失地農(nóng)民社會保障制度研究

1、失地農(nóng)民社會保障制度研究對失地農(nóng)民社會保障問題的研究梁興海（甘肅農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境學院甘肅蘭州730070）摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化的不斷擴展，越來越多的農(nóng)民因此而失去土地, 對于這些人，他們的社會保障制度成為了現(xiàn)在社會上的一個重要的問題。許多的研究人員意 識到這個問題，對我國失地農(nóng)民社會保障制度有了一個全面的、系統(tǒng)的研究，同時也對政府 提出了許多的建議。盡管我國政府釆取了許多的措施來解決這些問題，但是并不是很徹底， 在社會中還存在許多的失地農(nóng)民社會保障問題沒有解決的現(xiàn)象。關鍵字：征地補償 失地農(nóng)民 保障制度1引言隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程的不斷推進，工業(yè)用地和城市建設用

2、地需求擴張，農(nóng)村被征用土地日漸增多。LI前，中國非建設占用耕地每年約250 萬-300萬畝，如果按每人1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬-300萬農(nóng) 民失去土地。據(jù)估計，我國至少有3400萬農(nóng)民已完全失去土地。從現(xiàn)有失地農(nóng) 民處境看，他們既不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村村民，乂無法融入城鎮(zhèn)居民行列。很多 失去土地的農(nóng)民有利于“農(nóng)民”和“市民”、“城市”和“鄉(xiāng)村”之間?！稗r(nóng)民失 去土地后，他當不成農(nóng)民了，而領到的那點補償金，也當不成市民，既不是農(nóng)民， 也不是市民，只能是社區(qū)游民，社會流民。”從短期來看，失地農(nóng)民尚可以依 靠一次性安置補償費維持生計，實際生活水平不至于下降。但從長遠來看，在就 業(yè)市場競

3、爭激烈、社會保障制度不健全的情況下，隨著數(shù)額有限的安置補償費用 逐漸用完，失地農(nóng)民將失去基本生活保障，成為“種田無地，就業(yè)無崗、“社?！?無分”的“三無游民”，失地農(nóng)民面臨“有路可走，無地生存”的困境。這給社 會留下諸多的安全隱患。當前，山征地引起的社會矛盾已非常突出，失地農(nóng)民群體上訪，聚眾鬧事時 有發(fā)生，這既影響了干群關系，損害了政府形象，也嚴重影響城鄉(xiāng)社會的穩(wěn)定和 農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，在全國各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地 引發(fā)的，而且這種上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。121鮑海君等認為，來自土地的收入是農(nóng)民最基本最可鼎的收入來源，是家庭保 障最基本的經(jīng)濟基礎

4、，也是農(nóng)民最后的一道生活安全保障，土地對農(nóng)民有多方 面的社會保障功能。很多農(nóng)民因征地而失去土地的社會保障權(quán)利后，盡管國家給 予了征地安置補償費，但是補償標準過低，安置方式單一，對失地農(nóng)民的居住安 頓、重新就業(yè)等問題沒有考慮。乂山于我國農(nóng)民缺少受教育和培訓的機會，失去 土地后，他們在社會上的競爭能力十分有限，在以后的生活中面臨各種風險。從 公平角度和社會正義角度來看，國家都理應給這一弱勢群體提供社會保障。建立 社會保障體系已成當務之急。盧海元認為，社會保障是最有利于維護失地農(nóng)民 權(quán)益的安置方式。社會保障安置有助于解決失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等 問題，有利于維護失地農(nóng)民權(quán)益，有利于維護社會的

5、穩(wěn)定，建立起錯殺男孩子失 地農(nóng)民的長效機制。失地農(nóng)民的安置問題已經(jīng)不是農(nóng)民的個體風險問題，而是影 響深遠的群體風險問題。個體風險可以通過家庭或社區(qū)的幫助來解決，而群體風 險卻只能在政府的指導下，通過相應的社會保障機制才能化解。從個體風險到群 體風險的轉(zhuǎn)變，不僅反映出失地農(nóng)民對妥善安置的迫切要求，而且也決定了黨和 政府必須對這一問題給予高度的重視并采取有效的措施予以化解。1412.1解決失地農(nóng)民社會保障問題的總體安排有學者認為，要妥善解決失地農(nóng)民長遠生計問題，必須對失地農(nóng)民的社會保 障做出制度性安排。在國家財力有限的情況下，完全寄希望于政府是不現(xiàn)實的， 最佳的選擇是通過制度創(chuàng)新，實施“土地換保障

6、”。首先，在現(xiàn)行政策空間下， 對征地補償政策進行微調(diào)，明確補償安置費用主要用于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保 障。盡快建立適合失地農(nóng)民的特點的社會養(yǎng)老保險制度，把失地農(nóng)民納入社會養(yǎng) 老保險體系中。其次，按照“土地換保障”的思路和要求，將重點實施社會保險 安置與安置形式多樣化結(jié)合起來，實施以“實物安置”為主的失地農(nóng)民安置新模 式。也有學者建議，解決失地農(nóng)民社會保障問題，關鍵在于建立市場化的農(nóng)民 土地征用機制，統(tǒng)籌考慮征地、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、農(nóng)民保障、就業(yè)、培訓。既要在健全 征地機制上下功夫，乂要加大對失地農(nóng)民的扶持力度，變被動為主動，引導農(nóng)民 實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。2.2失地農(nóng)民保障體系的基本內(nèi)容一種觀點認為，失地農(nóng)民

