強(qiáng)化城規(guī)劃管理中批后管理的艱巨任務(wù)

1、昨天拿到了已經(jīng)印發(fā)的批后管理文件，文件中對(duì)辦理建設(shè)工 程規(guī)劃許可證后的施工現(xiàn)場(chǎng)公示、放線、驗(yàn)線、巡查監(jiān)督、規(guī)劃 核實(shí)、規(guī)劃竣工驗(yàn)收等方面進(jìn)行了明確的規(guī)定，但我想來(lái)，批后管 理作為城市規(guī)劃管理中執(zhí)行最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，我們必須細(xì)化并執(zhí)行到 位，規(guī)劃的執(zhí)行力真的是很差勁，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法建筑 的處理往往是不到位的，對(duì)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、檢測(cè) 單位、勘測(cè)單位的處罰也是很少的。針對(duì)批后管理文件，我的任務(wù)是要起草一個(gè)發(fā)放建設(shè)工程規(guī) 劃許可證時(shí)的一個(gè)告知單，告訴建設(shè)單位，取得證書(shū)后，應(yīng)當(dāng)主 動(dòng)做好公示工作，公示一些什么內(nèi)容，具體什么格式，公示什么位 置，有什么具體要求，如何組織放線和驗(yàn)線，如何

2、主動(dòng)合法建設(shè)， 自覺(jué)接受巡查監(jiān)督，如何才能保證通過(guò)規(guī)劃核實(shí)等等內(nèi)容，要做了 一個(gè)帶回執(zhí)的單子，蓋騎縫章。恐怕批后管理將越來(lái)越被城市規(guī)劃管理部門所重視，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中不斷摸索新的方式。國(guó)外的相關(guān)內(nèi) 容很少，大家也可以理解，國(guó)內(nèi)的有部分地區(qū)做的很好了，但是如 果你關(guān)心新聞，也會(huì)經(jīng)常發(fā)現(xiàn)全國(guó)各地都還是出現(xiàn)嚴(yán)重違法建設(shè)的 行為，從黑龍江到海南，從江蘇到四川各處都有。希望大家首先要樹(shù)立批后管理重于規(guī)劃許可的觀點(diǎn)，當(dāng)然有個(gè)好的總體規(guī)劃、控規(guī)、 詳規(guī)以及科學(xué)合理，依法審批的建筑方案是個(gè)前提，然后希望大家 建立一個(gè)批后管理嚴(yán)格執(zhí)行的思路，形成一個(gè)全局全政府全社會(huì)重 視的批后管理環(huán)境。 最后發(fā)一個(gè)北京地區(qū)的批后管

3、理研究成果。延慶縣城鄉(xiāng)規(guī)劃批后管理的對(duì)策研究【序言】城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)的依據(jù)和藍(lán)圖，強(qiáng)化規(guī)劃批后管理，維護(hù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，是保證城鄉(xiāng)建設(shè)的健康、 有序發(fā)展的根本。城鄉(xiāng)規(guī)劃批后管理是規(guī)劃管理中通常的一種說(shuō)法， 但至今沒(méi)有明確的定義。廣義的城鄉(xiāng)規(guī)劃批后管理是指城鄉(xiāng)規(guī)劃審 批之后的實(shí)施管理，既城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查管理，包括對(duì)“一書(shū) 兩證”的行政許可的監(jiān)督檢查和對(duì)取得“一書(shū)兩證”行政許可項(xiàng)目 的建設(shè)工程、城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)的監(jiān)督檢查管理;狹義一般指建設(shè)項(xiàng)目取得 5“一書(shū)兩證”行政許可后的規(guī)劃管理和規(guī)劃區(qū)監(jiān)督檢查管理，包括“監(jiān)督檢查以及對(duì)違法建設(shè)行為的查處”。這實(shí)際上是一種“規(guī)劃監(jiān) 督權(quán)”，即監(jiān)督城鄉(xiāng)

