的概念，在幾個地方的指揮員上層設區(qū)域指揮員，協(xié)調該區(qū)的應急指揮工作。3.3. 政府應急辦、州長與指揮員的關系。值得指出的是，ICS是一個主要面向現(xiàn)場應急的應急指揮體系，指揮員負責組織

11、應急活動，但并不負責政策層面和全局性重大策略的制定。比方在州一級，指揮員上層還有應急運行中心EOC(應急辦)和政策層(州長及高級幕僚)。換句話說，指揮員及向下的指揮體系局部偏重應急的前方工作，須向前方的應急運行中心EOC報告有關情況和現(xiàn)場信息；應急運行中心EOC一般情況下，對應ICS的組織結構也設置相應人員，在應急組織上形成與現(xiàn)場的映射關系，為前方提供各類協(xié)調和資源支持，并將重要事項提請政策層決策。無論是應急運行中心還是指揮員都必須遵循政策層的原那么目標，并形成執(zhí)行方案、具體實施。4. 專業(yè)應急隊伍及其培訓4.1. 專業(yè)應急隊伍。美國應急隊伍包括應急管理隊IMT(Incident Manage

12、ment Team)和應急救援隊(如消防隊、城市搜救隊和醫(yī)療隊等)，并根據(jù)突發(fā)事件的復雜性也分為五級，具備不同的應急能力。美國應急管理的核心理念是“專業(yè)應急，即應急管理中各個角色必須具備相應的專業(yè)能力，而政府的領導層主要進行政策、策略以及涉及全局的重大決策。應急管理隊IMT要求具有全面、綜合的應急能力，可以妥善處置各類突發(fā)事件。政府對應急管理隊的各個職位、各個級別都設定了相應的培訓要求和考核、資格認定機制。美國應急管理規(guī)定第三級及以上的突發(fā)事件應急需要相應的應急管理隊進行指揮。因此，政府專門建立應急管理隊，并按照ICS組織結構設置其中的職位，發(fā)生突發(fā)事件時部署到各級應急指揮崗位。伊州應急管理隊

13、(第三級)直接歸伊州應急管理局調派，人員主要由政府應急相關部門雇員和其他機構人員構成，按照NIMS和ICS的原那么接受培訓和開展應急工作，并有5年以上應急工作經驗。應急管理隊成員平時處于24小時待命狀態(tài)，當發(fā)生突發(fā)事件時，伊州應急管理辦公室根據(jù)需要把應急管理隊的有關成員部署到各級政府的應急組織和事件現(xiàn)場，協(xié)助各級政府(尤其是當?shù)卣?開展應急管理和處置工作，提高事發(fā)當?shù)卣膽蹦芰?。此時，應急管理隊為政府工作，政府臨時將應急管理隊中非政府雇員視為政府雇員支付報酬。美國各類應急救援主要由消防隊伍來承當，消防隊伍中一般分為火災、危化品、地震救援等不同功能小組。伊州目前有39個應急救援隊伍，根據(jù)級

14、別不同，分別歸當?shù)卣蛘咧菡{遣。4.2. 應急管理培訓工作深入縣、市。美國要求應急各類崗位應由專業(yè)、稱職的人員來擔任，因此十分重視應急管理培訓，聯(lián)邦政府每年為此投入大量經費(約六、七千萬美元)。培訓機構遍布全美，在聯(lián)邦政府設立國家應急管理學院EMI(National Emergency Management Institute)，在各州政府和一些縣都設有應急管理學院，主要經費來源于聯(lián)邦政府(國土平安部)和州政府。伊利諾大學公共平安研究中心(伊州應急管理學院)是伊州法定的應急管理培訓機構，也是全美最大的州一級應急管理培訓機構。該中心主要依據(jù)NIMS進行應對突發(fā)事件的培訓，用以推動NIMS和

15、ICS的執(zhí)行，目前已有17門納入美國國土平安部培訓體系的課程。該中心在全州建立了擁有500名實地應急經驗的兼職教員的教學網絡，其教師包括學院高級培訓教員和來源于各級應急管理部門的實際管理人員，每年培訓達9000人次。在過去的8年中，該中心已經先后創(chuàng)辦了25個區(qū)域性培訓中心，其中包括全美第二大專業(yè)消防局芝加哥消防局(芝加哥消防學院)。培訓的應急人員涉及面非常廣，既包括所有剛進入應急管理領域的人員，也包括高級應急管理人員。除了應急管理的理論教學外，伊州應急管理學院也承當了實際處置操作的培訓工作，擁有火災、?；贰⒌卣鹚丫?、交通救援、醫(yī)療急救、反恐防恐等各類培訓設施和大型裝置。培訓形式一般包括課堂講

16、授、模擬演練、實際操作和真實應急過程中考核等幾個方面。根據(jù)受訓人員在應急中所擔任的職責不同，培訓要求和課程設置也不同。例如，一個第三級(州一級)應急管理隊中應急指揮員(Incident Commander)需要經過專門指揮員課程培訓，要求至少3年時間參加培訓，并經過假設干次現(xiàn)場實際應急或模擬演練的考核，要成為一個合格的應急指揮員可能需要3至10年培訓和假設干實際應急經驗。5. 結語天災難逃，人禍或可免。2021年，我國經歷了太多磨難，無論在管理機制和科技研究上都提出了更多的問題、更多的需求。然而目前，我國的應急指揮機制還不完善甚至有些方面還很欠缺。各級政府應急辦成立的時間也不長，如何對應急指揮中各類角色進行合理分工與定位，加強應急指揮工作