7、保障體系，基本內(nèi)同涵蓋廣泛，同時建立失地農(nóng)民 的各種社會保障制度，受到許多客觀條件的制約，當前要設計一個與城市居民相 對接近、便于今后與城鎮(zhèn)“社?！斌w系相銜接的操作方案，因地制宜、循序漸進。 也有觀點認為，失地農(nóng)民社會保障的內(nèi)容包括：（1）失地農(nóng)民最低生活保障;（2）失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，養(yǎng)老風險客觀存在，養(yǎng)老問題歷來是農(nóng)民最關心的 問題之一，失地農(nóng)民更為關注；（3）失地農(nóng)民的醫(yī)療保障，高額的醫(yī)療費用，對 失地農(nóng)民有巨大的壓力；（4）為失地農(nóng)民提供受教育個培訓的機會，這可以提高 農(nóng)民的素質(zhì)，增強技能；（5）位失地農(nóng)民提供法律援助，確保被征地農(nóng)民在其合 法權(quán)益受到侵害時，具有平等的接近法律尋求保護

8、的機會。2.3失地農(nóng)民社會保障基金的來源第一種觀點認為，土地補償安置費以及土地轉(zhuǎn)用后的增值收益是失地農(nóng)民 社會保障基金的主要來源。然后利用“社?！被疬M行投資，以確保未來有足夠 的資金來支持失地農(nóng)民的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、受教育培訓和法 律援助。第二種觀點認為，繳納社會保險的費用可以由一下三部分組成：政府投入、 土地開發(fā)中增值效益、農(nóng)民自己出資。需哦為政府有責任為自己的公民投保， 同時政府的參與可以增加失地農(nóng)民的信任感；從土地增值的效益中拿出一部分投 ?？梢宰屖У剞r(nóng)民享受到土地增值的收益，不再產(chǎn)主不滿情緒；失地農(nóng)民自己出 一部分買社會保險也理所當然第三種觀點認為，失地農(nóng)民社會保障專

9、項基金可通過如下渠道籌集：（1）政 府一點比例的財政撥款;（2）從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金;（3）在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米30元的標準提取資金;（4）從土地儲備增值收益中提取10%的收益；（5）從全國社會保障基金投資收 益、社會各界捐款、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金。1,012.4失地農(nóng)民社會保障統(tǒng)籌層次第一種觀點認為，失地農(nóng)民社會保障應該納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次。并按照城市 和農(nóng)村人口統(tǒng)一標準建立社會保障，以順應政府提出的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的U的。z 笫二種觀點認為，失地農(nóng)民社會保障不應該完全納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次，應該有 效的區(qū)分失地農(nóng)民這一群體，從而加以區(qū)別對待。針

10、對失地農(nóng)民設立的各項社會保障制度，不宜直接與現(xiàn)行城鎮(zhèn)的類似制度銜接，而應該循序漸進。3失地農(nóng)民征地補償不公平的體現(xiàn)3.1補償標準不合理我國現(xiàn)行的征地補償制度以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值量為基礎核定補償數(shù)額，這一步補償制 度在計劃經(jīng)濟體制下是合理和適用的，但在市場經(jīng)濟條件下采用，就沒有充分考 慮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀和特點：以產(chǎn)值作為征地補償標準難以全面反映現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè) 收入狀況。征地補償標準未包含土地的預期收益增加部分。征地補償標準未考慮 地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展對地價的影響。因此，以產(chǎn)值倍數(shù)法確定我國征地補償費的計算方 法，已不適合市場經(jīng)濟條件下農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀和土地使用的狀況。卩2】土地補償費的標 準是山該耕地被征前三年平均畝產(chǎn)值決定

11、，而征后的地價則通常取決于該塊土地 的區(qū)位，所以當前土地補償費沒能體現(xiàn)被征土地的真正價格。3.2征地補償測算依據(jù)不全面，嚴重偏離土地的市場價值土地被征用后，土地的所有權(quán)功能、就業(yè)和發(fā)展功能、保障功能都發(fā)生轉(zhuǎn)移: 所有權(quán)從農(nóng)村集體轉(zhuǎn)到國家手中，農(nóng)民因此喪失了土地的使用權(quán)；農(nóng)民的就業(yè)與 發(fā)展從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到了非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；社會保障功能應山傳統(tǒng)的土地保障轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會 保障，但測算依據(jù)卻沒有充分考慮農(nóng)民的基本生活、就業(yè)和社會保障問題，更缺 乏相應的制度安排。補償額無論相對于農(nóng)民留用土地預期收益而言，還是相對于 政府出讓征用土地后的收入而言都顯得過低，都嚴重偏離了土地的市場價值 3.3征地補償分配不規(guī)范在法律規(guī)