4、建設(shè)是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃。在理論上，“規(guī)劃監(jiān)督 權(quán)”的相對(duì)獨(dú)立性是規(guī)劃監(jiān)督有效的制度基礎(chǔ)，但這種監(jiān)督權(quán)由于 缺乏有效的保障機(jī)制，在實(shí)踐中往往難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。而規(guī)劃批后管理工作又是一項(xiàng)綜合的管理工作 涉及的內(nèi)容還包括“臨時(shí)建 ,筑的批后管理”、“地下管線工程的批后管理”等諸多方面?；谶@ 樣的分析角度我分局本次調(diào)研主要側(cè)重于對(duì)狹義城鄉(xiāng)規(guī)劃批后管理 的研究探討，結(jié)合延慶縣近年來(lái)批后管理工作實(shí)際，以延慶縣規(guī)劃 批后管理為切入點(diǎn)，從延慶縣規(guī)劃批后管理方式和機(jī)制、延慶縣規(guī) 劃批后管理中面臨的問(wèn)題、保障延慶縣新城規(guī)劃實(shí)施的措施和完善 規(guī)劃批后管理的建議等方面展開(kāi)并推進(jìn)，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督的批后管 理進(jìn)行深入探

5、索和研究?！境青l(xiāng)規(guī)劃批后管理方式和機(jī)制】一、批后管理方式建設(shè)項(xiàng)目批后管理是指規(guī)劃行政主管部門對(duì) 建設(shè)工程從開(kāi)工到竣工驗(yàn)收這一過(guò)程實(shí)施的規(guī)劃管理。在實(shí)際操作 中通常采用分具體環(huán)節(jié)和階段進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查主要包括檢驗(yàn)灰線、正 ,負(fù)零檢測(cè)、主體結(jié)構(gòu)驗(yàn)收、規(guī)劃竣工驗(yàn)收等四個(gè)階段，其中灰線檢 驗(yàn)建設(shè)工程，即施工前的放線驗(yàn)線工作，在規(guī)劃批后管理工作中該階 段容易暴露出未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)線即開(kāi)工建設(shè)的問(wèn)題； 正負(fù)零檢測(cè)階段的是檢查建設(shè)工程基礎(chǔ)是否按灰線檢驗(yàn)要求進(jìn)行施 工，是灰線檢驗(yàn)工作的進(jìn)一步深入，也是建設(shè)工程規(guī)劃批后管理的 重要環(huán)節(jié)，也是規(guī)劃部門對(duì)建設(shè)工程基礎(chǔ)施工驗(yàn)收，及時(shí)糾正違章 施工的重要技術(shù)報(bào)告；

6、主體結(jié)構(gòu)驗(yàn)收階段這一環(huán)節(jié)通過(guò)規(guī)劃管理人 員進(jìn)行定期檢查，能及時(shí)發(fā)現(xiàn)施工過(guò)程中的違法行為，遏制違法建 設(shè)的進(jìn)一步擴(kuò)大，比如建筑外輪廓、層數(shù)的變化等；規(guī)劃竣工驗(yàn)收 階段是批后規(guī)劃管理中的最后階段，是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的有效手 段，通過(guò)該階段分選出不符合規(guī)劃審批要求的建設(shè)工程，對(duì)此類工 程項(xiàng)目及時(shí)整改，糾正負(fù)面影響，嚴(yán)重違反規(guī)劃要求的，給予拆除， 在社會(huì)上形成一個(gè)遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃的意識(shí)氛圍，從而確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的 實(shí)施。二、批后管理機(jī)制隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)也進(jìn)入一個(gè)相對(duì)高速發(fā)展的時(shí)期，從而導(dǎo)致違法用地和建設(shè)的現(xiàn)象是比較突 出，甚至有些嚴(yán)重阻礙規(guī)劃的順利實(shí)施。為保證城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施，除 了在建設(shè)項(xiàng)目批后管理

7、中對(duì)違法情況進(jìn)行查處，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃區(qū) 內(nèi)違法用地和建設(shè)的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督檢查和處理。包括及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為、違法登記取證、發(fā)出停工通知書(shū)、現(xiàn)場(chǎng)勘察、作出行政 處理決定、行政復(fù)議和行政訴訟、強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容。這是一項(xiàng)不可 忽視的重要工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)巡查管理的目的，一是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃 的實(shí)施，二是促進(jìn)遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)范。對(duì)違法用地或違法建設(shè) 的處罰，雖然是一種制裁，但其最終目的是促使其不再重犯，促進(jìn) 管理相對(duì)守法。三是綜合反饋城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的信息，使城鄉(xiāng)規(guī)劃管 理工作系統(tǒng)保持良性運(yùn)行?！井?dāng)前延慶縣規(guī)劃批后管理中面臨的問(wèn)題】在高速的開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，延慶縣的規(guī)劃批后管理工作的難點(diǎn)問(wèn)題比較集中，為此我 分局

