地方稅費改革的國際比較與借鑒

1、一、市場經(jīng)濟國家收費規(guī)模及其收費管理的比較世界各國對稅收的管理辦法比較一致，即稅收的開征和調整要經(jīng)過立法機關批準，稅收收入和支出得納入財政預算管理，對收費的管理，不同國家的具體做法雖然不盡一致，但是收費作為政府取得收入的一種補充形式，在國外，特別是市場經(jīng)濟發(fā)達國家，大都具有以下共同的特征：1收費主要集中在地方政府一級，其收人納入統(tǒng)一的財政預算，對稅收和收費實行分列預算，分別管理。一般市場經(jīng)濟國家，中央一級政府基本上沒有收費，稅收是其主要收入來源，收費收入所占比重很小。19911996年，各國中央政府通過收費籌集的收入占經(jīng)常性收入的比重，一般在615之間。其中，美、英、法、日、意等工業(yè)發(fā)達國家中

2、央政府的收費收入，其比重一般保持在10左右。而在地方政府一級，情況就有所不同。據(jù)有關專家對近年來九個主要西方市場經(jīng)濟國家地方政府非稅收入（主要是收費收入）占財政收入的平均比重的研究，地方政府財政收入中收費收入的平均比重在22以上，若將非政府機構提供的收費收入計算在內，其比重可達到40左右。表明收費收入是市場經(jīng)濟國家地方政府財政收入的重要來源，與稅收具有同等重要的作用。但無論是哪個級次的政府，對收費收入的管理都采取納入財政預算統(tǒng)一管理的作法，基本上消除了收費等非稅收入游離于預算管理之外造成的負面影響。2任何收費項目的設置都必須通過法律程序，具有法律依據(jù)。各國政府，尤其是發(fā)達國家政府對收費管理的一

3、個共同特點是，公共部門出臺任何收費項目都要求有嚴格和復雜的法律和行政程序。收費的方式和數(shù)量是建立在法制的基礎上。對于社會公益服務事業(yè)的收費和支出的預算與決算，政府必須進行審查和批準，并對其財務情況進行審計和監(jiān)督。同時，發(fā)達國家對公共服務的收費管理非常嚴格，收費項目和標準的確定需要經(jīng)過嚴格的程序，而且收費標準的確定需要遵循一定的原則，并需經(jīng)過嚴密計算和公眾討論用前世界各國普遍的收費定價是按低于平均成本的邊際成本收費。采取這一方式的原因主要有三點：一是對于部分純粹公共商品，收取一定費用有利于減少浪費；二是對混合商品提供補貼，鼓勵其按邊際成本定價，以刺激消費，例如對公共交通設施提供補貼。三是對較低收

4、入者給予適當照顧。3收費具有服務報償?shù)男再|。在典型的市場經(jīng)濟國家中，政府收費最大的特點還表現(xiàn)在它的公益服務性。在這些國家中，由于政府職能的限制，政府只是提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品，因此其劃分稅收與公共部門收費的具體標準就是，依據(jù)純粹公共商品與混合商品的區(qū)別，以是否存在無償性為標準，來確定是采取征稅方式還是采取收費辦法彌補提供公共勞務或服務的成本。如日本、韓國、法國以及香港地區(qū)，對于公共交通、城市供水、郵電通訊等與居民生活密切相關的公益事業(yè)大多實行收費而不是通過稅收來解決資金問題，由于對公益服務事業(yè)收費比對其征稅更容易使被征收對象接受，收費比稅收的無償支付更有利于節(jié)約和注重成本、效

5、率，同時也有利于減少資源浪費和政府支出。因此，大多數(shù)國家對公益事業(yè)這種混合商品采取收費的方式彌補其成本是符合自身特點的，也是行之有效的一種方式。二、借鑒國際經(jīng)驗，清費立稅，規(guī)范政府收入機制的基本思路與政策措施通過對國外政府收費情況的概括總結，筆者認為當前我國在運用稅收與收費這兩種不同的收入分配形式時存在兩個突出問題：一是經(jīng)費擠稅，稅“小”費“大”，本末倒置。二是在運用收費形式時，未能將其納入法制化和預算管理的正常軌道，以致使收費出現(xiàn)過多過濫的無序化狀況，而且愈演愈烈。針對這兩個問題，清費立稅，進行稅費綜合改革應堅持的指導思想是：建立以稅收收入為主，收費收人為輔，稅費并存的政府收入運行機制，充分