12、定中，集體土地所有者主體過多，而且各自所擁有的土地不明確， 沒有產(chǎn)權(quán)界定。征地補償對象包括集體和農(nóng)民，兩者之間如何分配沒有明確規(guī)定。 所有權(quán)主體多元化造成的產(chǎn)權(quán)模糊，以及集體和農(nóng)民分配關系不規(guī)范，為侵權(quán)行 為留下了法律上的漏洞。第一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與征地補償不合法。第二是村集體與農(nóng)民 個體之間分配混亂，各村對留用部分的使用方式不一、利用效果也不同。第三是 失地農(nóng)民之間的分配混亂，不同的村進行分配的依據(jù)往往不同。凡此種種，導致 失地的農(nóng)村基層政府與村委會、農(nóng)民與政府之間的矛盾比較突出。1,413.4征地補償太低農(nóng)民失去土地后，給予農(nóng)民的補償必須能夠替代基本生產(chǎn)資料和基本生活保 障兩大功能，否則會造成大批

13、農(nóng)民失地乂失業(yè)。這不僅嚴重侵害農(nóng)民的權(quán)益，還 會增加這回的不穩(wěn)定。因此，征地后土地的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變，僅用“補償”這個 概念極不合理，征地過程中的補償只曲政府一方說了算，農(nóng)民沒有參與商談的余 地。農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地即變?yōu)閲型恋剡@一條必須打破。法律賦予的各項財產(chǎn)權(quán)是 平等的，無論是國家的財產(chǎn)、集體的財產(chǎn)還是私人的財產(chǎn)，都應該得到平等保護。 U514改進征地補償不合理問題的辦法4.1提高補償標準將土地征用補償費修改為包括哦土地所有權(quán)補償費、承包經(jīng)營權(quán)補償費、青 苗及附著物補償費、殘余地補償費和相關損害補償費等五項。隨著市場經(jīng)濟的發(fā) 展，客觀上要求土地作為商品，其價值山市場來確定。山此，征地補償費應參照

14、 被征地土地的市場價格。將按被征土地原用途的實際收益確定土地補償?shù)淖龇ǎ?改為農(nóng)地轉(zhuǎn)用后土地的用途作為土地價格確定的依據(jù)，按照預期受益確定土地的 補償。對經(jīng)營性土地，土地補償應參照被征地襄鈴地區(qū)土地的市場價格給予補償; 對公共性質(zhì)事業(yè)用地，應以基準地價為準或接近市場價格水平進行補償。',6'但也有學者持否定的意見，認為土地的這種增值，是一種用途變換性增值， 其投資來源于國際和社會，因此，這種增值所體現(xiàn)的收益，也應當回歸于國家和 社會，國家征用農(nóng)地按農(nóng)地價格予以補償，是天經(jīng)地義的，根部不存在剝削農(nóng)民 的問題。1,714.2規(guī)范政府行為，合理分發(fā)安置補償費有學者建議調(diào)整財政分配格局

15、，釆用財權(quán)與事權(quán)相對應的原則，充實縣鄉(xiāng)財 政，使其不做無米之炊，或明確有些事情山中央和省級財政來負擔。【岡也有學 者建議，應更多的引入談判機制，乂用地單位和農(nóng)民集體、農(nóng)民自行談判確定補 償安置費。1,91參考文獻：1 陳錫文試析新階段的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題J宏觀經(jīng)濟研究，2001, (11)2 邵金菊.被征地農(nóng)民市民化問題的調(diào)査與思考東裕社區(qū)被征地農(nóng)民的個案調(diào)査J.寧波農(nóng)村經(jīng)濟，2004, (2)3鮑海君、吳慈芳.論被征地農(nóng)民社會保障體系建設J.管理世界，2002, (10)4盧海元.建立健全被征地農(nóng)民社會保障制度的理論思考和政策建議J.經(jīng)濟學動態(tài)，2004, (10)5盧海元.上地換保障：妥

16、善安苣失地農(nóng)民的基本設想J.中國農(nóng)村觀察，2003. (6)6李亞華.解決被征地農(nóng)民保障問題的幾點思考刀.武漢大學學報(哲學社會科學版)，2004, (5)7楊吉瑞.關于失地農(nóng)民保障問題的探討J.上海農(nóng)村經(jīng)濟，2001, (2)8鮑海君、吳慈芳.論失地農(nóng)民社會保障體系建設J.管理世界，2002, (10)9楊盛海、曹金波.城市化進程中的被征地農(nóng)民問題對策探究.中國農(nóng)村研究網(wǎng)2004-9-1910張世飛.解決被征地農(nóng)民問題的政策框架.中國社會科學網(wǎng)200411楊盛海、曹金波.城市化進程中的被征地農(nóng)民問題對策探究.中國農(nóng)村研究網(wǎng)2004-9-1912于興厚.被征地農(nóng)民問題的制度經(jīng)濟學分析J寧夏社會科學，2005, (3)13盧海元.上地換保障：妥善安宜被征地農(nóng)民的基本設想J中國農(nóng)村觀察，2