論轉(zhuǎn)變財(cái)政職能定位與重塑

1、論財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變和重塑摘要 :財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變也是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀(guān)要求 ,在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過(guò)程中 ,需要對(duì)財(cái)政職能進(jìn)行正確的定位 ,也就是財(cái)政過(guò)去的一些職能應(yīng)改變 ,一些職能需進(jìn)一步加強(qiáng) ,即初步建立公共財(cái)政的框架 ,而這個(gè)框架的建立 ,又需要采取轉(zhuǎn)變觀(guān)念、作大“蛋糕”、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等措施。一、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀(guān)要求財(cái)政是以國(guó)家為主體對(duì)社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的分配關(guān)系 ,財(cái)政的職能和國(guó)家的職能密切聯(lián)系 ,并受其制約。財(cái)政職能是財(cái)政固有的客觀(guān)功能 ,不以人們的主觀(guān)意志為轉(zhuǎn)移。在財(cái)政分配過(guò)程中 ,財(cái)政通過(guò)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各組成部分之間相互作用而表現(xiàn)出自己的功能 ,并獲得一定的效果。

2、改革開(kāi)放 2 0年來(lái) ,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項(xiàng)改革的逐步深化 ,國(guó)家財(cái)政職能已經(jīng)發(fā)生了重大而深刻的變化 :高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制成為過(guò)去 ,符合及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的財(cái)政職能正在轉(zhuǎn)變(產(chǎn)生 )和培育 ,即“兩職能說(shuō) (分配和監(jiān)督職能 )”“三職能說(shuō) 分配 (籌集資金和供應(yīng)資金 )、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能 ”“四職能說(shuō) (分配、配置、調(diào)控和監(jiān)督職能 )”。分配職能 :是財(cái)政固有的功能 ,導(dǎo)源于分配關(guān)系 ,是財(cái)政本質(zhì)最直接、最具體的集中反映。這是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)自己的職能 ,把財(cái)政作為一種分配手段 ,從社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程中籌集一定數(shù)量的物質(zhì)資料 ,然后供應(yīng)安排出去的客

3、觀(guān)功能。配置職能 :這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政特有的職能。國(guó)家通過(guò)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的資源進(jìn)行直接干預(yù) ,影響資源的流向和流量以達(dá)到符合意向的資源分布狀況來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈所造成的資源浪費(fèi)。調(diào)控職能 :政府財(cái)政通過(guò)稅收、支出、轉(zhuǎn)移、支付等政策 ,彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 ,引導(dǎo)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)行為符合宏觀(guān)發(fā)展目標(biāo) ,實(shí)現(xiàn)總供給與總需求在結(jié)構(gòu)上的平衡。監(jiān)督職能 :財(cái)政在分配、配置資源和調(diào)控經(jīng)濟(jì)過(guò)程中 ,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面的活動(dòng)狀況進(jìn)行綜合反映和制約的客觀(guān)功能。不論什么性質(zhì)的國(guó)家、什么類(lèi)型的財(cái)政都有其職能上的共性 :維護(hù)國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共產(chǎn)品。而我國(guó)財(cái)政則有自己的特點(diǎn) :國(guó)家以社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理者雙重身分 ,通過(guò)

4、政策的制定和實(shí)施 ,向社會(huì)取得收入并用于政府公共活動(dòng)支出 ,它是以政府職能的公共管理、公共服務(wù)以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化管理為邏輯前提的一種財(cái)政?；蛘呔唧w地說(shuō)在以國(guó)家為主體的統(tǒng)一的財(cái)政前提下分為公共財(cái)政和國(guó)有資產(chǎn)管理兩部分。前者是國(guó)家以政權(quán)行使者的身分主要以稅收形式籌集資金解決市場(chǎng)資源配置所不能解決的問(wèn)題 ,滿(mǎn)足公共需要。后者是財(cái)政代表國(guó)家以生產(chǎn)資料所有者的身分從價(jià)值形態(tài)上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和資源進(jìn)行宏觀(guān)管理和經(jīng)營(yíng) ,并確保國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值 ,以壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)。其資金來(lái)源主要是國(guó)有資產(chǎn)收益 (資產(chǎn)占用費(fèi)、利潤(rùn)、租金、股息、紅利等 )和發(fā)行的公債。公共財(cái)政的活動(dòng)局限在市場(chǎng)失效的范圍內(nèi) ,是一種供給型財(cái)政 :