6、發(fā)揮稅收與收費在籌資中各自的優(yōu)勢與作用。具體而言，規(guī)范稅費關系的總體思路應從兩方面入手：首先是治理收費的思路，其次是稅費綜合改革的思路。（）治理收費的思路治理收費，首先應對當前種類繁多的收費正確地進行分類。目前的各種收費按其征收特點大體可分為四類：一是各種規(guī)費，即國家機關或事業(yè)單位為居民或團體提供特殊服務或實施行政管理收取的手續(xù)費、注冊登記費、訴訟費、證照工本費等，此類收費的數(shù)量一般以服務的立一疊成本為根。二是經(jīng)營性收費，即某些事業(yè)單位以盈利為目的，按照市場準則對所提供的服務收取的費用。三是稅收性收費，即憑借政府權力收取的，交費與受益無直接關系，具有強制性、無償性、固定性的收費，包括基金及相當

7、部分的行政事業(yè)收費。四是不合理收費，即背離市場化要求，阻礙經(jīng)濟發(fā)展，損害人民利益的收費。從上述對收費的分類來看，目前治理收費是一項復雜的系統(tǒng)工程。應本著先易后難，循序漸進的原則進行?？傮w設想是取消一部分，保留一部分，規(guī)范一部分，改稅一部分，對不同種類的收費采取不同措施。（l）取消一部分。即取締各種不合理的收亂攤派、贊助等。具體操作可對照國務院和財政部下達年度全國性及中央部門行政事業(yè)性收費目錄執(zhí)行，凡不屬于費的性質或不在目錄上列示的項目，應堅決取締；對省級及以下政府的收費項目，違背國務院及財政部的有關規(guī)定的各項不合理收費，也應予以取締。（2）保留一部分。對于規(guī)費，應當予以保留。并進一步完善其管理

8、制度，使規(guī)費真正成為政府財政收入的一種補充。規(guī)費是真正意義上的世界普遍性收費，此類收費完全必要，而與稅收形式相比，又具有不同的特點。因此不存在費改稅的問題。規(guī)范化的做法是納入預算，依法管理，并嚴格控制征收范圍。（3）規(guī)范一部分。對于經(jīng)營性收費，應逐漸從預算內和預算外資金中剝離出去，實行自收自支，自負盈虧，依法納稅，完全推向市場。對于已放開標準的事業(yè)性收費應逐步與掛靠單位脫鉤。鑒于經(jīng)營性收費具有明顯的贏利性，同時交費與受益具有直接的相關性，故此類收費應與企業(yè)在市場上提供商品、勞務收取的費用同等對待，在必要的情況下才通過法規(guī)對收費標準等進行約束。（4）改稅一部分。對于一些具有稅收“三性”特征，具備

9、稅收的實質，只是以收費的形式存在的收費項目，應創(chuàng)造條件，將其盡快規(guī)范為稅收。目前這些以收費形式出現(xiàn)鼓實質上稅收大部分為預算外資金，存在項目重復、收取依據(jù)軟化。多頭管理、收支一條線、缺乏監(jiān)督，使用效益差等缺陷。亟待還其稅收的本來面比納入規(guī)范的預算管理，提高征收剛性。由于當前稅收性收費內容繁雜，數(shù)量較大，因而成為治理收費中的難點與重點。（二）稅費綜合改革的思路由于進行“費改稅”的改革既涉及到國家與企業(yè)、居民分配關系的調整，又涉及到中央與地方政府的分配關系，以及財政稅務部門與其他部門的財力財權關系，加之收費項目繁雜，改革的難度可想而知。因此，“費改稅”不可能一蹴而就，應當全盤考慮，統(tǒng)籌兼顧?！百Y改稅