8、針對(duì)延慶縣規(guī)劃批后管理在建設(shè)項(xiàng)目批后管理、規(guī)劃監(jiān)督過(guò)程、 規(guī)劃區(qū)稽查管理等方面面臨的問(wèn)題進(jìn)行研究，探索規(guī)劃批后管理的 新思路。一、建設(shè)項(xiàng)目批后管理的基本問(wèn)題 建設(shè)單位在批后工程實(shí)施的 過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)以下幾種問(wèn)題：第一，擅自加減層。新城建設(shè)過(guò)程中擅自加層表現(xiàn)形式有兩種，一種是在批準(zhǔn)的建筑層數(shù)上增加若 干層；另一種是在建筑高度不變的情況下，壓縮層高而增加層數(shù)， 以增加建設(shè)規(guī)模。這種違法建設(shè)的形式較多，問(wèn)題比較突出。擅自 減層的原因繁多，有的因?yàn)橘Y金問(wèn)題，有的因?yàn)槭褂脝?wèn)題，但這樣 使土地利用效率降低，降低了審批經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，有違審批初衷。第二，移位。即離開(kāi)規(guī)劃批準(zhǔn)的建設(shè)位置進(jìn)行建設(shè)，這樣做有的是

9、為了增大建筑橫向截面，增加建筑規(guī)模，有的則是為了避讓某些管線或其他建筑，減少投入。第三，建筑物改變使用性質(zhì)。建筑物改變使用性質(zhì)是指由于地塊的區(qū)位和周邊環(huán)境發(fā)生變化后，建筑物 使用性質(zhì)的趨利改變。這種行為嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)規(guī)劃屬于違法行為。建筑物改變使用性質(zhì)會(huì)造成地租價(jià)格級(jí)差，致使國(guó)土資源流失，使得后續(xù)管理難以協(xié)調(diào)，經(jīng)常引發(fā)上訪事件。第四，占用規(guī)劃綠地或規(guī)劃代征用地不騰退。在實(shí)施已審定的規(guī)劃方案中，最有可能被擠 占的用地就是確定的成片綠化用地，這些看似軟指標(biāo)的用地若被侵 占，對(duì)城鄉(xiāng)大環(huán)境的影響有著潛移默化的作用，有的建設(shè)單位不愿 騰退規(guī)劃綠地，甚至保留原有建筑物或增建建筑物壓占綠地。在延慶新城規(guī)劃實(shí)施

10、中，許多建設(shè)單位千方百計(jì)拖延或者不履行， 致使規(guī)劃代征用地的騰退遲遲難以實(shí)現(xiàn)。二、規(guī)劃監(jiān)督過(guò)程中面臨的問(wèn)題第一，規(guī)劃監(jiān)督過(guò)程未能實(shí)現(xiàn)全覆蓋。日常規(guī)劃監(jiān)督工作是依 建設(shè)單位的申請(qǐng)進(jìn)行的，從某種意義上講是一種被動(dòng)實(shí)施的行政行 為。雖然市政府有關(guān)規(guī)定，要求將所有批后建設(shè)工程都納入規(guī)劃監(jiān) 督中來(lái)，對(duì)未通過(guò)規(guī)劃驗(yàn)收的建設(shè)項(xiàng)目房地部門一律不予登記產(chǎn)權(quán)。 但仍有少數(shù)的建設(shè)單位無(wú)視法規(guī)，不主動(dòng)申報(bào)監(jiān)督，造成規(guī)劃監(jiān)督 執(zhí)法部門無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，直接導(dǎo)致違法建設(shè)的發(fā)生并對(duì) 城鄉(xiāng)規(guī)劃產(chǎn)生嚴(yán)重影響。第二，立法欠缺強(qiáng)制約束力。實(shí)際工作中 新城在建項(xiàng)目未經(jīng)驗(yàn)線擅自開(kāi)工的情況時(shí)有存在，不按規(guī)定設(shè)立公 示牌的情況依然突

