電力體制改革配套文件4：關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見

1、關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見 為貫徹落實(shí)中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)20159 號(hào)）有關(guān)要求，推進(jìn)發(fā)用電計(jì)劃改革，更多發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，逐步建立競(jìng)爭(zhēng)有序、保障有 力的電力運(yùn)行機(jī)制，現(xiàn)就有序放開發(fā)用電計(jì)劃提出以下意見。一、總體思路和主要原則（一）總體思路。通過建立優(yōu)先購電制度保障無議價(jià)能力的用戶用電，通過建立優(yōu)先發(fā)電制度保障清潔能源發(fā)電、調(diào)節(jié)性電源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)，通過直接交易、電力市場(chǎng)等市場(chǎng)化交易方式，逐步放開其他的發(fā) 用電計(jì)劃。在保證電力供需平衡、保障社會(huì)秩序的前提下，實(shí)現(xiàn)電力電量平衡從以計(jì)劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場(chǎng)手段為主，并促進(jìn)節(jié)能減排。（二）主要

2、原則。堅(jiān)持市場(chǎng)化。在保證電力安全可靠供應(yīng)的前提下，通過有序縮減發(fā)用電計(jì)劃、開展發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)化電量的比例，加快電力電量平衡從以計(jì)劃手段為主向以市場(chǎng)手段為主轉(zhuǎn)變，為建設(shè)電力市場(chǎng)提供空間。堅(jiān)持保障民生。政府保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)用電計(jì)劃，以確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電。在有序放開發(fā)用電計(jì)劃的過程中，充分考慮企業(yè)和社會(huì)的承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。常態(tài)化、精細(xì)化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點(diǎn)用電需求不受影響。堅(jiān)持節(jié)能減排和清潔能源優(yōu)先上網(wǎng)。在確保供電安全的前提下，優(yōu)先保障水電和規(guī)劃內(nèi)的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等清潔能源發(fā)電上網(wǎng)，促進(jìn)

3、清潔能源多發(fā)滿發(fā)。堅(jiān)持電力系統(tǒng)安全和供需平衡。按照市場(chǎng)化方向，改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)，統(tǒng)籌市場(chǎng)與計(jì)劃兩種手段，引導(dǎo)供應(yīng)側(cè)、需求側(cè)資源 積極參與調(diào)峰調(diào)頻，保障電力電量平衡，提高電力供應(yīng)的安全可靠水平，確保社會(huì)生產(chǎn)生活秩序。堅(jiān)持有序推進(jìn)。各地要綜合考慮經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、電源結(jié)構(gòu)、電價(jià) 水平、送受電規(guī)模、市場(chǎng)基礎(chǔ)等因素，結(jié)合本地實(shí)際情況，制定 發(fā)用電計(jì)劃改革實(shí)施方案，分步實(shí)施、有序推進(jìn)。二、建立優(yōu)先購電制度（一）優(yōu)先購電基本內(nèi)容。優(yōu)先購電是指按照政府定價(jià)優(yōu)先 購買電力電量，并獲得優(yōu)先用電保障。優(yōu)先購電用戶在編制有序用電方案時(shí)列入優(yōu)先保障序列，原則上不參與限電，初期不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。（二）優(yōu)先購電適用范圍。一產(chǎn)用電，

4、三產(chǎn)中的重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)行業(yè)用電，以及居民生活用電優(yōu)先購電。重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)包括黨政軍機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、公共交通、 金融、通信、郵政、供水、供氣等涉及社會(huì)生活基本需求，或提 供公共產(chǎn)品和服務(wù)的部門和單位.（三）優(yōu)先購電保障措施。一是發(fā)電機(jī)組共同承擔(dān)。優(yōu)先購 電對(duì)應(yīng)的電力電量由所有公用發(fā)電機(jī)組共同承擔(dān)，相應(yīng)的銷售電價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)均執(zhí)行政府定價(jià)。二是加強(qiáng)需求側(cè)管理。在負(fù)荷控 制系統(tǒng)、用電信息采集系統(tǒng)基礎(chǔ)上，推廣用電用能在線監(jiān)測(cè)和需 求側(cè)管理評(píng)價(jià)，積極培育電能服務(wù)，建立完善國家電力需求側(cè)管 理平臺(tái)。在前期試點(diǎn)基礎(chǔ)上，推廣需求響應(yīng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，逐 步形成占最大用電負(fù)荷 3%左右的需求側(cè)

