【存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作專題】如何搭上存量PPP項(xiàng)目的這班車

1、【存量項(xiàng)目ppp運(yùn)作專題】如何搭上存量PPP項(xiàng)目的這班車日前國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)提出： “政府要拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò) PPP 模式引入各類投資， 用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)投資的良性循環(huán)。 ”發(fā)改委也發(fā) 1266 號(hào)文，推進(jìn) 存量資產(chǎn)采用 PPP 模式。面對(duì)眾多的存量資產(chǎn)，如何擇優(yōu)選 擇，有序推進(jìn)，搭上存量 PPP 項(xiàng)目的這班快車。根據(jù)近年來(lái) 筆者操作存量 PPP 項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)， 本文試圖從存量項(xiàng)目的 “選、 包、推、理”四個(gè)環(huán)節(jié)入手 ,厘清存量項(xiàng)目 PPP 模式的運(yùn)作路 徑和要點(diǎn)，希望能對(duì)存量項(xiàng)目的推進(jìn)有些許幫助。一、選擇 項(xiàng)目，要從項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性、可界定性、可轉(zhuǎn)移性入手政府 存量項(xiàng)目不少

2、，但遴選什么樣的項(xiàng)目采用 PPP 模式運(yùn)作，需 要從項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性、可界定性、可轉(zhuǎn)移性三方面來(lái)進(jìn)行選 擇（對(duì)于存量項(xiàng)目的運(yùn)作特點(diǎn)級(jí)政策規(guī)定，可參考筆者所寫 的存量項(xiàng)目如何玩轉(zhuǎn) PPP一文）。1.項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性存量項(xiàng)目一般可分為可經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩類，采用PPP模式時(shí)，般應(yīng)選擇市場(chǎng)化程度較高、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、投資規(guī)模 相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的、有現(xiàn)金流潛力、具備運(yùn)營(yíng)條件 的可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。通過(guò)引入社會(huì)資本的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，提升 項(xiàng)目管理水平，使項(xiàng)目能夠產(chǎn)生較好的收益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本 的投資回報(bào)；對(duì)非經(jīng)營(yíng)性的存量的項(xiàng)目， 如果采用 TOT 模式， 則項(xiàng)目的回報(bào)仍然是政府付費(fèi)的模式，很容易被視為變相融資

3、的手段，筆者建議非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如果采用PPP操作，建議采用 ROT 或是 O&M 模式，采用 PPP 模式的目的是引 項(xiàng)目資產(chǎn)的可界定性存量項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)能夠界定是項(xiàng)目能否采 用ppp模式的前提，如果存量項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬不清、 范圍不明， 邊界難以確定，就難以做到項(xiàng)目合理轉(zhuǎn)讓或流動(dòng)。而要做到 項(xiàng)目資產(chǎn)的可界定性，在項(xiàng)目前期盡職調(diào)查時(shí)，要從以下幾 個(gè)方面入手：一是要搜集存量項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)及權(quán)益變動(dòng)的歷史 資料，對(duì)有關(guān)情況和資料進(jìn)行核實(shí)，摸清資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)變動(dòng)情 況，為資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定提供真實(shí)可靠的依據(jù)。二是對(duì)項(xiàng)目更新 或重建的可行性、項(xiàng)目的可整合性和銜接風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分 析和評(píng)估。 三是對(duì)資產(chǎn)現(xiàn)狀要實(shí)地

4、進(jìn)行調(diào)查，主要是核驗(yàn) 存量項(xiàng)目項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)情況、資產(chǎn)投入和使用情況、收集項(xiàng)目運(yùn) 營(yíng)日記、項(xiàng)目財(cái)務(wù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利等、產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中 存在的主要問(wèn)題和法律糾紛，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因及影響， 對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展合作模式的影響程度。 3.項(xiàng)目資產(chǎn)可轉(zhuǎn)移性要看 存量項(xiàng)目是否存在抵押、質(zhì)押等狀況，是否存在訴訟或者仲 裁，公司是否存在勞資糾紛，項(xiàng)目的員工對(duì)于轉(zhuǎn)移的看法， 以及員工安置等情況。 考慮存量項(xiàng)目在審批文件、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn) 移、用工合同接續(xù)、崗位交接和調(diào)整、合同對(duì)接等方面的延 續(xù)性和可操作性，充分識(shí)別存量項(xiàng)目的可轉(zhuǎn)移性和銜接風(fēng) 險(xiǎn)。二、包裝項(xiàng)目，要從項(xiàng)目規(guī)范性和可操作性入手存量項(xiàng)入社會(huì)資本提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)績(jī)效而不是單純