11、出，而相關(guān)法規(guī)中并沒(méi)有相應(yīng)的罰則，使得規(guī)劃監(jiān)督執(zhí)法部門無(wú)法對(duì)此類違規(guī)行為進(jìn)行處理，束縛了規(guī)劃監(jiān)督工作的正常開(kāi)展，也使許多條款的立法初衷無(wú)法得以實(shí)現(xiàn)。第三，審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，做法不一致。因?yàn)橐?guī)劃審批是形式審查，所以在規(guī)劃 驗(yàn)收過(guò)程中經(jīng)常遇到此類問(wèn)題，審批的圖紙前后不一致，審批的經(jīng) 濟(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，這就給規(guī)劃監(jiān)督管理工作造成相當(dāng)大的困難。例如，住宅小區(qū)在分批建設(shè)時(shí)的審批方案改變但未及時(shí)廢除前期審批圖紙，致使規(guī)劃驗(yàn)收時(shí)依據(jù)不清等問(wèn)題時(shí)有出現(xiàn)。第四，服務(wù)延慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展與堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃的矛盾。延慶縣規(guī)劃監(jiān)督工作關(guān)系到延慶新城規(guī)劃的目標(biāo)能否最終實(shí)現(xiàn)，但是隨著延慶縣經(jīng)濟(jì)迅猛 發(fā)展，在保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)規(guī)劃管

12、理的選擇上規(guī)劃行政主管 部門很難做到兩全其美。因此，服務(wù)延慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展與堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃 出現(xiàn)矛盾就成為了必然趨勢(shì)。一些超前建設(shè)、未按審批建設(shè)的重點(diǎn) 工程依然是我們面臨的難題。三、規(guī)劃區(qū)批后管理中的問(wèn)題第一，建成區(qū)存在插建、擴(kuò)建現(xiàn)象。延慶縣建成區(qū)內(nèi)的插建、擴(kuò)建大致分為兩種類型：一類為實(shí)質(zhì)性違章，這類建筑本身缺乏存在 的合理性，既違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)，又給城鄉(xiāng)環(huán)境、居民生活帶來(lái) 嚴(yán)重影響;另一類為程序性違章，由于規(guī)劃制定時(shí)對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的 5預(yù)測(cè)的局限性與不確定性，使某些地區(qū)的規(guī)劃功能不夠健全，這些 插建、擴(kuò)建建筑為適應(yīng)這種需要而產(chǎn)生，實(shí)際是對(duì)規(guī)劃的彌補(bǔ)和反 饋，具有存在的合理性但并合法。第二，城鄉(xiāng)結(jié)合

13、部監(jiān)督管理存在難度。 延慶縣處于北京市的遠(yuǎn)郊，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城鄉(xiāng)結(jié)合部既不是完全的城市，又不是純粹的農(nóng)村，城市與農(nóng)村兩種管理模式容易產(chǎn)生 相互碰撞，給規(guī)劃建設(shè)管理帶來(lái)特殊的難題。城鄉(xiāng)規(guī)劃部門只熟悉 國(guó)有土地的規(guī)劃、建設(shè)與管理辦法，對(duì)集體所有制土地如何規(guī)劃、 建設(shè)、管理尚缺乏深入研究。第三，集中行政處罰權(quán)帶來(lái)的問(wèn)題。根據(jù)北京市查處違法建設(shè)職責(zé)分工調(diào)整有關(guān)事宜的通知目前城 區(qū)城鄉(xiāng)管理行政執(zhí)法局也在行使城區(qū)的違法建設(shè)稽查管理。這樣一 來(lái)，在新城規(guī)劃區(qū)內(nèi)能夠行使行政處罰權(quán)的單位就變得復(fù)雜，缺少 集中行政處罰權(quán)，不同部門之間容易形成相互推諉的現(xiàn)象。除以上提到的情況外，通過(guò)對(duì)批準(zhǔn)項(xiàng)目進(jìn)行批后管理的過(guò)程中研究，

14、我們 發(fā)現(xiàn)一些項(xiàng)目尤其是涉及一些市、縣級(jí)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在為了趕 工期、抓進(jìn)度，邊批邊建，或者索性先建后批，在批準(zhǔn)建造的同時(shí)， 項(xiàng)目就己經(jīng)開(kāi)建甚至己經(jīng)竣工。在這樣的情況下，批后管理工作無(wú) 法正常開(kāi)展，管理的局面非常被動(dòng)，給規(guī)劃部門依法行政帶來(lái)了直 接的挑戰(zhàn)?！狙討c縣規(guī)劃批后管理問(wèn)題產(chǎn)生原因與對(duì)策】通過(guò)上述分析可以得出這樣一個(gè)結(jié)論，目前延慶縣規(guī)劃批后管理工作的現(xiàn)狀問(wèn)題多 而復(fù)雜。這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因概括起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面：一、思想認(rèn)識(shí)的偏差，法律法規(guī)不健全 規(guī)劃管理部門在維持公 平、長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體為己任時(shí)容易陷入“重近輕遠(yuǎn)、重事前審批、輕事 后管理”的誤區(qū)。我們常說(shuō)：“三分規(guī)劃、七分管理，但就我國(guó)