5、機(jī)動(dòng)調(diào)峰能力，保障輕 微缺電情況下的電力供需平衡。三是實(shí)施有序用電。常態(tài)化、精細(xì)化開展有序用電工作。制定有序用電方案，進(jìn)行必要演練，增強(qiáng)操作能力。出現(xiàn)電力缺口或重大突發(fā)事件時(shí)，對(duì)優(yōu)先購電用戶 保障供電，其他用戶按照有序用電方案確定的順序及相應(yīng)比例分擔(dān)限電義務(wù)。通過實(shí)施有序用電方案，保障嚴(yán)重缺電情況下的社會(huì)秩序穩(wěn)定。四是加強(qiáng)老少邊窮地區(qū)電力供應(yīng)保障。加大相關(guān)投入，確保無電人口用電全覆蓋。三、建立優(yōu)先發(fā)電制度（一）優(yōu)先發(fā)電基本內(nèi)容。優(yōu)先發(fā)電是指按照政府定價(jià)或同等優(yōu)先原則，優(yōu)先出售電力電量。優(yōu)先發(fā)電容量通過充分安排發(fā)電量計(jì)劃并嚴(yán)格執(zhí)行予以保障，擁有分布式風(fēng)電、太陽能發(fā)電的用戶通過供電企業(yè)足額收購予以

6、保障，目前不參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。（二）優(yōu)先發(fā)電適用范圍。為便于依照規(guī)劃認(rèn)真落實(shí)可再生能源發(fā)電保障性收購制度，納入規(guī)劃的風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電優(yōu)先發(fā)電；為滿足調(diào)峰調(diào)頻和電網(wǎng)安全需要，調(diào)峰調(diào)頻電量?jī)?yōu)先發(fā)電；為保障供熱需要，熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組實(shí)行“以熱定電”，供熱方式合理、實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)并符合環(huán)保要求的在采 暖期優(yōu)先發(fā)電，以上原則上列為一類優(yōu)先保障。為落實(shí)國家能源戰(zhàn)略、確保清潔能源送出，跨省跨區(qū)送受電中的國家計(jì)劃、地方 政府協(xié)議送電量?jī)?yōu)先發(fā)電；為減少煤炭消耗和污染物排放，水電、核電、余熱余壓余氣發(fā)電、超低排放燃煤機(jī)組優(yōu)先發(fā)電，以上原 則上列為二類優(yōu)先保障。各?。▍^(qū)、市）可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況， 按照

7、確保安全、兼顧經(jīng)濟(jì)性和調(diào)節(jié)性的原則，合理確定優(yōu)先順序。（三）優(yōu)先發(fā)電保障措施。一是留足計(jì)劃空間。各地安排年 度發(fā)電計(jì)劃時(shí)，充分預(yù)留發(fā)電空間。其中，風(fēng)電、太陽能發(fā)電、 生物質(zhì)發(fā)電、余熱余壓余氣發(fā)電按照資源條件全額安排發(fā)電，水 電兼顧資源條件、歷史均值和綜合利用要求確定發(fā)電量，核電在 保證安全的情況下兼顧調(diào)峰需要安排發(fā)電。二是加強(qiáng)電力外送和消納。跨省跨區(qū)送受電中原則上應(yīng)明確可再生能源發(fā)電量的比例。三是統(tǒng)一預(yù)測(cè)出力。調(diào)度機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)調(diào)度范圍內(nèi)風(fēng)電、太陽能 發(fā)電出力預(yù)測(cè)，并充分利用水電預(yù)報(bào)調(diào)度成果，做好電力電量平衡工作，科學(xué)安排機(jī)組組合，充分挖掘系統(tǒng)調(diào)峰潛力，合理調(diào)整 旋轉(zhuǎn)備用容量，在保證電網(wǎng)安全運(yùn)行

8、的前提下，促進(jìn)清潔能源優(yōu) 先上網(wǎng)；面臨棄水棄風(fēng)棄光情況時(shí)，及時(shí)預(yù)告有關(guān)情況，及時(shí)公 開相關(guān)調(diào)度和機(jī)組運(yùn)行信息。可再生能源發(fā)電企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)出力預(yù) 測(cè)工作，并將預(yù)測(cè)結(jié)果報(bào)相應(yīng)調(diào)度機(jī)構(gòu)。四是組織實(shí)施替代，同 時(shí)實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)電可交易。修訂火電運(yùn)行技術(shù)規(guī)范，提高調(diào)峰靈活 性，為消納可再生能源騰出調(diào)峰空間。鼓勵(lì)開展替代發(fā)電、調(diào)峰 輔助服務(wù)交易。四、切實(shí)保障電力電量平衡 未建立現(xiàn)貨市場(chǎng)的地區(qū)，應(yīng)以現(xiàn)有發(fā)用電計(jì)劃工作為基礎(chǔ)， 堅(jiān)持公開、公平、公正，參照以下步驟做好年度電力電量平衡工 作。（一）做好供需平衡預(yù)測(cè)。每年年底，各地預(yù)測(cè)來年本地區(qū) 電力供需平衡情況，預(yù)測(cè)總發(fā)用電量，測(cè)算跨省跨區(qū)送受電電量 （含優(yōu)先發(fā)電部分