5、為了融資。2.目經(jīng)過(guò)遴選，在采用 PPP 模式運(yùn)作時(shí)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)國(guó)有資 產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例 、企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法 等政策規(guī)定，既要防止國(guó)有資產(chǎn)流失，同時(shí)也要保障項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，按照流程，依法合規(guī)，規(guī)范操作，對(duì)項(xiàng) 目操作要按規(guī)定流程進(jìn)行存量項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，應(yīng)按照政策規(guī) 定流程執(zhí)行，一般存量項(xiàng)目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過(guò)以下流程和 步奏：（1）項(xiàng)目審批根據(jù)存量項(xiàng)目情況，制定轉(zhuǎn)讓方案 申報(bào)國(guó)有產(chǎn)權(quán)主管部門進(jìn)行審批，在獲得同意國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓 的批復(fù)后，進(jìn)行下一步工作。 （ 2）清產(chǎn)核資組織進(jìn)行清產(chǎn)核 資，并根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果編制資產(chǎn)負(fù)債表和資產(chǎn)移交清冊(cè)。目進(jìn)行包裝和整合，確保存量項(xiàng)目PPP 工作順

6、利推進(jìn)。 1.項(xiàng)3）審計(jì)評(píng)估委托咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估，評(píng)估報(bào) 告應(yīng)經(jīng)核準(zhǔn)或者備案。 （ 4）內(nèi)部決策轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)涉及到的 企業(yè)要召開(kāi)股東會(huì)就股權(quán)轉(zhuǎn)讓事宜進(jìn)行內(nèi)部審議，形成同意 股權(quán)轉(zhuǎn)讓的決議、其他股東放棄優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的承諾。涉及職 工合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)職代會(huì)，并形成職代會(huì)同意轉(zhuǎn)讓的 決議。（5）申請(qǐng)掛牌選擇有資格的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，申請(qǐng)上市 交易，并提交存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)登記證、股東會(huì)決議、 主管部門的批復(fù)、審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告以及交易所要求 提交的其他書面材料。 （ 6）簽訂協(xié)議轉(zhuǎn)讓成交后，應(yīng)簽訂股 權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，取得產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)出具的產(chǎn)權(quán)交易憑證。審批備案項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的相關(guān)材料應(yīng)報(bào)國(guó)有產(chǎn)權(quán)

7、主管部門備案登記。（8）產(chǎn)權(quán)登記憑產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)出具的產(chǎn)權(quán)交易憑證以 及相應(yīng)的材料辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。 （ 9）變更手續(xù)交易完成后， 應(yīng)及時(shí)修改公司章程以及股東名冊(cè)，并到工商行政管理 部門進(jìn)行變更登記。 2.項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估要符合規(guī)定存量項(xiàng)目在 評(píng)估時(shí)一般包括對(duì)項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合同權(quán)益 等權(quán)利的評(píng)估，涉及到土地評(píng)估的，應(yīng)按照資產(chǎn)評(píng)估法 要求，履行必要程序，按照資產(chǎn)評(píng)估、土地評(píng)估相關(guān)國(guó)家標(biāo) 準(zhǔn)、規(guī)定， 編制評(píng)估報(bào)告， 根據(jù)存量項(xiàng)目的實(shí)際及評(píng)估目的、 資料收集情況價(jià)值類型等條件，合理選擇收益法、市場(chǎng)法或 成本法等評(píng)估方法，保證評(píng)估價(jià)值符合實(shí)際。 3.項(xiàng)目應(yīng)合理 打包增強(qiáng)可操作性存量項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)

8、，可通過(guò)對(duì)項(xiàng)目上下游 進(jìn)行資產(chǎn)配置、存量項(xiàng)目改建、不同類型項(xiàng)目打包等方式， 通過(guò)肥瘦搭配，保證項(xiàng)目的可盈利性，以增強(qiáng)對(duì)社會(huì)資本的 吸引力。三、推動(dòng)項(xiàng)目，要從項(xiàng)目運(yùn)作模式和實(shí)施方案入手 項(xiàng)目經(jīng)過(guò)甄選和資產(chǎn)評(píng)估等工作的準(zhǔn)備，為加快推進(jìn)，要從 項(xiàng)目運(yùn)作模式選擇、實(shí)施方案編制、方案論證、社會(huì)資本采購(gòu)等幾個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)推進(jìn)。 1.選擇適合的運(yùn)作模式是項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的前提存量 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作一般可采用ROT、TOT、TOO、O&M 、MC 等模式，在選擇時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、交 易邊界條件、交易范圍、交易實(shí)施的難度，認(rèn)真分析，綜合 權(quán)衡，保障存量項(xiàng)目的順利開(kāi)展。 一般應(yīng)從幾個(gè)方面來(lái)考慮。是特許經(jīng)