10、”的途徑主要有以下兩種：一是將部分收費并入現(xiàn)行設置的稅種中、盡可能避免稅種過多，增加人民的重稅感。二是將不能合并且具有獨立性質的收費在稅收體系中設置新稅，以充分發(fā)揮其調節(jié)作用，增強稅收剛性。具體思路是：（l）改革房產(chǎn)稅、土地使用稅，將土地管理方面的收費納入其中。土地管理方面的收費實際上是對稅額過低的土地使用稅的補充，具有與房地產(chǎn)稅收相同的性質，應將其納入房地產(chǎn)稅收中。計稅依據(jù)可改為房地產(chǎn)的評估價值，設計相應稅率。對于不同地區(qū)，當?shù)卣稍谥醒胫贫ǖ亩惵史秶鷥却_定本地區(qū)適用的稅率。（2）改革城市維護建設稅，將用于城建方面的挖掘費、城市建設費、市政設施配套費等收費項目并入其中。將其計稅依據(jù)改為銷售

11、額與營業(yè)額，改變城建稅實際上的附加性質，使其成為名符其實的獨立稅種。確定稅率時可考慮由地方政府在中央政府制定的稅率浮動范圍內、根據(jù)本地實際確定適用稅率。同時將其課征范圍延伸至外資企業(yè)，名稱改為城鄉(xiāng)維護建設稅，以法律規(guī)范保證地方政府有充足資金用于城鄉(xiāng)維護與建設。（3）改革資源稅，將資源方面的收費并入其中。將資源補償費與資源稅合并，更好地加強對國有資源開發(fā)利用的集中管理，真正實現(xiàn)資源的有償使用，遏制對資源的掠奪性開采。同時擴大資源稅的征收范圍，將國有林業(yè)資源、水資源、草場資源占用等取得的級差收入納入征稅范圍，允許各地根據(jù)本地資源情況增加資源稅或調整資源稅稅率，以充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，亦可使各地自行征收

12、的諸如水泥工業(yè)發(fā)展基金。煤炭建設基金等基金名正言順地并入資源稅中。（4）改革農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)稅制進行調整與完善。對農(nóng)牧民的收費，要結合農(nóng)業(yè)稅的改革，將其中在國務院確定的合理負擔限度內的部分轉為農(nóng)業(yè)稅收，超出部分一律取締。同時，還要進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉換，將屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍內的所謂“五統(tǒng)籌”納入農(nóng)業(yè)稅征收范圍，以減輕因多頭收費給農(nóng)民造成的額外負擔。另外規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各項開支，割斷農(nóng)村政府向農(nóng)民伸手亂集資、亂攤派、亂收費的渠道，節(jié)省農(nóng)業(yè)稅征管成本，緩解干群矛盾。（5）設立燃油稅。目前由公路、交匯等部門分散征收的養(yǎng)路費、運輸管理費、客貨運輸附加費等收費，不利于降低征收成本，提高征收效率，而且交通運

13、輸行業(yè)的收費幾倍甚至幾十倍于相應的稅收，嚴重扭曲了國民收入分配秩序，因此對交通運輸行業(yè)的收費分門別類加以合并。征收燃油稅已迫在眉睫，雖然原擬出臺的燃油稅改革方案由于種種原因未能如期實行，但是此項改革已是大勢所趨。（6）設立社會保障稅，以代替各種社會保障方面的收費。社會保障稅，是專門用于退休養(yǎng)老和就業(yè)保險等社會保障的稅收，是當今世界各國，尤其是西方發(fā)達國家普遍征收的主體稅種之一。當前，我國失業(yè)保險基金和退休養(yǎng)老基金等的管理處在極不規(guī)范的狀態(tài)，主要表現(xiàn)為收取上的分散性，使用上的低效性。開征社會保障稅，使之納入財政預算管理，既有利于以法律形式保證社會保障資金的需要，擴大保障范圍，推進企業(yè)制度改革；又

14、有利于建立稅務機關征收，財政部門管理，社保部門發(fā)放三部門互相監(jiān)督的管理體系。（7）取消現(xiàn)行的教育費附加以及地方教育基金等收費項目。改為征收獨立的教育稅。目前社會上普遍反映在教育上的收費過重、過濫，改征教育稅，有利于保證以稅收形式籌集到的資金?？顚Ｓ糜诮逃聵I(yè)，使教育事業(yè)有足夠的資金來源，并能有效地遏制亂收費給教育事業(yè)帶來的負面影響。（8）政收取排污動、環(huán)境衛(wèi)生費等為征收環(huán)境保護稅。當前，我國治理污染，保護環(huán)境采取的是征收污水排污費、超標排污費等方法。然而。在具體收費過程中，不同地區(qū)、不同城市的收費標準差異較大，且由于受征收主體的約束，排污費的征收范圍難以包括污染環(huán)境的所有行為，達不到全面有效治