15、規(guī) 劃編制和實(shí)施管理的法制化程度而言，卻似乎存在“七分規(guī)劃、三 分管理”的狀況。由于傳統(tǒng)的重審批輕管理的思想沒(méi)能從根本上得到改變，在現(xiàn)行的規(guī)劃管理體系中規(guī)劃實(shí)施管理的法制化進(jìn)程則明 顯滯后，除了城鄉(xiāng)規(guī)劃法和各地出臺(tái)的實(shí)施辦法外，很難再覓 見(jiàn)其他配套的法律、法規(guī)，最常見(jiàn)的是政府出臺(tái)的各種規(guī)范性文件， 但它們效力有限并且缺乏連貫性。城市規(guī)劃法實(shí)施以來(lái)，在以不 變應(yīng)萬(wàn)變中已遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)的快速發(fā)展和管理部 門依法行政這兩方面的關(guān)鍵需求，而新頒布的城鄉(xiāng)規(guī)劃法在規(guī) 劃實(shí)施管理中還未能完全做到完全銜接。二、行政體制弊端，管理矛盾性與復(fù)雜性 城鄉(xiāng)規(guī)劃的特殊位置 決定了規(guī)劃管理部門必然成為了矛盾

16、的焦點(diǎn)、社會(huì)的熱點(diǎn)和公眾責(zé) 難的重點(diǎn)。因?yàn)橛绊懞蜎Q定城鄉(xiāng)規(guī)劃的因素大多是既不能量化，又 有不確定性、非線性、非技術(shù)性、矛盾性和模糊性的特點(diǎn)，帶有復(fù) 雜的社會(huì)屬性。因此規(guī)劃管理者所承受的社會(huì)和政治壓力不可忽視， 否則將導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施困難、規(guī)劃失控責(zé)任難辨。例如政府任期政績(jī) 的顯化性與規(guī)劃利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性之間的矛盾。政府任期相對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī) 劃而言具有短期性，加上一些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不夠， 就經(jīng)常發(fā)生只要項(xiàng)目，不顧規(guī)劃的現(xiàn)象。上述的例子最直觀的反映 是政府的形象工程。無(wú)可奈何的程序顛倒的規(guī)劃許可必然影響了項(xiàng) 目批后管理的正常開(kāi)展。三、管理內(nèi)容未理順，導(dǎo)致管理職能“越位”規(guī)劃作為一個(gè)專業(yè)管理部門，規(guī)

17、劃批后管理僅是建設(shè)項(xiàng)目的單項(xiàng)驗(yàn)收，對(duì)于建設(shè)項(xiàng) 目的總平圖布置，規(guī)劃部門只要檢查建設(shè)項(xiàng)目用地是否超出規(guī)劃紅 線，用地范圍內(nèi)是否存在違法建設(shè)或應(yīng)拆未拆建（構(gòu)）筑物即可。從建設(shè)工程規(guī)劃許可證還是建設(shè)工程規(guī)劃驗(yàn)收合格證的相關(guān) 內(nèi)容中都可以看出，涉及道路、綠化等內(nèi)容很少。以建設(shè)批后管理 的平面格局修改為例，由于建設(shè)工程的特殊性，施工過(guò)程針對(duì)內(nèi)部 平面調(diào)整是優(yōu)化完善的過(guò)程，不可避免，這些調(diào)整內(nèi)容不改變建筑 功能和外輪廓，不屬于規(guī)劃管理的內(nèi)容。內(nèi)部平面的調(diào)整在不改變 建筑功能時(shí)也不涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的內(nèi)容，涉及消防、衛(wèi)生等及建 筑設(shè)計(jì)強(qiáng)制性規(guī)范的，由相應(yīng)的職能部門把關(guān)和施工圖審查單位審 查，不需要作為規(guī)劃行政