9、、市場(chǎng)交易部分），測(cè)算本地區(qū)平均發(fā)電利用 小時(shí)數(shù)，點(diǎn)對(duì)網(wǎng)發(fā)電機(jī)組視同為受電地區(qū)發(fā)電企業(yè)。（二）安排優(yōu)先發(fā)電。優(yōu)先安排風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等 可再生能源保障性發(fā)電；根據(jù)電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻需要，合理安排調(diào)峰調(diào)頻電量；按照以熱定電原則安排熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組發(fā)電；兼顧資源條件、系統(tǒng)需要，合理安排水電發(fā)電；兼顧調(diào)峰需要，合理安排 核電發(fā)電；安排余熱余壓余氣發(fā)電；考慮節(jié)能環(huán)保水平，安排高 效節(jié)能、超低排放的燃煤機(jī)組發(fā)電。（三）組織直接交易。組織符合條件的電力用戶和發(fā)電企業(yè)，通過雙邊交易或多邊交易等方式，確定交易電量和交易價(jià)格；盡可能確保用戶用電負(fù)荷特性不得惡化，避免加大電網(wǎng)調(diào)峰壓力；盡可能避免非理性競(jìng)爭(zhēng)，保障可持續(xù)

10、發(fā)展。其中，供熱比重大的地區(qū)，直接交易不得影響低谷電力平衡和保障供熱需要；水電比 重大的地區(qū)，直接交易應(yīng)區(qū)分豐水期、枯水期電量。（四）扣除相應(yīng)容量。為促進(jìn)直接交易價(jià)格合理反映電力資 源產(chǎn)品價(jià)值，在安排計(jì)劃電量時(shí)，原則上應(yīng)根據(jù)直接交易情況，相應(yīng)扣除發(fā)電容量。為調(diào)動(dòng)發(fā)電企業(yè)參與積極性，直接交易電量折算發(fā)電容量時(shí)，可根據(jù)對(duì)應(yīng)用戶最大負(fù)荷利用小時(shí)數(shù)、本地工業(yè)用戶平均利用小時(shí)數(shù)或一定上限等方式折算。（五）安排好年度電力電量平衡方案。扣除直接交易的發(fā)電 量、發(fā)電容量后，剩余發(fā)電量、發(fā)電容量可以按照現(xiàn)行的差別電量計(jì)劃制定規(guī)則，考慮年度檢修計(jì)劃后，確定發(fā)電計(jì)劃。計(jì)劃電量執(zhí)行政府定價(jià)。電力企業(yè)應(yīng)根據(jù)年度電力電量

11、平衡方案協(xié)商簽訂購售電合同。（六）實(shí)施替代發(fā)電。發(fā)電計(jì)劃確定后，在滿足安全和供熱等約束條件下，組織發(fā)電企業(yè)通過自主協(xié)商或集中撮合等方式實(shí)施替代發(fā)電，促進(jìn)節(jié)能減排。計(jì)劃電量和直接交易電量，均可按照有關(guān)規(guī)定實(shí)施替代發(fā)電。（七）保障電力平衡。所有統(tǒng)調(diào)發(fā)電機(jī)組均承擔(dān)電力平衡和調(diào)峰調(diào)頻任務(wù)，對(duì)應(yīng)的電量為調(diào)峰調(diào)頻電量，計(jì)入計(jì)劃電量，原調(diào)度方式不變。（八）適時(shí)調(diào)整年度電力電量平衡方案。通過調(diào)整方案，確保交易電量得以執(zhí)行。可于四季度，根據(jù)直接交易電量變化、用電增速變化，以及有關(guān)獎(jiǎng)懲因素等，按照上述規(guī)則調(diào)整年度電電量平衡方案，并簽訂調(diào)整補(bǔ)充協(xié)議。五、積極推進(jìn)直接交易通過建立、規(guī)范和完善直接交易機(jī)制，促進(jìn)中長期電