5、國(guó)有資產(chǎn)管理財(cái)政活動(dòng)于市場(chǎng)有效運(yùn)行的范圍內(nèi) ,是一種經(jīng)營(yíng)性的活動(dòng)。這是目前我國(guó)財(cái)政理論界基本得到認(rèn)可的“雙重結(jié)構(gòu)管理”財(cái)政模式。經(jīng)濟(jì)體制等各項(xiàng)改革的深入進(jìn)行 ,也為我國(guó)財(cái)政的理論和實(shí)踐的建設(shè)提出了新的要求 ,即財(cái)政作為國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的主要政策工具 ,要按政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求逐步退出生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域 ,把精力主要放在公共支出上。也說(shuō)是說(shuō) ,適應(yīng)形勢(shì)的需要 ,國(guó)家財(cái)政必須加強(qiáng)其宏觀(guān)調(diào)控功能 ,為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。應(yīng)該說(shuō) ,這些年來(lái)財(cái)政體制改革進(jìn)展順利 ,取得的成績(jī)顯著。但面對(duì)2 1世紀(jì)新的挑戰(zhàn)和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的大趨勢(shì) ,我國(guó)的財(cái)政職能還明顯存在著一些不相適應(yīng)的地方 :財(cái)

6、政職能的界定還不夠明確和規(guī)范 ,財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和順序還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整 ,有些重點(diǎn)方面還要突出和加強(qiáng)。一些應(yīng)由企業(yè)、個(gè)人或社會(huì)其他方面承擔(dān)的職責(zé) ,財(cái)政還未完全放開(kāi) ,還在過(guò)多過(guò)細(xì)參與微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和某些事務(wù)性管理。而本應(yīng)由財(cái)政代表國(guó)家、政府參與分配、管理的領(lǐng)域卻又未能有效地負(fù)起責(zé)任。各地和某些行業(yè)不同程度的“亂收費(fèi)”,不僅造成財(cái)力分散 ,而且還是貪污浪費(fèi)、導(dǎo)致腐敗的一個(gè)重要原因。這些矛盾集中起來(lái) ,突出表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政集中的財(cái)力 ,特別是中央財(cái)政集中的財(cái)力與國(guó)家賦予的職責(zé)不相適應(yīng) :與世界其他國(guó)家相比 ,財(cái)政收入占 GDP的比重和中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政收入的比重都低得多。這種財(cái)力狀況 ,不適應(yīng)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)

7、定以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)的要求 ,與一個(gè)幅員遼闊、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國(guó)的客觀(guān)需要有著明顯的差距。加之 ,財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不盡合理 ,有些該辦的事沒(méi)錢(qián)辦 ,不該管的事管多了 ,致使久已存在的矛盾更加難以解決。因此 ,建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制 ,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的根本轉(zhuǎn)變 ,振興國(guó)家財(cái)政 ,迫切需要進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革 ,加快財(cái)政職能的轉(zhuǎn)變。二、財(cái)政職能的定位“初步建立公共財(cái)政的框架”在推進(jìn)財(cái)政體制改革的過(guò)程中 ,要重新界定、規(guī)范財(cái)政的職能 ,就必須總結(jié)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn) ,學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中對(duì)我有用的東西。應(yīng)當(dāng)明確 ,國(guó)家作為宏觀(guān)調(diào)控的主宰 ,必須保持穩(wěn)固的財(cái)政基礎(chǔ) ,

8、即保證必要的財(cái)力 ,尤其是中央的財(cái)力。因?yàn)檫@是進(jìn)行必要公共支出、促進(jìn)社會(huì)公平分配、增強(qiáng)社會(huì)保障能力、調(diào)節(jié)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化配置資源的需要。也就是說(shuō) ,財(cái)政過(guò)去的一些職能應(yīng)轉(zhuǎn)變 ,一些職能需要進(jìn)一步加強(qiáng) ,重點(diǎn)解決其“越位”與“缺位”問(wèn)題。1999年 ,項(xiàng)懷誠(chéng)部長(zhǎng)在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上的講話(huà)明確指出 :“轉(zhuǎn)變財(cái)政職能 ,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu) ,初步建立公共財(cái)政的基本框架?！惫藏?cái)政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府財(cái)政。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立 ,建立我國(guó)公共財(cái)政的框架體系也成為必然。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都充分表明 ,公共財(cái)政模式最能切合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求 ,也是迄今為止惟一成功地實(shí)現(xiàn)了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相互兼容、相

