對(duì)水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算問題的探討

1、對(duì)水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算問題的探討-工程設(shè)計(jì)關(guān)鍵字：基本建設(shè)項(xiàng)目 竣工 決算 探析1998年財(cái)政部根據(jù)基本建設(shè)財(cái)務(wù)制度的修改及基本建設(shè)財(cái)務(wù)管 理新的要求，以財(cái)基字1998498號(hào)文關(guān)于印發(fā)基本建設(shè)項(xiàng)目 竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表和基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表填制說明 的通知對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算做了新的規(guī)定。2001年，水利部組織部分專家在1990年竣工決算編制規(guī)定的基礎(chǔ)上起草并發(fā)布 了水利基本建設(shè)項(xiàng)目竣工決算編制規(guī)程。2002年，財(cái)政部以財(cái)建2002394號(hào)文印發(fā)了基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，再一次對(duì)竣工 財(cái)務(wù)決算作了新的要求。在實(shí)際工作中，水利基本建設(shè)項(xiàng)目的竣工決 算要報(bào)兩套竣工決算報(bào)表，一套按財(cái)政

2、部的要求，一套按水利部的要 求。這樣做加重了建設(shè)單位在編制竣工決算報(bào)表時(shí)的工作負(fù)擔(dān)。同時(shí),竣工決算實(shí)際工作中存在的一些問題財(cái)政部和水利部的規(guī)定都沒有 很好地解決，給竣工決算工作帶來了一定的困難。一、關(guān)于征地移民拆遷等大額非工程類費(fèi)用的處理在水利基本建設(shè)項(xiàng)目中，征地移民拆遷費(fèi)用一般可占到總投資的 5%,金額比較大。征地移民拆遷工作涉及面廣，情況復(fù)雜，如果不 借助地方政府的行政力量，工作很難開展。這一部分投資，大多數(shù)建 設(shè)單位全部交由地方政府使用，建設(shè)單位與當(dāng)?shù)卣块T簽訂委托協(xié) 議，財(cái)務(wù)上根據(jù)協(xié)議支付款項(xiàng)。這一投資的核算與管理都沒什么問題， 但由于投資額較大，到工程竣工時(shí)可能就出現(xiàn)這樣的問題：

3、在編制竣 工工程決算時(shí)要不要像建筑安裝工程投資那樣列出實(shí)物量？如果不列出實(shí)物量，如何考核驗(yàn)收成果?這個(gè)問題在兩部的規(guī)定中都沒有涉及。 在實(shí)際工作中，較好的方 式是要求受托方報(bào)送竣工的有關(guān)資料， 包括征地多少公頃、移民多少 人、搬遷多少戶等情況，并經(jīng)監(jiān)理審核。有了這些基礎(chǔ)資料，在支付 合同款時(shí)才更有依據(jù)，也更能使投資落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，這樣做是 較為科學(xué)合理的，特別是投資額較大時(shí)，為加強(qiáng)管理，這樣做更為必 要。如果平時(shí)已經(jīng)把這些基礎(chǔ)工作做好了， 在編制竣工決算時(shí)列出實(shí) 物量、考核驗(yàn)收成果就比較容易。不僅僅是征地移民拆遷費(fèi)用，勘測科研設(shè)計(jì)、監(jiān)理等費(fèi)用也有類 似的問題。在編報(bào)竣工決算時(shí)，勘測科研設(shè)計(jì)

4、費(fèi)是否也需要編報(bào)完成 的工作成果如完成多少圖紙、多少鉆孔等？監(jiān)理費(fèi)是否要編報(bào)在施工 現(xiàn)場的具體人數(shù)及工作時(shí)數(shù)？編制竣工決算的目的之一就是要全面 準(zhǔn)確地反映并考核建設(shè)成果，那么對(duì)于所有的成本費(fèi)用項(xiàng)目，能詳細(xì) 列明的應(yīng)該盡量詳細(xì)，這也算是編制竣工決算的一個(gè)原則。基于此， 筆者認(rèn)為，像征地移民拆遷、勘測科研設(shè)計(jì)、監(jiān)理這樣能報(bào)出工作量 的費(fèi)用項(xiàng)目，在辦理竣工決算時(shí)應(yīng)列出完成工作量的詳細(xì)情況。二、關(guān)于概算項(xiàng)目與會(huì)計(jì)核算科目的不一致現(xiàn)行基本建設(shè)會(huì)計(jì)制度的科目與概算項(xiàng)目不一致已是老問題，目前仍未得到妥善解決。會(huì)計(jì)科目與概算項(xiàng)目的不一致主要表現(xiàn)在概算 的其他費(fèi)用與會(huì)計(jì)核算中某些科目不一致，比如建設(shè)管理費(fèi)，概算