12、力交易的發(fā)展，加快市場(chǎng)化改革進(jìn)程。（一）用戶準(zhǔn)入范圍。允許一定電壓等級(jí)或容量的用戶參與直接交易；允許售電公司參與；允許地方電網(wǎng)和躉售縣參與；允許產(chǎn)業(yè)園區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等整體參與。落后產(chǎn)能、違規(guī)建設(shè)和違法排污項(xiàng)目不得參與。各地可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況、產(chǎn)業(yè)政策，以及能耗、環(huán)保水平等完善準(zhǔn)入條件，并盡可能采用負(fù)面清 單、注冊(cè)制方式。選擇直接交易的用戶，原則上應(yīng)全部電量參與 市場(chǎng)交易，不再按政府定價(jià)購電。（二）發(fā)電準(zhǔn)入范圍。允許火電、水電參與直接交易；鼓勵(lì) 核電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等嘗試參與；火電機(jī)組中，超低排放的燃煤發(fā)電機(jī)組優(yōu)先參與。不符合國家產(chǎn)業(yè)政策、節(jié)能節(jié)水指標(biāo)未完成、污染物排放未達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)和總

13、量控制要求、違規(guī)建設(shè)等電源項(xiàng)目不得參與。各地可結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況、發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策，以及發(fā)電機(jī)組容量、能耗、環(huán)保水平等完善準(zhǔn)入條件，并盡可能采用負(fù)面清單方式。發(fā)電機(jī)組參與直接交易的容量應(yīng)保持合理比例，以便保持調(diào)峰調(diào)頻能力、避免影響供需平衡。（三）交易方式和期限。符合條件的發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)和用戶可以自愿參與直接交易，協(xié)商確定多年、年度、季度、月度、周交易量和交易價(jià)格。既可以通過雙邊交易，也可以通過多邊撮 合交易實(shí)現(xiàn)；一旦參與，不得隨意退出。年度交易量確定后，可 以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行月度電量調(diào)整。直接交易合同原則上至少為 期一年，雙方必須約定違約責(zé)任，否則合同不得中途中止。具備條件的，允許部分或全部轉(zhuǎn)

14、讓合同，即賣電方可以買電、買電方也可以賣電，以降低參與方的違約風(fēng)險(xiǎn)。（四）直接交易價(jià)格。對(duì)于發(fā)電企業(yè)與用戶、售電企業(yè)直接交易的電量，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)初步實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)形成，即通過自愿協(xié)商、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式自主確定上網(wǎng)電價(jià)，按照用戶、售電主體接入電網(wǎng)的電壓等級(jí)支付輸配電價(jià)（含線損、交叉補(bǔ)貼）、 政府性基金等。暫未單獨(dú)核定輸配電價(jià)的地區(qū)、擴(kuò)大電力直接交易參與范圍的地區(qū)，可采取保持電網(wǎng)購銷差價(jià)不變的方式，即發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整多少，銷售電價(jià)調(diào)整多少，差價(jià)不變。（五）保持用電負(fù)荷特性。為保持用戶用電特性，避免加大 系統(tǒng)調(diào)峰壓力，初期，直接交易電量應(yīng)區(qū)分峰谷電量，實(shí)行峰谷電價(jià)，峰谷電價(jià)比值應(yīng)不低于所在省份峰

15、谷電價(jià)比值；有條件的地區(qū)，鼓勵(lì)發(fā)用電雙方提供負(fù)荷曲線。中期，在直接交易中努力實(shí)現(xiàn)電力基本匹配，發(fā)用電雙方均需提供負(fù)荷曲線，但不嚴(yán)格要 求兌現(xiàn)。后期，所有賣電方均需提供預(yù)計(jì)出力曲線；所有買電方均需提供預(yù)計(jì)用電曲線。（六）避免非理性競(jìng)爭(zhēng)。為了建立長期穩(wěn)定的交易關(guān)系，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，參與直接交易的發(fā)電能力和用電量應(yīng)保持合理比例、基本匹配，避免出現(xiàn)非理性競(jìng)爭(zhēng)，影響市場(chǎng)化改革進(jìn)程。具體比例可參考本地區(qū)可供電量與用電量的比值確定。六、有序放開發(fā)用電計(jì)劃根據(jù)實(shí)際需要，在不影響電力系統(tǒng)安全、供需平衡和保障優(yōu)先購電、優(yōu)先發(fā)電的前提下，全國各地逐步放開一定比例的發(fā)用電計(jì)劃，參與直接交易，促進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)。（一）逐

