【管理制度)我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的梳理

1、（管理制度） 我國現(xiàn)行農(nóng)村 宅基地使用權(quán)制度的梳理20XX年XX月峯年的企業(yè)咨詢咸宅基地和耕地是廣大農(nóng)民得以安身立命、實現(xiàn) “居者有其屋，耕者有其田 ”這壹基本生存保障 的倆大支點，宅基地和耕地的所有權(quán)或用益權(quán)制度，也因之成為保障廣大農(nóng)民的生存利益的 根本性制度。于我國漫長的農(nóng)業(yè)社會發(fā)展史上，倡議或?qū)嵤┎煌恼睾透刂贫?，對?國家政權(quán)的穩(wěn)定和變迭，社會發(fā)展的進程和走向均有著十分巨大的影響。事實上，我國新近 三十年的改革開放進程便是由上世紀七十年代末期開始的以 “分產(chǎn)到戶 ”為表征的耕地制度的 改革開始的，且由此衍生和推進了整體的經(jīng)濟社會發(fā)展和政治制度文明建設(shè)，其成功有目共 睹。能夠說，建

2、立和健全完善的農(nóng)村宅基地以及耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用地制度，事關(guān)我 國八億多農(nóng)民的生存品質(zhì)，事關(guān)我國農(nóng)村社會長期穩(wěn)定的發(fā)展大局，也事關(guān)目前正緊鑼密鼓 地進行的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的成敗。于農(nóng)業(yè)用地方面，我國于 2002 年通過了農(nóng)村土地 承包運營法 ，用法律的形成明確地賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員以長期而有保障的土地使 用權(quán)，且就農(nóng)村土地承包運營權(quán)的取得、保護和流轉(zhuǎn)等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定；但于農(nóng)村宅基 地方面，雖然新分布的物權(quán)法于第三編 “用益物權(quán) ”專章規(guī)定了 “宅基地使用權(quán) ”制度，且 于第壹百五十二條對宅基地使用權(quán)作了法定定義， 即 “宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地 享有占有和使用的權(quán)利，

3、 有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。 ”但根據(jù)第壹百五十三 條 “宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。 ”的規(guī)定， 宅基地使用權(quán)制度目前仍顯得零散、紊亂，缺乏系統(tǒng)性和周全性。本文擬通過對現(xiàn)行宅基地 制度的梳理，勾劃其結(jié)構(gòu)框架，進而論證其完善路徑。壹、對我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的梳理 經(jīng)過對新中國建立以來我國現(xiàn)有全部涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)問 題的政策、法律、規(guī)章等1這些政策、法律、規(guī)章等主要有1950年6月28日土地改革法、1954年憲法、1962年9月27日 中共中央農(nóng)村人民公社工作條例修正草案 、1963年3月20日中 共中央關(guān)于對社員宅基地問題作壹些

4、補充規(guī)定的通知 、1963年8月28日最高人民法院 關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見 （修 正稿） 、1979年2月2日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法 律的意見（節(jié)錄）、1981年4月17日國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵 占耕地的緊急通知、1982年5月14日國務(wù)院國家建設(shè)征用土地 條例、1982年2月13日國務(wù)院關(guān)于發(fā)布村鎮(zhèn)建房用地管理條例 的通知、1984年8月30日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策 法律若干問題的意見 、1986年中華人民共和國土地管理法及其 后各次修正案、1990年1月3日國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于 加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知 、1995年3月11日國家土地 管

5、理局關(guān)于印發(fā)確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定的通知 、1995年中華人民共和國擔(dān)保法 、1998年11月4日中華人民共和國 村民委員會組織法、1999年5月6日國務(wù)院辦公廳 關(guān)于加強土地 轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知 、2000年6月13日中共中央國務(wù)院 關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策 、2001年3月30日國發(fā)6號國務(wù)院 批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知、2004年中華人民共和國憲法、2004年中華人民共和國土地管理法 、2004年國發(fā)28號國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定 、2004年11月2日國土資源部 關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見 的通知、2005年12月31日中共中央、國