18、許可事項(xiàng)的批后修改報(bào)規(guī)劃部門審批。四、缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，管理內(nèi)外銜接不夠(1)內(nèi)部信息不連通 規(guī)劃行政許可中的選址用地、方案和建設(shè) 工程規(guī)劃許可證以及建設(shè)項(xiàng)目批后管理是由不同的科室負(fù)責(zé)。這樣 做的好處在于分工明確，避免工作人員由于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目“一管到底” 產(chǎn)生舞弊。但這種分工也帶來(lái)了一定的弊端，建設(shè)項(xiàng)目在審批過(guò)程 中由于各個(gè)階段是由不同的管理人員審批辦理的，在信息貫通方面 帶來(lái)了一些問(wèn)題。以上述規(guī)劃驗(yàn)收階段的“與建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的綠地、 道路、河道及其它配套設(shè)施的實(shí)施問(wèn)題”為例，建設(shè)單位代征公共 綠帶、道路、河道但沒(méi)有使用權(quán)，實(shí)際上就是繳了公共綠帶、道路、 河道實(shí)施需要的部分費(fèi)用。該部分公共設(shè)施的實(shí)施最

19、好的方式是由 政府統(tǒng)籌安排，以固定的程序確定下來(lái)，而不應(yīng)該讓建設(shè)單位附帶 實(shí)施或是與相關(guān)部門簽定協(xié)議，這也有利于公共設(shè)施布局的統(tǒng)一與 連貫。項(xiàng)目批后管理面臨的這種問(wèn)題要反饋到選址、用地階段中就 很難進(jìn)行明確。又如在項(xiàng)目批后管理過(guò)程中可能存在的某些單位的 違法建設(shè)尚未處理完畢，該單位其他項(xiàng)目的許可證卻在辦理中。從 而在某種程度上助長(zhǎng)了違法建設(shè)的氣焰，從而導(dǎo)致了規(guī)劃管理的不 力。（2）內(nèi)外銜接不足 相關(guān)部門、建設(shè)單位對(duì)規(guī)劃批后管理“誤解” 以上述內(nèi)容申請(qǐng)工程規(guī)劃許可證修改為例，原因有兩方面 ：其一，由 于房屋管理部門在預(yù)售及辦理產(chǎn)權(quán)時(shí)的重要依據(jù)是工程規(guī)劃許可證， 房屋管理部門認(rèn)為建筑內(nèi)部平面所有內(nèi)

20、容都必須經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門審批， 在預(yù)售及辦理產(chǎn)權(quán)時(shí)以規(guī)劃審批存檔的施工圖為準(zhǔn)，如有不一致， 則要求建設(shè)單位到規(guī)劃部門審批存檔后才能辦理相關(guān)手續(xù)。其二， 針對(duì)建筑內(nèi)部平面，不改變建筑功能的修改完善管理權(quán)限和程序目 前并不清晰，建設(shè)單位擔(dān)心內(nèi)部的優(yōu)化調(diào)整與原報(bào)批圖紙不一致會(huì) 導(dǎo)致竣工驗(yàn)收和辦理產(chǎn)權(quán)方面的困難，因此提前向規(guī)劃局申報(bào)修改。但若每個(gè)細(xì)微的修改都報(bào)規(guī)劃批后修改，那么規(guī)劃管理范圍就變的 大而寬、體制不順，重點(diǎn)不突出，事無(wú)巨細(xì)，包攬了宏觀和微觀城 鄉(xiāng)建設(shè)的所有方面，結(jié)果必然是規(guī)劃管理宏觀失控、微觀越位。【保障城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的措施】近年來(lái)延慶縣提出了建設(shè)生態(tài)縣的目標(biāo)，而生態(tài)縣的建設(shè)涉及領(lǐng)域多、涵蓋面廣