15、理環(huán)境污染的效果。因此應借鑒發(fā)達國家的通行做法，改收費為征收環(huán)境保護稅。在市場經(jīng)濟條件下，用稅收這一規(guī)范化的宏觀調控手段有效地實現(xiàn)保護資源、控制污染，提高環(huán)保質量的目標。如前所述幾個方面的收費，因其已具備或基本具備稅收或準稅收的性質，收費規(guī)模較大，收入來源穩(wěn)定，涉及面較廣，受益面較寬，并且具有連續(xù)性和持久性的特征，將這幾種收費規(guī)范為稅收形式后，有利于在平衡負擔的前提下，保障國家財政收入的增長與國民經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調、均衡，有利于在完善征管機制，降低征收成本的同時，實施財政預算對全社會資金進行分配與再分配的規(guī)范管理，提高有限資金的使用效益，有利于將政府財政宏觀管理職能的強化有機地融于對社會分配關系的

16、有效梳理之中，切實處理好聚財與調整、重組經(jīng)濟利益的關系。- 1 許檀、經(jīng)君健清代前期商稅問題新探，載中國經(jīng)濟史研究1990年第2期，以下簡稱許文。2 這部志前有康熙十二序文，一般稱為康熙志，但書中有多處內容提到雍正時期的事，至雍正八年海保任監(jiān)督，甚至還有乾隆四年字樣，說明這部志書是后人編纂的，不是原本康熙志書，見康熙滸墅關志卷之三建置；卷之四管轄；卷之八榷部，江蘇廣陵古籍刻印社1986年影印康熙十二年刻本。3 【日】香坂昌紀清代滸墅關研究，載東北學院大學論集歷史學、地理學，昭和五十八年（1983年），第13號，以下簡稱香坂文。4 香坂昌紀清代中期杭州商品流通北新關中心，載東洋史研究第51卷，第

17、1號。5滸墅關志卷之一一禁令，嘉靖刻本。6滸墅關志卷之一一禁令。7滸墅關志卷之一一禁令。8滸墅關志卷之一一禁令；卷之九船料則例。9 參見許文。10 乾隆十一年九月初二日劉于義等奏折，見鈔檔，中國社會科學院經(jīng)濟研究所圖書館藏。11 乾隆欽定戶部則例卷之七稅則臨清關商稅則例。12 清高宗實錄卷二六八，乾隆十一年六月戊寅。13 乾隆十一年六月十四日劉於義奏折，見明清檔案臺灣中央研究院歷史語言研究所現(xiàn)存清代內閣大庫原藏檔案，A14318，B80136。14 清高宗實錄卷三二二，乾隆十三年八月己丑。15 乾隆欽定戶部則例卷之六八稅則坐糧廳商稅則例。16 乾隆欽定戶部則例卷之六九稅則天津關商稅則例。17

18、光緒欽定大清會典事例卷二三七戶部關稅。18 光緒欽定大清會典事例卷二三五戶部關稅。19 康熙二十四年十二月初三日監(jiān)察御史吳震方題本，見鈔檔。20 康熙滸墅關志卷之七則例，亦見道光滸墅關志卷之五貨物則例，江蘇廣陵古籍刻印社1986年影印道光七年刻本。21 康熙滸墅關志卷之七則例；道光滸墅關志卷之五貨物則例。22 康熙滸墅關志卷之七則例；道光滸墅關志卷之五貨物則例。23 康熙二十五年內務府慎刑司郎中桑格題本，見康熙滸墅關志卷之六歲額；道光滸墅關志卷之五貨物則例。24 康熙滸墅關志卷之六歲額；道光滸墅關志卷之五貨物則例。25 康熙滸墅關志卷之六歲額；道光滸墅關志卷之五貨物則例。26 康熙滸墅關志卷之