6、務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建 設(shè)的若干意見等。1認真、細致的耙梳，筆者認為，我國現(xiàn)行農(nóng) 村宅基地使用權(quán)制度的基本框架和主要內(nèi)容是：1、農(nóng)村宅基地所有權(quán)由農(nóng)民所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有。由此引伸出 的壹個基本原則是宅基地所有權(quán)歸集體，而使用權(quán)歸農(nóng)民。1950年土地改革法第1條及1954年憲法第8條明確規(guī)定實行農(nóng)民 土地所有制，國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所 有權(quán)，讓農(nóng)民能夠分享革命勝利的果實，實現(xiàn)“居其有其屋，耕者有 其田”。此為農(nóng)村土地（包括宅基地）農(nóng)民所有制階段。其后，我國 效仿前蘇聯(lián)推行社會主義農(nóng)業(yè)集體合作化運動，且相應(yīng)地將農(nóng)村土地 的農(nóng)民所有制改革為勞動群眾集體所有制。實現(xiàn)農(nóng)村

7、土地集體所有制的規(guī)定，始自1962年中共中央農(nóng)村人民公社工作條例修正草案 后為多層級政策、法規(guī)重申，最后由我國憲法和土地管理法所確認， 成為壹個基本原則。其于宅基地方面的表述，最為經(jīng)典的是1963年3月20日中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作壹些補充規(guī)定的通知 中的規(guī)定，即社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基 地，均歸生產(chǎn)隊集體所有，壹律不準出租或買賣，但仍歸各戶長期使 用，長期不變。該規(guī)定不僅第壹次明確了農(nóng)村宅基地所有權(quán)和使用權(quán) 分屬于集體和農(nóng)民個體這壹基本原則，且暗含了“宅基使用權(quán)”的概 念。2、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的設(shè)立。 農(nóng)村宅基地由村集體依法設(shè)立，其設(shè)立程序和原則主要有：（1）由

8、需用地農(nóng)民提出申請，經(jīng)村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核和 縣市審批。根據(jù)1982年村鎮(zhèn)建房用地管理條例 （第14條）和國 土資源部2004年關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見的規(guī)定，農(nóng)村 集體經(jīng)濟組織成員等需要宅基地建房的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟組織提出申 請，且于本集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的， 報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣（市）審批。（2）審批宅基地需符合統(tǒng)壹規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地的原則。 我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策。根據(jù)1981年4月17日國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知、1982年國務(wù)院村鎮(zhèn)建房用地管理條例 、以及土地管理法（第62條，2004）的規(guī)定，農(nóng)村建

9、房用地，必須統(tǒng)壹規(guī)劃（符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總 體規(guī)劃），合理布局，節(jié)約用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地； 凡能利用坡地、薄地的，不得占用平地、好地、園地；凡是就地改造 的，應(yīng)充分利用原有的宅基地和村鎮(zhèn)空閑地。嚴格控制占用耕地，不 允許占用基本農(nóng)田保護區(qū)的土地。為了節(jié)約用地，要因地制宜選擇適 當(dāng)?shù)慕ㄖ问?，于山區(qū)建房要依山就勢，黃土高原可提倡修建窯洞， 城市郊區(qū)和人多地少經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，應(yīng)鼓勵有條件的農(nóng)戶建多層住 宅。受自然條件限制， 確實需要動用耕地建房的， 要經(jīng)過嚴格的審批。于審批權(quán)限上，1986年土地管理法第38條規(guī)定，使用原有 的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準；使用耕

10、地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后， 報縣級人民政府批準。 而2004年土 地管理法第62條規(guī)定，農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府 審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，須依照該法 第44條的規(guī)定辦理審批手續(xù)，即審批主體升級為省、自治區(qū)、直轄 市人民政府。宅基地使用權(quán)的審批趨于嚴格。（3）壹戶只能擁有壹處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、 自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。1986年土地管理法 第38條和2004年土地管理法第62條均規(guī)定，農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得 超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，后者更進壹步明確規(guī)定，農(nóng)村 村民壹戶只能擁有壹處宅基地。此后，面積標準和“壹戶壹宅”原則 不

11、斷被強調(diào)，成為宅基地使用權(quán)制度的核心要素?？墒?，對基于合法原因（讓和、繼承）而致宅基地面積超標的， 可作變通處理。如1995年國家土地管理局確定土地所有權(quán)和使用 權(quán)的若干規(guī)定第49、51條規(guī)定，接受轉(zhuǎn)讓、購買房屋取得的宅基地，和原有宅基地合計面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標準，按照有關(guān)規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的，可暫時確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，但須于土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準面積的數(shù)量。等以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，再按當(dāng)?shù)卣?府規(guī)定的面積標準重新確定使用權(quán)，其超過部分退仍集體。（4）出賣、出租住房后再