21、，是一個(gè)長(zhǎng)期建設(shè) 和漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程，作為延慶生態(tài)縣建設(shè)的“護(hù)航者”為把建設(shè)生 態(tài)縣建設(shè)的各項(xiàng)工作落到實(shí)處，延慶分局一直致力于保障城鄉(xiāng)規(guī)劃 得以有效實(shí)施的方法和措施的探索，認(rèn)為生態(tài)縣建設(shè)應(yīng)突出抓好以 下保障措施。管理保障生態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施要依靠對(duì)規(guī)劃過(guò)程的全面監(jiān)督、檢查、考核、協(xié)調(diào)以及調(diào)整來(lái)進(jìn)行，這些都離不開(kāi) 有效的組織和管理。建立完善的規(guī)劃實(shí)施組織機(jī)構(gòu)、管理體系來(lái)組織和管理，是規(guī)劃實(shí)施的基本保障。建立和完善規(guī)劃實(shí)施的組織機(jī)構(gòu)。生態(tài)縣建設(shè)規(guī)劃的實(shí)施組織涉及到各個(gè)不同的部門，包括發(fā) 展改革部門、工業(yè)管理部門、城鄉(xiāng)建設(shè)部門、財(cái)政部門和環(huán)保部門 等，具有很強(qiáng)的綜合性一應(yīng)建立專門的實(shí)施生態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)

22、劃的組 織機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)劃的分解、執(zhí)行、建成、考核、協(xié)調(diào)和調(diào)整?！就晟瞥青l(xiāng)規(guī)劃批后監(jiān)管體系的建議】新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法已經(jīng)頒布實(shí)施，但是我市尚未出臺(tái)配套的有關(guān)實(shí)施辦法，因此在實(shí)際 的規(guī)劃批后管理中面對(duì)諸多問(wèn)題時(shí)，致使依法行政缺少根據(jù)。一、完善法律法規(guī)，為依法行政提供依據(jù)就規(guī)劃批后管理工作實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)行的規(guī)劃管理法律法規(guī)的部分內(nèi)容已滯后于實(shí)際工 作的發(fā)展。(1)黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)了關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的決定?？?學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)，更加注重科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政建設(shè)。依法執(zhí)政離 不開(kāi)依法行政，依法行政是依法執(zhí)政的具體表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)方式。 依法行政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng) 經(jīng)濟(jì)的客觀需

23、要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的 重要保障。國(guó)家如此，城鄉(xiāng)亦然。“依法治市”、“依法治縣”同樣是 管理一個(gè)城鄉(xiāng)的基本方略，就城鄉(xiāng)建設(shè)而言，首要的一步，也是最 關(guān)鍵的一步就是要依法治“規(guī)劃”，即要求城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展必須嚴(yán)格按 照城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行，這就要求城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)法工作必須納入法制軌道。 沒(méi)有城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制監(jiān)督和管理，城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展必將陷入盲目無(wú) 序的混亂狀態(tài)，“依法治市”、“依法治縣”也只能成為一句空話。(2)引入城鄉(xiāng)“規(guī)劃指引”。法律規(guī)范的條文多具有原則性、抽象 性的特點(diǎn)，而規(guī)劃實(shí)踐中的出現(xiàn)問(wèn)題往往十分具體而復(fù)雜，許多問(wèn) 題不適宜納入法律規(guī)范的調(diào)節(jié)范疇;此外，立法的程序通常比較冗長(zhǎng)57

24、復(fù)雜，需要經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、多次修改，而開(kāi)發(fā)建設(shè)中的新問(wèn)題會(huì)不 時(shí)出現(xiàn)、且亟待解決，要依靠法律法規(guī)出臺(tái)來(lái)解決顯然不可行。加 之我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政法律體系尚不完整，在規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)活 動(dòng)方面還存在著種種的不適應(yīng)，因而較高層級(jí)的政府及其規(guī)劃行政 主管部門有必要通過(guò)適時(shí)地制定各種規(guī)劃政策、技術(shù)建議等文件， 對(duì)規(guī)劃建設(shè)中的問(wèn)題加以規(guī)范和引導(dǎo)。英國(guó)的“規(guī)劃指引”對(duì)現(xiàn)階 段的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作具有較好的借鑒意義?！耙?guī)劃指引”是一種規(guī) 范和指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)的政策性文件，是較高層級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī) 劃行政主管部門公布的關(guān)于某些規(guī)劃問(wèn)題或針對(duì)特定開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目 的一系列引導(dǎo)性政策、要求和建議。可針對(duì)不同時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)