5、中包括開辦費(fèi)、經(jīng)常費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、項(xiàng)目管理費(fèi)等內(nèi)容，而會(huì)計(jì)科目中待 攤投資的二級(jí)明細(xì)科目建設(shè)單位管理費(fèi)實(shí)際上僅包括經(jīng)常費(fèi)一項(xiàng)內(nèi) 容，其他的內(nèi)容要在其他一級(jí)或二級(jí)科目中核算。 又如概算中的開辦 費(fèi)，在會(huì)計(jì)核算中無對(duì)應(yīng)的科目，可以放在待攤投資，也可以放在其 他投資，隨意性較大。由于各自包括的內(nèi)容不一樣，在會(huì)計(jì)核算時(shí)， 難免出現(xiàn)人為劃分科目的情況，同一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目其核算的結(jié)果可能會(huì) 不一樣，既不利于財(cái)務(wù)預(yù)算管理，也不利于考核概算執(zhí)行情況。在編制竣工決算時(shí)，這一矛盾也是存在的。竣工決算中的項(xiàng)目投 資分析表是按概算項(xiàng)目編制的，竣工財(cái)務(wù)決算表則是按會(huì)計(jì)科目匯總 編制，這就使得各決算報(bào)表編制的口徑不一致， 造成在

6、決算編制過程 中資料收集難度很大的實(shí)際問題，會(huì)計(jì)人員在核算時(shí)需要做兩套賬， 一套按會(huì)計(jì)科目進(jìn)行核算以滿足財(cái)務(wù)決算的要求， 一套按概算項(xiàng)目核 算以滿足投資分析的要求，這樣極大地增加了會(huì)計(jì)人員的工作量。其實(shí)概算項(xiàng)目與會(huì)計(jì)科目之間并沒有本質(zhì)的區(qū)別， 無非都是把建 設(shè)項(xiàng)目中的費(fèi)用進(jìn)行分類歸集，不同的只是概算是事前的控制，其歸 集的項(xiàng)目反映應(yīng)該需要的投資，會(huì)計(jì)科目則是反映不同項(xiàng)目內(nèi)容實(shí)際 發(fā)生的投資。這并不矛盾，而且可以說是一致的，因?yàn)闀?huì)計(jì)核算也可 看成是對(duì)概算執(zhí)行情況的一種記錄， 兩者完全可以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。至于是 統(tǒng)一到會(huì)計(jì)科目上來還是統(tǒng)一到概算項(xiàng)目上來， 筆者認(rèn)為會(huì)計(jì)上資金 占用類科目可以與概算項(xiàng)目完全

7、一致，資金來源類科目按會(huì)計(jì)制度的 規(guī)定。這樣處理可使兩者結(jié)合起來，而且具有可操作性。當(dāng)然，如何 處理還不是問題的關(guān)鍵，關(guān)鍵是有關(guān)主管部門要決定是否統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。三、關(guān)于概算的執(zhí)行基本建設(shè)項(xiàng)目的管理，從投資的角度來說，重點(diǎn)是對(duì)概算執(zhí)行的管理；作為一種總結(jié)性報(bào)告，竣工決算的一個(gè)重要功能也是考核概算 的執(zhí)行情況。但是概算編制本身的不合理，使得執(zhí)行困難重重，在很 大程度上影響了竣工決算的編制?，F(xiàn)行的概算編制是按水利部水建19985號(hào)文水利水電工程 設(shè)計(jì)概（估）算費(fèi)用構(gòu)成及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定進(jìn)行的。該規(guī)定在執(zhí)行 過程中存在的問題主要有兩個(gè)。一是部分項(xiàng)目概算標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了實(shí)際需要。這一問題 集中體現(xiàn)在建設(shè)

8、管理費(fèi)上，按5號(hào)文規(guī)定，建設(shè)管理費(fèi)中經(jīng)常費(fèi)的標(biāo) 準(zhǔn)為每人每年1769919092元，該標(biāo)準(zhǔn)是按規(guī)定的人數(shù)乘以定額來 確定的，而定額則是按人員工資每月 132元（工人，占30%）271 元（干部，占70%）計(jì)算的，這樣的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。如果按目前全 國人均收入水平570元/月（ 2001年標(biāo)準(zhǔn)）來計(jì)算，經(jīng)常費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn) 最低限應(yīng)為每人每年35227元。概算部分項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)過低的結(jié)果就是在 概算的執(zhí)行時(shí)根本控制不了投資，突破概算就不可避免。二是概算漏項(xiàng)，實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用在概算中沒有列出。 概算作為一 種事前的預(yù)計(jì)，不可能考慮得盡善盡美，總會(huì)有遺漏的時(shí)候，更何況 還會(huì)出現(xiàn)種種在編制概算時(shí)根本就預(yù)測不到的突發(fā)情況