9、互促進(jìn)的模式。它要求政府財(cái)政活動(dòng) ,應(yīng)以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈為基礎(chǔ)進(jìn)行運(yùn)作 ,以“公共”的角度為財(cái)政定位。也就是說(shuō) ,資源主要應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)配置 ,政府不再像過(guò)去那樣包攬一切。要把市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全部交給市場(chǎng)機(jī)制去調(diào)節(jié) ,財(cái)政職能的范圍只能是公共財(cái)政的范圍。具體包括以下領(lǐng)域 :1 .有效配置資源。提供市場(chǎng)機(jī)制難以有效供應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù) ,包括行政、國(guó)防、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施等。2 .穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。世界公認(rèn)的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)是 :充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、國(guó)際收支平衡。財(cái)政政策是政府可采用的穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控政策中具有舉足輕重地位的手段。即政府通過(guò)制定和實(shí)施有效的財(cái)政政策

10、 ,并與貨幣等其他政策配合 ,建立多層次、多方位、多形式的宏觀(guān)調(diào)控體系 ,監(jiān)管?chē)?guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng) ,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) ,增加就業(yè) ,防止通貨膨脹 ,使社會(huì)總供需平衡 ,努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。3 .調(diào)控收入的分配。即通過(guò)稅收、公共支出和轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政政策工具 ,從宏觀(guān)上調(diào)控分配 ,縮小收入分配差距 ,均穩(wěn)各地區(qū)間基本公共服務(wù)水平 ,實(shí)現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況 ,公共財(cái)政的框架建設(shè)及改革應(yīng)從以下方面著手 :(1 )財(cái)政支出主要用于公共支出 ,一般說(shuō)來(lái)不再投資國(guó)有企業(yè)或用于生產(chǎn)性建設(shè)。 (2 )財(cái)政對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理 ,應(yīng)從過(guò)去直接的管理向間接管理轉(zhuǎn)變。 (3 )對(duì)國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有、

11、政府代表分級(jí)分類(lèi)監(jiān)督、企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的方法 ,促使其保值和增值。 (4)中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政 ,應(yīng)進(jìn)一步下放權(quán)限 ,減少事務(wù)性管理 ,規(guī)范并充分調(diào)動(dòng)地方的理財(cái)積極性。 (5)各級(jí)財(cái)政都應(yīng)公開(kāi)辦事規(guī)則 ,規(guī)范辦事程序 ,克服隨意性 ,增強(qiáng)透明度 ,完善監(jiān)督機(jī)制 ,提高辦事效率。 (6 )強(qiáng)化財(cái)稅政策的政令統(tǒng)一 ,加強(qiáng)資金的統(tǒng)一管理 ,科學(xué)規(guī)范預(yù)算內(nèi)容和管理方法 ,堅(jiān)決、有步驟地推行“費(fèi)改稅”,實(shí)行收支“兩條線(xiàn)”,下決心堵塞亂收費(fèi)的源頭。加強(qiáng)國(guó)家財(cái)政對(duì)政府內(nèi)外債務(wù)的統(tǒng)一管理 ,繼續(xù)有重點(diǎn)、有步驟地調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu) ,切實(shí)向公共財(cái)政的職能轉(zhuǎn)變。三、轉(zhuǎn)變財(cái)政職能 ,建立公共財(cái)政體制基本框架的措施1 .轉(zhuǎn)變

12、觀(guān)念 ,樹(shù)立新型的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政觀(guān) ,摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)性財(cái)政為主的傳統(tǒng)觀(guān)念由于我國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家 ,生產(chǎn)力水平較低 ,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不很合理 ,市場(chǎng)機(jī)制不健全 ,尤其是金融市場(chǎng)發(fā)展滯后 ,資源配置效率低 ,過(guò)去政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力較強(qiáng) ,使得財(cái)政在國(guó)家資金配置方面起著主導(dǎo)作用 ,突出表現(xiàn)為財(cái)政 (政府 )投資額在社會(huì)總投資額中所占的比重遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家 (后者則不到 3 0 % )。政府投資主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和國(guó)有企業(yè) ,而發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支出中社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利占的比重較大 ,生產(chǎn)性投資比重很小 ,其主要用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) ,投資于國(guó)有企業(yè)的支出比例很低。回顧我國(guó) 2