25、 管理方面存在的突出問(wèn)題、城鄉(xiāng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)和社會(huì)公眾普遍關(guān)注的 規(guī)劃熱點(diǎn)問(wèn)題而制定。在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系中引入城鄉(xiāng)“規(guī)劃指引”， 可以使其與城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)范剛?cè)嵯酀?jì)、相輔相成，從而有效規(guī)范 和指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施等工作。(3)加大違法建設(shè)處罰力度。加大對(duì)違法建設(shè)的經(jīng)濟(jì)處罰，從修 改違法建設(shè)的處罰依據(jù)著手，加大處罰額度。按新頒布的中華人 民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，對(duì)工程項(xiàng)目的超面積部分，應(yīng)按總建 造價(jià)5%10%勺處罰幅度進(jìn)行罰款。在實(shí)際工作中，發(fā)現(xiàn)這樣的處 罰力度明顯偏低，首先是上限太低，特別是對(duì)住宅、商業(yè)建設(shè)項(xiàng)目而言，即使以最高的10%額度進(jìn)行處罰，開(kāi)發(fā)商大多還是有利可圖 的。對(duì)于違法建設(shè)

26、的經(jīng)濟(jì)處罰，建議包括其由于違法建設(shè)所獲得的 不當(dāng)?shù)美蛯?duì)其違法建設(shè)行為的處罰。(4)建立督察制度，完善公眾參與機(jī)制。“公眾參與”既是一個(gè) 理論問(wèn)題，又是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)題；既是規(guī)劃管理工作中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)， 也是提高工作質(zhì)量的重要手段；公眾參與既可增加城鄉(xiāng)規(guī)劃的透明度， 又可對(duì)規(guī)劃管理進(jìn)行監(jiān)督。更重要的是，引入公眾參與機(jī)制，對(duì)規(guī) 劃管理部門來(lái)說(shuō)是多了一項(xiàng)約束機(jī)制，增加規(guī)劃的透明度也就降低 了隨意調(diào)整規(guī)劃的可能性，這對(duì)規(guī)劃管理部門也是一種有效監(jiān)督。 按目前規(guī)劃批后管理工作的情況，最直接、最有效的公眾參與方式， 就是樹(shù)立建設(shè)項(xiàng)目批前公示牌、在建告示牌制度，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括該 項(xiàng)目的具體位置、相鄰關(guān)系、審批層

27、數(shù)、高度、面積、容積率、綠 化率、開(kāi)發(fā)單位、施工單位和舉報(bào)途徑等。二、加強(qiáng)部門之間的聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)工作的機(jī)構(gòu)規(guī)劃管理具有綜合性職能，要做好這項(xiàng)工作，僅靠規(guī)劃管理的職能部門是不夠的， 例如違法建設(shè)問(wèn)題，既是規(guī)劃問(wèn)題，又涉及土地、工商、行政執(zhí)法 等領(lǐng)域。由于部門之間工作性質(zhì)不同，相關(guān)職能部門之間仍然需要 進(jìn)一步協(xié)調(diào)工作。從目前規(guī)劃審批后管理中新問(wèn)題層出不窮來(lái)看， 建議成立一個(gè)協(xié)調(diào)各部門工作的機(jī)構(gòu)，其成員應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃、房產(chǎn)、 國(guó)土、公安、工商、交警、衛(wèi)生、市政、環(huán)保等各職能部門，加強(qiáng) 各部門之間的協(xié)作;其主要職能是協(xié)調(diào)、解決、處理己建成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)5生的影響城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為；對(duì)各部門面臨新情況進(jìn)行及時(shí)的溝通；為城 鄉(xiāng)管理綜合執(zhí)法提供規(guī)劃方面的參考；以及定期召開(kāi)部門之間的定期 聯(lián)席工作例會(huì)或?qū)ｍ?xiàng)問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)等協(xié)調(diào)、布置工作。三、完善規(guī)劃批后管理信息反饋系統(tǒng)(1)建立建設(shè)單位規(guī)劃管理檔案具體可以分兩個(gè)層面：一是規(guī)劃部門內(nèi)部層面。結(jié)合辦公自動(dòng)化系統(tǒng)建立專門的建設(shè)單位信息管理 檔案，將其“劣跡”記錄進(jìn)“檔案”，對(duì)從事違法建設(shè)，不服從規(guī)劃 管理、拒不整改的建設(shè)單位，在全局范圍內(nèi)停辦該單位在報(bào)項(xiàng)目的 一切審批手續(xù)和規(guī)劃管理的手續(xù)，待違法建設(shè)行為處理完畢，經(jīng)局 領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后方恢復(fù)其所有規(guī)劃手續(xù)的辦理。二是從規(guī)劃系統(tǒng)外部層 面。對(duì)服務(wù)以及參與建設(shè)活動(dòng)的施工企業(yè)、