9、。比如一個(gè)防洪工程，原計(jì)劃在枯水期完工，汛前就交付使用，但枯水期水位異常 升高，影響了工程進(jìn)度，只好采取應(yīng)急措施，等到汛后接著施工，完 工后再交付。在這個(gè)變化中，至少有兩塊費(fèi)用概算是沒有考慮的，一 是應(yīng)急處理的費(fèi)用，如臨時(shí)圍堰的材料、機(jī)械、人工等費(fèi)用；二是汛 期的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用，如人工、修復(fù)等費(fèi)用。這些費(fèi)用都屬于概算漏項(xiàng)。概算作為一種明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，要想真正適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的發(fā) 展，引入競爭機(jī)制應(yīng)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇，比如以招標(biāo)投標(biāo)價(jià)代替概算。 囿于篇幅，本文對(duì)此不作展開。四、關(guān)于資產(chǎn)交付工程在編制竣工決算、辦理竣工驗(yàn)收后就應(yīng)由建設(shè)單位移交管理單位，在這里竣工決算的作用是作為資產(chǎn)移交的依據(jù)。 資產(chǎn)的

10、交付對(duì) 于一般的工程沒什么困難，無非是將工作做細(xì)，資料收集齊全，實(shí)物 管理妥當(dāng)即可。但是一些特殊的工程比如長江重要堤防隱蔽工程， 20 多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)開工，每個(gè)項(xiàng)目分不同標(biāo)段、分年實(shí)施，在移交資產(chǎn)時(shí) 就會(huì)存在一些難以解決的問題。矛盾比較突出的問題是：當(dāng)年招標(biāo)的 單項(xiàng)工程完工后是否于當(dāng)年移交？對(duì)這個(gè)問題， 財(cái)政部和水利部關(guān)于 基本建設(shè)工程竣工決算的規(guī)定中沒有提到，實(shí)際工作中卻不可回避。進(jìn)一步分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)兩難的問題。如果當(dāng)年移交，存在三個(gè)問題：一是在財(cái)務(wù)的處理上必須將這一年度的投資來源沖銷，這樣到整 個(gè)工程結(jié)束時(shí)，財(cái)務(wù)賬上反映的投資來源只是最后一年的數(shù)額， 是不 完整的；二是由于待攤費(fèi)用

11、一般來說是根據(jù)整個(gè)工程中單項(xiàng)工程所占的比例進(jìn)行分?jǐn)?，而在全部工程完工前，這一比例是不能確定的，所以 每個(gè)單項(xiàng)工程決算時(shí)所分?jǐn)偟慕痤~也不可能準(zhǔn)確；三是在同一個(gè)工程中運(yùn)行維護(hù)和施工建設(shè)混在一起，各自負(fù)責(zé)的單位在工作中肯定會(huì)從本單位的利益出發(fā)，人為地增加管理的難度。如果當(dāng)年完工的工程不移交，而是等到全部工程完工時(shí)一并移交 會(huì)怎樣呢？這樣做的問題是：工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用沒有來源渠道，因 為工程概算中根本就沒有考慮這一項(xiàng)目。造成這一兩難問題的根源是管理體制不合理。長江重要堤防隱蔽 工程的業(yè)主是長江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局 （簡稱長江建管局）， 水利部水人教 1999657號(hào)文明確規(guī)定長江建管局是工程建設(shè)

12、管理 的項(xiàng)目法人。但是，長江建管局實(shí)際上不是真正意義上的項(xiàng)目法人， 因?yàn)樗还芄こ痰慕ㄔO(shè)，不管工程建成后的運(yùn)行管理。項(xiàng)目法人責(zé)任 制自1995年推廣以來，盡管存在種種問題，但在現(xiàn)階段仍不失為一 種相對(duì)合理有效的管理體制。國家要求以后新開工的項(xiàng)目原則上都要 實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，但長江重要堤防隱蔽工程有其特殊性， 它原來 是屬于地方負(fù)責(zé)建設(shè)及管理，現(xiàn)在根據(jù)國家要求由長委負(fù)責(zé)建設(shè)， 所 以它不屬新開工項(xiàng)目；同時(shí)，目前的狀況是同一堤段由長委和地方交 叉管理，沒有一個(gè)統(tǒng)一的責(zé)任主體，給管理體制的確定增加了難度， 也算是一個(gè)非常敏感的問題。其實(shí)如果真正落實(shí)長江建管局項(xiàng)目法人 的法律地位，實(shí)行建管合一，以上

13、關(guān)于竣工決算中資產(chǎn)移交的問題就 迎刃而解了。如果當(dāng)年完工的工程不移交，而是等到全部工程完工時(shí)一并移交 會(huì)怎樣呢？這樣做的問題是：工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用沒有來源渠道，因 為工程概算中根本就沒有考慮這一項(xiàng)目。造成這一兩難問題的根源是管理體制不合理。長江重要堤防隱蔽 工程的業(yè)主是長江重要堤防隱蔽工程建設(shè)管理局 （簡稱長江建管局）， 水利部水人教 1999657號(hào)文明確規(guī)定長江建管局是工程建設(shè)管理 的項(xiàng)目法人。但是，長江建管局實(shí)際上不是真正意義上的項(xiàng)目法人， 因?yàn)樗还芄こ痰慕ㄔO(shè)，不管工程建成后的運(yùn)行管理。項(xiàng)目法人責(zé)任 制自1995年推廣以來，盡管存在種種問題，但在現(xiàn)階段仍不失為一 種相對(duì)合理有效的管理體制。國家要求以后新