16、步放大直接交易比例。用電逐步放開。現(xiàn)階段可以放開 110 千伏（66 千伏）及以 上電壓等級(jí)工商業(yè)用戶、部分 35 千伏電壓等級(jí)工商業(yè)用戶參與直接交易。下一步可以放開全部 35 千伏及以上電壓等級(jí)工商業(yè) 用戶，甚至部分 10 千伏及以上電壓等級(jí)工商業(yè)用戶參與；允許 部分優(yōu)先購電的企業(yè)和用戶自愿進(jìn)入市場(chǎng)。具備條件時(shí)，可以放 開全部 10 千伏及以上電壓等級(jí)用戶，甚至允許所有優(yōu)先購電的 企業(yè)和用戶自愿進(jìn)入市場(chǎng)；也可以通過保留一定交叉補(bǔ)貼，使得 無議價(jià)能力用戶價(jià)格比較合理，在市場(chǎng)上具有一定競(jìng)爭(zhēng)力，通過市場(chǎng)解決；供電企業(yè)仍承擔(dān)保底供電責(zé)任，確保市場(chǎng)失靈時(shí)的基本保障。發(fā)電相應(yīng)放開。隨著用電逐步放開，相應(yīng)

17、放開一定比例的發(fā)電容量參與直接交易。目前保留各類優(yōu)先發(fā)電，鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)電的企業(yè)和用戶自愿進(jìn)入市場(chǎng)。具備條件時(shí)，調(diào)峰調(diào)頻電量、供熱發(fā)電、核電、余熱余壓余氣發(fā)電等優(yōu)先發(fā)電盡可能進(jìn)入電力市場(chǎng)。 跨省跨區(qū)送受電逐步放開?，F(xiàn)階段，國家計(jì)劃、地方政府協(xié) 議送電量?jī)?yōu)先發(fā)電；其他跨省跨區(qū)送受電可給予一定過渡期，在歷史均值基礎(chǔ)上，年電量變化幅度應(yīng)控制在一定比例范圍內(nèi)，或可通過跨省跨區(qū)替代發(fā)電實(shí)現(xiàn)利益調(diào)節(jié)。下一步，鼓勵(lì)將國家計(jì)劃、地方政府協(xié)議送電量轉(zhuǎn)變?yōu)橹虚L期合同；其他跨省跨區(qū)送受電由送受電各方自行協(xié)商確定，鼓勵(lì)簽訂中長期合同。逐步過渡到主要通過中長期交易、臨時(shí)交易實(shí)現(xiàn)；既可以是政府間中長期交易，電力企業(yè)、用戶間中

18、長期交易，也可以是電力企業(yè)、用戶 間臨時(shí)交易。（二）促進(jìn)建立電力市場(chǎng)體系。通過建立、規(guī)范和完善直接交易機(jī)制，促進(jìn)電力中長期交易的發(fā)展。首先，選取試點(diǎn)地區(qū)開展現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)，探索建立電力電量平衡新機(jī)制。然后，在現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，豐富完善市場(chǎng) 品種，探索實(shí)施途徑、積累經(jīng)驗(yàn)、完善規(guī)則，嘗試建立比較完整的電力市場(chǎng)體系，為全國范圍推廣奠定基礎(chǔ)。鼓勵(lì)需求側(cè)資源參 與各類市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)分布式發(fā)電、電動(dòng)汽車、需求響應(yīng)等的發(fā)展。后期，進(jìn)一步完善各類電力市場(chǎng)和交易品種，并逐步在全國范圍推廣、建立比較完善的電力市場(chǎng)體系，使得電力電量平衡能 夠主要依靠電力市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用。 結(jié)合直接交易用戶的放開，適時(shí)取消相應(yīng)類別用戶目錄電價(jià)， 即用戶必須自行參與市場(chǎng)或通過售電公司購電。逐步取消部分上 網(wǎng)電量的政府定價(jià)。除優(yōu)先發(fā)電、優(yōu)先購電對(duì)應(yīng)的電量外，發(fā)電企業(yè)其他上網(wǎng)電量?jī)r(jià)格主要由用戶、售電主體與發(fā)電企業(yè)通過自 主協(xié)商、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)等方式確定。在電力市場(chǎng)體系比較健全的前提下，全部放開上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)。（三）不斷完善應(yīng)急保障機(jī)制。通過實(shí)施需求響應(yīng)和有序用電方案，完善電力電量平衡的應(yīng)急保障機(jī)制和體系。在面臨重大自然災(zāi)害和突發(fā)事件時(shí)，省級(jí)以上人民政府依法宣布進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)或緊