13、 0年所走過(guò)的路及改革開(kāi)放前的情況 ,由于財(cái)政支出的剛性作用和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力過(guò)強(qiáng) ,致使在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度低、金融體系很不健全的情況下 ,反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)常受阻。為此 ,我們應(yīng)抓住機(jī)遇 ,積極進(jìn)取 ,向效率更高的體制目標(biāo)邁進(jìn)。第一 ,正確認(rèn)識(shí)和處理好推進(jìn)國(guó)有大中型企業(yè)、糧食流通體制、投融資體制、住房、醫(yī)療、金融制度和政府機(jī)構(gòu)的改革與深化財(cái)政體制改革的關(guān)系 :為建立一個(gè)統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)體系 ,一個(gè)以間接手段為主的宏觀(guān)調(diào)控體系 ,一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度 ,一個(gè)以按勞分配為主 ,效率優(yōu)先、兼顧公平的分配制度 ,適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度等努力創(chuàng)造條

14、件。第二 ,要深化財(cái)政體制改革 ,盡快建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政管理體制和運(yùn)行機(jī)制 ,實(shí)現(xiàn)由直接管理向間接管理、微觀(guān)管理向宏觀(guān)管理的轉(zhuǎn)變 ,改變過(guò)去財(cái)政重收入、重分配、輕監(jiān)管的狀況。財(cái)政資金運(yùn)用要逐步退出由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域 ,轉(zhuǎn)到滿(mǎn)足社會(huì)公共需要方面來(lái) ,從根本上解決財(cái)政的“越位”和“缺位”問(wèn)題。通過(guò)深化財(cái)政改革 ,逐步建立起適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政的基本框架 ,重視和加大科教投入 ,依靠科技進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)的提高 ,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式的改變。第三 ,做好思想準(zhǔn)備 ,認(rèn)清形勢(shì) ,有步驟有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。 1 994年財(cái)稅體制改革以來(lái) ,中央與地

15、方各級(jí)財(cái)政的支出范圍已接近公共財(cái)政的領(lǐng)域 ,或已具有公共財(cái)政的某些重要特征 ,只有基本建設(shè)投資、企業(yè)技改和新產(chǎn)品試制費(fèi)兩項(xiàng)支出 ,歷來(lái)為人們所重視 ,認(rèn)為它們占中央和地方的支出總額的比重過(guò)低。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期形成的生產(chǎn)性財(cái)政觀(guān)念根深蒂固 ,且具有慣性 ,其實(shí)這兩項(xiàng)中 ,也有一部分屬于公共支出 ,要看具體的項(xiàng)目 ,才能分清其歸屬。因此 ,要轉(zhuǎn)變財(cái)政職能 ,建立一整套符合中國(guó)國(guó)情和改革發(fā)展要求的新型的公共財(cái)政體制 ,必須做好充分思想準(zhǔn)備 ,認(rèn)清其艱巨性和復(fù)雜性 ,周密計(jì)劃 ,有步驟、有重點(diǎn)地逐步推進(jìn)。把公共支出、促進(jìn)公平分配、調(diào)控宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)化配置資源等作為財(cái)政的主要任務(wù)

16、,逐步向公共財(cái)政職能的方向根本轉(zhuǎn)變。2 .處理好職能和財(cái)源建設(shè)的關(guān)系 ,要繼續(xù)建設(shè)財(cái)源 ,努力把“蛋糕”做大“發(fā)展才是硬道理”,體現(xiàn)到財(cái)政上 ,可以說(shuō)就是“把蛋糕做大”或進(jìn)行財(cái)源建設(shè)。為了使財(cái)政收入能滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的財(cái)政支出的需要 ,最根本、有效的辦法是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上增加財(cái)政收入 ,這樣財(cái)政才有可供分配的物質(zhì)基礎(chǔ) ,財(cái)政調(diào)控也才有力量。有人認(rèn)為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困難由生產(chǎn)嚴(yán)重過(guò)剩造成 ,過(guò)剩的原因是需求不足 ,而貧富差距即少數(shù)人占據(jù)大量財(cái)富、大多數(shù)人手中財(cái)富有限從而行不成有效需求 ,所以主張調(diào)整分配。筆者認(rèn)為 ,這種殺富濟(jì)貧的平均主義思想對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。一個(gè)國(guó)家要進(jìn)步 ,首先必須發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)