9、營(yíng)權(quán)獲取的難度，要對(duì)存量項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行充分論證，分析轉(zhuǎn)讓難度及可行性，同時(shí)也應(yīng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的承繼問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注。是對(duì)于 PPP 項(xiàng)目交易流程與產(chǎn)權(quán)交易流程要認(rèn)真梳理，找出契合點(diǎn)，并制定交易操作辦法， 如需兩個(gè)流程合并時(shí)，要按規(guī)定，向產(chǎn)權(quán)管理單位報(bào)批方可 執(zhí)行，以減少操作流程中的瑕疵，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。三是存量項(xiàng)目選擇操作模式時(shí)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化方案、資產(chǎn)交割難易程度、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方式等綜合進(jìn)行平衡考慮。2.編制切實(shí)可行的實(shí)施方案是項(xiàng)目依法合規(guī)的前提實(shí)施方案應(yīng)包含 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配框架、交易結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)、項(xiàng) 目的運(yùn)營(yíng)成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)狀況等內(nèi)容。在編制時(shí)，要針對(duì)項(xiàng) 目特征，對(duì)合作期限、交易

10、范圍、折現(xiàn)率等，進(jìn)行分析合理 確定。對(duì)存量項(xiàng)目的合作期限，在滿足國(guó)家相關(guān)規(guī)定的前提，針對(duì)存量項(xiàng)目特點(diǎn)，對(duì)剩余生命周期和項(xiàng)目改建或大修 費(fèi)用進(jìn)行綜合分析和考量，合理確定合作期限。對(duì)存量項(xiàng)目 的交易范圍，在方案中應(yīng)明確項(xiàng)目包內(nèi)的內(nèi)容，交易界面要 清晰，避免產(chǎn)生不必要的糾紛。對(duì)項(xiàng)目中折現(xiàn)率的選擇，要 參照同期本級(jí)地方政府債券收益率，根據(jù)本地實(shí)際建設(shè)融資 成本情況，同類項(xiàng)目行業(yè)收益水平，綜合確定。在實(shí)施方案編制時(shí)，應(yīng)注意確保產(chǎn)權(quán)變更轉(zhuǎn)讓的程序與PPP采購(gòu)要結(jié)合 起來(lái)， 確保依法合規(guī)。 3. 對(duì)方案進(jìn)行評(píng)估論證是科學(xué)決策的 前提行業(yè)主管部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)編制轉(zhuǎn) 讓方案、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、PPP

11、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告等，應(yīng)報(bào)財(cái)政部門及行業(yè)主管部門進(jìn)行審核。經(jīng)審核通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)的存量項(xiàng)目，同級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù) 項(xiàng)目實(shí)施方案和物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行財(cái)政承受能力論證， 對(duì)通過(guò)財(cái)政承受能力論證的存量項(xiàng)目， 納入 PPP 項(xiàng)目庫(kù)進(jìn)行 管理。 4.選擇合理的采購(gòu)方式是選擇好社會(huì)資本的前提在存 量項(xiàng)目選擇社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)側(cè)重于對(duì)社會(huì)資本在行業(yè)內(nèi)的運(yùn) 營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)實(shí)力、信用等級(jí)等方面 擇優(yōu)選擇，在制定采購(gòu)方案時(shí)要針對(duì)項(xiàng)目具體情況來(lái)確定招 標(biāo)方式， 如 TOT 類的項(xiàng)目， 競(jìng)爭(zhēng)條件清晰， 可以采用競(jìng)爭(zhēng)性 磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判等模式，如果是選用 ROT 模式，如果是 投建一體，則應(yīng)選

12、擇公開(kāi)招標(biāo)的模式。四、管理項(xiàng)目，要從 強(qiáng)化項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)督入手項(xiàng)目經(jīng)過(guò)選擇、評(píng)估運(yùn)作和招標(biāo)采 購(gòu)，完成了社會(huì)資本選購(gòu)，但存量 PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作目的，是通過(guò)運(yùn)用 PPP 模式提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率， 因此需要加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的履約、績(jī)效管理，提升效率。1.對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行履約監(jiān)督管理，提升服務(wù)水平。存量項(xiàng)目經(jīng)過(guò)公開(kāi) 的招標(biāo)采購(gòu)，厘清了各方的權(quán)利義務(wù)邊界，對(duì)政府授權(quán)、項(xiàng) 目運(yùn)營(yíng)、協(xié)議終止等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的重要事項(xiàng)均有約定。在實(shí)施過(guò)程中，要根據(jù)約定對(duì)社會(huì)資本履約進(jìn)行監(jiān)督管理，提高項(xiàng) 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。存量項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定的監(jiān)測(cè)時(shí)點(diǎn)， 根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)對(duì)照產(chǎn)出說(shuō)明制定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，一般目的服務(wù)水平。 2.強(qiáng)化存量項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)管考核，提升存量考核項(xiàng)目的“量”和“效”兩個(gè)方面， “量”主要是指社會(huì)資本提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量是否滿足要求，效”是指在提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的同時(shí)，是否達(dá)到了合同或相關(guān)法律 法規(guī)要求。如污水處理廠 PPP