12、申請宅基地的，不予批準。1982年國 務(wù)院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第15條規(guī)定，出賣、出租房屋的， 不得再申請宅基地。1986年土地管理法第38條、2004年土 地管理法第62條重申了該規(guī)定，2004年國土資源部關(guān)于加強農(nóng) 村宅基地管理的意見對該規(guī)定作了擴展，規(guī)定農(nóng)村村民將原有住房 出賣、出租或贈和他人后，再申請宅基地的，不得批準。3、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的保有和行使。（1）宅基地使用權(quán)可長久行使，受法律保護。1963年3月20日中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作壹些補充規(guī)定的通知 、1963年8月28日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見 （修正稿）規(guī)定，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物

13、的空 白宅基地， 歸各戶長期使用， 長期不變， 生產(chǎn)隊?wèi)?yīng)保護社員的使用權(quán)， 不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。（2）宅基地上的附著物，由宅基地使用權(quán)人所有，可為買賣、 租賃等處分。1963年3月20日中共中央關(guān)于對社員宅基地問題作 壹些補充規(guī)定的通知 、1963年8月28日最高人民法院關(guān)于貫徹 執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，宅基地上的附著物， 如房屋、樹木、廠柵、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣房 屋或租賃房屋的權(quán)利。 房屋出賣后， 宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給房主， 但宅基地的所有權(quán)仍歸集體所有。（3）宅基地使用權(quán)的權(quán)能受到限制，即不準對宅基地為出租、 抵押、轉(zhuǎn)讓或買賣等。自196

14、2年9月農(nóng)村人民公社工作條例修正 草案起，我國壹些政策性文件2這些規(guī)定主要有：1962年9月農(nóng) 村人民公社工作條例修正草案 、1963年3月20日中共中央關(guān)于 對社員宅基地問題作壹些補充規(guī)定的通知 、1963年8月28日最高 人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 。2規(guī)定，農(nóng)村土地，包括宅基地，均屬于集體經(jīng)濟組織（如生產(chǎn)隊）所 有，壹律不準出租或買賣。對此，筆者認為，根據(jù)這些規(guī)定的上下文 語境判斷，其所強調(diào)的其實應(yīng)為農(nóng)村土地的集體所有制，說的是土地 所有權(quán)不得買賣、 租賃。1981年4月17日國務(wù)院 關(guān)于制止農(nóng)村建 房侵占耕地的緊急通知規(guī)定的是，分配給社員的宅基地、自留地（自留

15、山）和承包的耕地， 社員只有使用權(quán)， 不準出租、 買賣和擅自轉(zhuǎn)讓。 這里“不準出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”的，究為所有權(quán)仍是使用權(quán)，似 有疑義。即使如此，該條規(guī)定仍是為宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓留了壹個口 子。1982年國務(wù)院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第4條規(guī)定，“社員 對宅基地、自留地、自留山、飼料地和承包的土地，只有按照規(guī)定用 途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。嚴禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用 地?！焙捅緱l同義。同樣內(nèi)含建房用地可依法轉(zhuǎn)讓的意思。1995擔(dān) 保法第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的 土地使用權(quán)不得抵押。該條有倆層突破，壹是將宅基地使用權(quán)的權(quán)能 限制擴及到抵押；再壹個就是第壹次明確了受

16、限制的是宅基地使用 權(quán)，不再有客體不明之憾。 土地管理法（2004年）第63條規(guī)定農(nóng) 民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)， 從更宏觀的角度限制了土地使用權(quán)的權(quán)能。另外，對違法出賣、出租宅基地使用權(quán)的，根據(jù)1982年國務(wù)院 村鎮(zhèn)建房用地管理條例第21條的規(guī)定，應(yīng)限期將土地退回集體， 沒收全部所得款項，且處以罰款。1990年1月3日國務(wù)院批轉(zhuǎn)國 家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知更規(guī)定，對 現(xiàn)有住宅有出租、出賣或改為運營場所的，除不再批準新的宅基用地 外，仍應(yīng)按其實際占用土地面積，從運營之日起，核收土地使用費。（4）宅基地使用權(quán)的行使必須遵守其邊界。1963年

17、8月28日 最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，社員不能借口修建房屋，隨便擴大墻院，擴大宅基地，來侵占 集體耕地，已經(jīng)擴大侵占的必須退出。1984年最高人民法院關(guān)于 貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見第65條規(guī)定，城市房屋所 有人于原宅基地上翻建、改建、擴建自己的房屋時，未按規(guī)定辦理合 法手續(xù)的，依法不予保護。行使宅基地的使用權(quán)而妨礙公共利益和他 人利益的，應(yīng)依法予以制止。4、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn) 如前所述，現(xiàn)行政策法律禁止買賣、出租、抵押、擅自轉(zhuǎn)讓、違 法轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，但沒有絕對禁止宅基地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓。筆 者認為，根據(jù)現(xiàn)行法源，所謂宅基地使用權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，指