17、濟(jì) ,就是說(shuō)要想辦法把“蛋糕”做大而不是先考慮怎樣切的問(wèn)題 ,一塊小“蛋糕”不管如何切也是很難讓人滿(mǎn)意的。做“大蛋糕”或財(cái)源建設(shè) ,說(shuō)到底實(shí)際上是一種具有財(cái)政效益的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。無(wú)論是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的“生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政”,還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“公共財(cái)政”,政府都承擔(dān)著宏觀(guān)管理經(jīng)濟(jì)、組織財(cái)源建設(shè)的職責(zé)。政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)上都發(fā)揮著非常重要的作用 ,如今所謂“守夜人”的政府早已不存在了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)源建設(shè) ,主要靠指令和行政命令 ,由少數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)經(jīng)干部運(yùn)籌于“帷幄”之中 ,商討于會(huì)議之上 ,奔走于部門(mén)之間 ,吵體制、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資 ,討價(jià)還價(jià) ,把目光都集中到財(cái)政這塊“蛋糕”上

18、,以致相當(dāng)一部分的財(cái)源建設(shè)在“政策”與“對(duì)策”的對(duì)奕和互占互擠的角斗中被耗掉 ;加之一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中追求“政績(jī)”的短期行為而造成的負(fù)面效應(yīng)就更大。事實(shí)證明 ,財(cái)源建設(shè)整體運(yùn)作機(jī)制存在弊端財(cái)源的開(kāi)發(fā)培育缺乏社會(huì)內(nèi)在動(dòng)力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下 ,財(cái)政職能轉(zhuǎn)向滿(mǎn)足社會(huì)公共需要之后 ,給財(cái)源的建設(shè)賦予了新的含義、提出了新的要求 ,決不是不再抓財(cái)源建設(shè) ,尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū) ,解決財(cái)政困難的根本出路在于培植和壯大財(cái)源。因此 ,在財(cái)政職能轉(zhuǎn)換的過(guò)程中 ,財(cái)政參與財(cái)源的建設(shè) ,應(yīng)在充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)、注意調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)科技進(jìn)步和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制等方面多花力氣 ,重點(diǎn)放在保持主體財(cái)源、拓展新興財(cái)源、培育后續(xù)

19、財(cái)源上 ,確保財(cái)政實(shí)力的不斷壯大。具體地說(shuō) ,公共財(cái)政下的財(cái)源建設(shè) ,我們認(rèn)為應(yīng)具有以下特點(diǎn) :第一 ,財(cái)源建設(shè)的主體不再是政府 ,更不是單純的財(cái)政行為 ,而是全社會(huì)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)成分的市場(chǎng)主體。第二 ,政府不再插入微觀(guān)經(jīng)濟(jì)的具體經(jīng)營(yíng)管理 ,著重于公共管理、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè) ,為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供良好的條件和環(huán)境 ;同時(shí)按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的原則 ,為各類(lèi)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)提供公平的稅收政策 ,不搞特殊化的稅收優(yōu)惠和稅收歧視 ,堅(jiān)持依法理財(cái) ,堅(jiān)持“國(guó)民待遇”原則。第三 ,改革預(yù)算管理 ,推進(jìn)依法理財(cái) ,堅(jiān)持早編預(yù)算 ,細(xì)編預(yù)算 ,并從基層編起 ,按標(biāo)準(zhǔn)、定額和具體項(xiàng)目落實(shí)預(yù)算內(nèi)容 ,加大預(yù)算外資金統(tǒng)籌安

20、排力度 ,提高政府宏觀(guān)調(diào)控能力。第四 ,實(shí)施縣級(jí)財(cái)政綜合改革 ,努力加強(qiáng)縣級(jí)財(cái)源建設(shè) ,加大對(duì)困難縣的支持力度 ,推動(dòng)縣級(jí)財(cái)政上規(guī)模、上水平 ,改變?cè)S多地、縣“吃飯財(cái)政”的局面?？h級(jí)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系的重要組成部分 ,是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的紐帶 ;縣級(jí)財(cái)政狀況的好壞 ,是能否振興地方經(jīng)濟(jì)、加快貧困地區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的關(guān)鍵所在。因此 ,縣級(jí)財(cái)政狀況如何 ,直接制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 ,只有縣級(jí)財(cái)政搞活了 ,財(cái)源充裕了 ,地方經(jīng)濟(jì)才能振興 ,國(guó)家財(cái)政的振興也才真正有望。3 .優(yōu)化支出結(jié)構(gòu) ,堅(jiān)持科學(xué)的財(cái)政支出順序按照公共財(cái)政的范圍要求 ,在當(dāng)前聚財(cái)有限和用財(cái)無(wú)限的矛盾非常突出的情況下 ,重新