19、七則例。27 雍正五年二月十五日高斌奏折，見宮中檔雍正朝奏折第7輯，第491頁。28 光緒欽定大清會典事例卷二三九戶部關稅。29 雍正六年五月初七日戶部題本，見道光滸墅關志卷之五貨物則例。30 雍正六年五月初七日戶部題本，見道光滸墅關志卷之五貨物則例。31 雍正六年五月初七日戶部題本，見道光滸墅關志卷之五貨物則例。32 雍正六年十二月初三日署理江西巡撫張?zhí)棍胱嗾?，見宮中檔雍正朝奏折第11輯，第897898頁。33 雍正六年十月二十八日山東布政使岳浚奏折，見宮中檔雍正朝奏折第11輯，第650頁。34 淮關統(tǒng)志卷六令甲，乾隆四十三年刻本。35 雍正七年監(jiān)督年希堯奏折，見乾隆淮關統(tǒng)志卷六令甲。36

20、乾隆淮關統(tǒng)志卷六令甲。37 清高宗實錄卷二四一，乾隆十年五月庚子。38 乾隆欽定戶部則列卷之七一稅則淮安商稅則例。39 光緒欽定大清會典事例卷二四戶部關稅。40夔州府志卷一三榷政，道光七年刻本。41 道光夔州府志卷十三榷政。42 雍正五年八月十九日川陜總督岳鐘琪奏折，見宮中檔雍正朝奏折第8輯，第721頁。43 清世宗實錄卷六二，雍正五年十月乙酉。44 乾隆二年正月二十九日四川巡撫楊馝題本，見鈔檔。45 乾隆二年正月二十九日四川巡撫楊馝題本，見鈔檔。46 光緒浙江通志卷八六榷稅。47 北新關商稅則例雍正七年七月抄本。48 光緒欽定大清會典事例卷二三九戶部關稅。49 道光滸墅關志卷之五貨物則例。5

21、0 乾隆十年九月二十七日陜西西安布政使慧中奏折，見第一歷史檔案館藏檔案，宮中朱批財政類。51 光緒浙江通志卷八六榷稅。52 康熙二十五年內務府慎刑司郎中桑格題本，見康熙滸墅關志卷之六歲額；道光滸墅關志卷之五貨物則例。53 雍正五年二月十五日高斌奏折，見宮中檔雍正朝奏折第7輯，第491492頁。54 岸本美緒清代中國物価經(jīng)濟變動日本研文出版1997年，第118119頁。55 岸本前引書，第120頁。56 清高宗實錄卷六三六，乾隆二十六年五月庚戌。57 乾隆二十年十月二十三日江蘇巡撫莊有恭奏折，見宮中檔乾隆朝奏折第12輯，第738頁。58 清宣宗實錄卷一四六，道光八年十一月己酉。59 雍正六年十月

22、二十八日山東布政使岳浚奏折，見宮中檔雍正朝奏折第11輯，第649650頁。60 滝野正二郎清代乾隆年間常關征稅額關一考察，日本九州史學會報告。此為2000年12月10日，在日本九州大學召開的學術討論會的論文。61 乾隆八年十月十六日內閣下戶部陳大受題，見鈔檔。62 乾隆欽定戶部則列卷之七二稅則揚州關商稅則例。63 乾隆二十一年二月十六日江蘇巡撫莊有恭奏折，見宮中檔乾隆朝奏折第13輯，第710頁。64 乾隆二十一年三月初七日普福奏折，見宮中檔乾隆朝奏折第13輯，第831頁。65 乾隆二年正月二十九日四川巡撫楊馝題本，見鈔檔。66 乾隆十六年十二月十三日江蘇巡撫莊有恭奏折，見宮中檔乾隆朝奏折第2輯

23、，第198頁。67 乾隆二十年四月十五日安徽巡撫鄂樂舜奏折，見宮中檔乾隆朝奏折第11輯，第189頁。68 乾隆欽定戶部則例卷之七七稅則蕪湖關商稅則例。69 乾隆欽定戶部則例卷之七四稅則滸墅關商稅則例。70 鄭光祖（醒世）一斑錄雜述六貨殖貴賤，道光二十五年青玉山房版。71 乾隆欽定戶部則例卷之八五稅則夔州關商稅則例。72 雍正四年九月初一日孫文成奏折，見宮中檔雍正朝奏折第6輯，第506507頁。73 乾隆欽定戶部則例卷之八二稅則北新關商稅則例。74 香坂昌紀清代中期杭州商品流通北新關中心，載東洋史研究第51卷，第1號。75 乾隆十九年十月初四日江南蘇松水師總兵王澄奏折，見宮中檔乾隆朝奏折第9輯，第686頁。76 乾隆三十年九月二十四日蘇松水師總兵馬全奏折，見宮