18、的應(yīng)該是 基于“地隨房走”原則而允許的宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)。如1963年3月20日中共中央 關(guān)于對社員宅基地問題作壹些補充規(guī)定的通知、1963年8月28日最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的 意見（修正稿）規(guī)定，房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給房 主，但宅基地的使用權(quán)仍歸集體所有。值得注意的是，于禁止宅基地 使用權(quán)為買賣、出賣、出租、抵押的前提下，基于“地隨房走”原則 而發(fā)生的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只能是無償?shù)牡?，因而宅基地使用?quán) 不具有獨立的價值。不僅如此，為了防止宅基地使用權(quán)以房屋所有權(quán)的形式實際流 通，確保農(nóng)村宅基地使用權(quán)的非財產(chǎn)性質(zhì)，現(xiàn)行法律政策規(guī)定，宅基 地不得直接或間接向城市

19、居民轉(zhuǎn)讓，禁止城鎮(zhèn)居民于農(nóng)村購置宅基 地。雖然1986、1988年土地管理法第41條規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè) 戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府 批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，且參照 國家建設(shè)征用土地的標準支付補償費和安置補助費。為城鎮(zhèn)居民于農(nóng) 村購置宅基地開了口子，但因此帶來壹些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和房地產(chǎn) 商利用該規(guī)定大肆炒賣宅基地，違法利用農(nóng)村宅基地進行房地產(chǎn)開 發(fā)，3尹飛：物權(quán)法用益物權(quán)中國法制出版社，2005年版，第257頁。3故1999年5月6日國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓 管理嚴禁炒賣土地的通知明確規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出 售，也不得

20、批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為 違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年國務(wù)院關(guān) 于深化改革嚴格土地管理的決定規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民于農(nóng)村購置宅 基地。5、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的管理（1）依法收回空閑宅基地，防止宅基地閑置浪費。1982年國務(wù) 院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第15條規(guī)定，社員遷居且拆除房屋后 騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)壹安排使用。1995年國家土地管 理局確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第52條規(guī)定，空閑或 房屋坍塌、拆除倆年之上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。 已經(jīng)確定使用權(quán)的， 由集體報經(jīng)縣級人民政府批準， 注銷其土地登記， 土地由集體收回。20

21、00年中共中央、國務(wù)院關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān) 政策規(guī)定，為鼓勵農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)，從2000年起，凡于縣級市市 區(qū)、 縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、 穩(wěn)定職業(yè)或 生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，且于子女入學(xué)、 參軍、就業(yè)等方面享受和城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對進鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地，要適時轉(zhuǎn)換出來，防止閑置浪費。1990年1月3日國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請 示的通知 規(guī)定，對已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員， 要適時核減宅基地面積。（2）禁止收取宅基地使用權(quán)有償使用費。雖然1990年1月3日國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知，

22、對山東省德州地區(qū)和全國二百多個縣的部分鄉(xiāng)、村試行的宅 基地有償使用持肯定態(tài)度，且對進壹步搞好農(nóng)村宅基地有償使用的試 點，進行了指導(dǎo)，如選擇經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村， 有組織、有步驟地進行試點；確定宅基地有償使用收費標準時，對于 規(guī)定用地標準以內(nèi)的，既要體現(xiàn)有償原則，又要照顧群眾的經(jīng)濟承受 能力，少用少交費，多用多交費；超標準用地的，應(yīng)規(guī)定較高的收費 標準；對級差收益較高地段，收費標準要適當(dāng)提高；建立和完善土地 使用費管理制度。宅基地使用費要本著“取之于戶，收費適度；用之 于村，使用得當(dāng)”的原則，實行村有、鄉(xiāng)管、銀行立戶制度。專款專 用，主要用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，不得挪作他用，等。但2004年國土資源部關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見規(guī)定，各地 壹律不得于宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費。（3）加強農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作。2004年國土資源部關(guān)于 加強農(nóng)村宅基地管理的意見 規(guī)定,市、縣國土資源管理部門要加快農(nóng) 村宅基地土地登記發(fā)證工作，做到宅基地土地登記發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī) 范清楚，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益。要加強農(nóng)村宅基地