21、界定和規(guī)范財(cái)政支出范圍 ,嚴(yán)格支出順序 ,保證重點(diǎn)需要。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)體制改革 ,對(duì)現(xiàn)有財(cái)政供給部門(mén)進(jìn)行全面調(diào)查 ,嚴(yán)控人員編制和經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) ,下決心壓縮一些不必要的行政事業(yè)費(fèi) ,堅(jiān)持抑制財(cái)政供養(yǎng)人員及其經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快的勢(shì)頭。對(duì)用在建設(shè)方面的財(cái)政資金應(yīng)把握以下原則 :第一 ,主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、天然壟斷的產(chǎn)業(yè)及公共工程建設(shè)方面。第二 ,對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生、控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政還要投資 ,但必須保證效果 ,避免、防止盲目和重復(fù)建設(shè) ,要真正對(duì)這部分資金的使用負(fù)責(zé)。第三 ,嚴(yán)防財(cái)政資金投入到一般加工工業(yè)上 ,即財(cái)政應(yīng)堅(jiān)決退出生產(chǎn)領(lǐng)域。4.逐步理順財(cái)政和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系建立公共財(cái)

22、政 ,矛盾的焦點(diǎn)主要集中在長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政已在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行了大量投資 ,建立了為數(shù)眾多的國(guó)有企業(yè) ,這些國(guó)有企業(yè)仍是我國(guó)財(cái)政收入的支柱和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這樣 ,理順財(cái)政和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系 ,調(diào)整財(cái)政對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的投入 ,也就成為財(cái)政轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。第一 ,建立公共財(cái)政的關(guān)鍵 ,首先必須是實(shí)現(xiàn)財(cái)政由生產(chǎn)性向非生產(chǎn)性的轉(zhuǎn)變 ,但這并不意味著財(cái)政要退出經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。它強(qiáng)調(diào)的是財(cái)政不要向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域延伸 ,要把對(duì)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方面的投入逐步轉(zhuǎn)到支持基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和其他社會(huì)公共需要方面 (也就是說(shuō)財(cái)政逐步減少向競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資 )。因此 ,要處理好財(cái)政和國(guó)有企業(yè)的關(guān)系 ,首先必須發(fā)揮財(cái)政的宏觀(guān)調(diào)控職能 ,即財(cái)政

23、作為兩大宏觀(guān)調(diào)控的政策工具之一 ,要在堅(jiān)持優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)配置、正確認(rèn)識(shí)和處理好國(guó)有資產(chǎn)合理流動(dòng)和制止國(guó)有資產(chǎn)流失的關(guān)系方面充分發(fā)揮其宏觀(guān)調(diào)控的作用。國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的細(xì)胞 ,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量已有 8萬(wàn)多億元 ,這是國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速、穩(wěn)定發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ) ,是實(shí)現(xiàn)第二、三步戰(zhàn)略目標(biāo)的雄厚物質(zhì)力量。但現(xiàn)在結(jié)構(gòu)不合理 ,經(jīng)營(yíng)粗放、管理滑坡、效益不好 ,必須下大決心、花大力氣推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和制度創(chuàng)新 ,果斷地進(jìn)行其經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整 (包括企業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整 ) ,積極發(fā)展資本市場(chǎng) ,引導(dǎo)和盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)存量 ,促進(jìn)其合理流動(dòng)和有效配置。在這個(gè)過(guò)程中 ,要合理調(diào)整分配格局和支出結(jié)構(gòu) ,切實(shí)履行財(cái)政分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督的功能 ,解決好分配不公、混亂的狀況。通過(guò)調(diào)整支出結(jié)構(gòu) ,以必要的增量帶動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)在較大范圍、數(shù)量上的合理流動(dòng)促進(jìn)其在流動(dòng)中增值增效 ;通過(guò)投入方式的轉(zhuǎn)變 ,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境 ,充分發(fā)揮財(cái)政在國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)