地下綜合管廊項(xiàng)目PPP模式案例解析pdf

1、116會議資料 / PPP項(xiàng)目相關(guān)資料地下綜合管廊項(xiàng)目PPP模式案例解析地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設(shè)一個(gè)隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類市政管線有機(jī)綜合集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，并進(jìn)行集中管理的大型綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)施。 2015年，國務(wù)院及各部委多次出臺政策推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)在綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會資本，采取PP P模式。同年4月，財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了10個(gè)地下綜合管廊試點(diǎn)城市，對采取PP P模式建設(shè)的管廊項(xiàng)目，給予額外資金獎(jiǎng)勵(lì)。同年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(國辦發(fā)201561號，以下簡稱指導(dǎo)意見，部署

2、推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，到2020年計(jì)劃建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營。從部分試點(diǎn)城市開展PPP咨詢服務(wù)情況和率先實(shí)現(xiàn)具體項(xiàng)目落地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，地下綜合管廊項(xiàng)目要運(yùn)用好PPP模式，必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)考慮如下因素：一是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益的周期較長地下綜合管廊建成后，可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴(kuò)容、維修等反復(fù)開挖道路的額外施工浪費(fèi)，減少環(huán)境污染；同時(shí)，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用的壽命，降低成本。但這種“節(jié)約”是在管廊整個(gè)的設(shè)計(jì)使用年限（一般都在100年左右）中逐漸實(shí)現(xiàn)的，有一個(gè)漫長的過程，而地下綜合管廊的建設(shè)卻需要短期內(nèi)一次性投入。因此，其經(jīng)濟(jì)

3、效益與社會效益需要在很長一段時(shí)間中才能逐漸顯現(xiàn)出來。二是建設(shè)費(fèi)用高物業(yè)管理及運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用低。地下綜合管廊往往需要在前期投入大量的建設(shè)資金，同步配套完善的消防設(shè)施及監(jiān)控設(shè)施。而建成后的物業(yè)管理則相對簡便，通常情況下通過配套的監(jiān)控設(shè)施即可完成對整體地下綜合管廊的監(jiān)控管理，與高昂的建設(shè)費(fèi)用相比，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用之低幾乎可以忽略不計(jì)。而日常運(yùn)營維護(hù)的頻度和強(qiáng)度相較于傳統(tǒng)直埋方式也大大降低。三是管線單位入廊協(xié)調(diào)難度大地下綜合管廊集中修建，里面鋪設(shè)各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調(diào)難度很大。對管線建設(shè)單位而言，入廊的短期

4、效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現(xiàn)出來，這也是管線單位的積極性不高的原因之一。那么，圍繞地下綜合管廊的上述3個(gè)主要特點(diǎn)，在此類項(xiàng)目中PPP模式需如何設(shè)計(jì)呢？一是合作期限的設(shè)置要合理地下綜合管廊經(jīng)濟(jì)社會效益的實(shí)現(xiàn)往往需要一個(gè)非常漫長的周期，相應(yīng)的PP P合作期限也應(yīng)適當(dāng)增長。相較于道路等其他基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，地下綜合管廊項(xiàng)目的合作期限一般建議不低于25年，可設(shè)置為2830年（特許經(jīng)營項(xiàng)目通常約定的期限不超過30年），如果社會資本、金融機(jī)構(gòu)可以接受，長于30年的安排也未嘗不可。二是付費(fèi)模式設(shè)計(jì)要注重可操作性根據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作模式操作指南（試行）（財(cái)金2014113號）的

5、要求，PP P項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制主要包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關(guān)費(fèi)用，屬于準(zhǔn)117中交四公局、二十冶集團(tuán)地下綜合管廊PPP 項(xiàng)目典型案例操作實(shí)務(wù)研討會經(jīng)營類的項(xiàng)目，一般可采取可行性缺口補(bǔ)助方式來設(shè)計(jì)項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制?？紤]到國內(nèi)地下綜合管廊實(shí)際運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)較少，未來入廊管線單位收費(fèi)情況并不明確，也可以考慮采取政府付費(fèi)方式向項(xiàng)目公司購買地下綜合管廊服務(wù)，保證項(xiàng)目公司合理收益，提高社會資本參與的積極性。三是費(fèi)用標(biāo)的設(shè)置要科學(xué)地下綜合管廊收費(fèi)主要包括管廊租賃費(fèi)用及物業(yè)服務(wù)費(fèi)用兩部分。其中，管廊租賃費(fèi)用主要滿足前期建設(shè)回報(bào)要求，這部分主要通過可用性服務(wù)費(fèi)

6、方式支付；物業(yè)服務(wù)費(fèi)用主要滿足管廊運(yùn)營維護(hù)回報(bào)要求，這部分主要通過運(yùn)營績效服務(wù)費(fèi)方式支付。結(jié)合地下綜合管廊項(xiàng)目前期建設(shè)費(fèi)用高、后期運(yùn)營費(fèi)用低的特點(diǎn)，在選取社會資本時(shí)，投報(bào)費(fèi)用標(biāo)的設(shè)計(jì)重點(diǎn)應(yīng)考慮可用性服務(wù)費(fèi)。四是入廊收費(fèi)依據(jù)和保障要明確根據(jù)國務(wù)院指導(dǎo)意見的要求，入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。其中入廊費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施建設(shè)成本以及各入廊管線單獨(dú)敷設(shè)和更新改造成本確定，用以彌補(bǔ)地下綜合管廊項(xiàng)目的建設(shè)成本；日常維護(hù)費(fèi)主要根據(jù)地下綜合管廊本體及附屬設(shè)施維修、更新等維護(hù)成本以及管線占用地下綜合管廊空間比例、對附屬設(shè)施使用強(qiáng)度等因素合理確定，用以彌補(bǔ)地下綜

7、合管廊項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)成本。同時(shí)，應(yīng)出臺強(qiáng)制入廊政策，保證各入廊管線單位只能使用地下綜合管廊，使得地下綜合管廊項(xiàng)目的需求得到保證。綜上所述，地下綜合管廊雖然投資大、回報(bào)周期長，但如果項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)合理，在國家法律政策等多方支持下也能成為收益長期穩(wěn)定的好項(xiàng)目。從貴州六盤水等地下綜合管廊試點(diǎn)城市的PP P模式成功實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，大量社會資本對此類項(xiàng)目表現(xiàn)出了濃厚的興趣，筆者相信隨著地下綜合管廊建設(shè)在全國鋪開，將會涌現(xiàn)出更多的成功案例。城市地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設(shè)一個(gè)隧道空間，將水、電、氣、熱、通信等各類市政管線有機(jī)綜合集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，并進(jìn)行集中管理的大型綜合性市政基礎(chǔ)設(shè)

8、施。在國外發(fā)達(dá)國家，地下綜合管廊已經(jīng)應(yīng)用了一個(gè)多世紀(jì)，在系統(tǒng)日趨完善的同時(shí)其規(guī)模也有越來越大的趨勢。地下綜合管廊的運(yùn)用可以避免傳統(tǒng)直埋方式下因管線擴(kuò)容、維修等反復(fù)開挖道路的額外施工浪費(fèi)，減少環(huán)境污染；同時(shí)，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用的壽命，降低成本；并且，建成后的物業(yè)管理相對簡便，與多次投入的高昂建設(shè)費(fèi)用相比，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用極低。而且，通過管廊的集約化管理，還可以逐步消除地上管線，提升城市美觀度。由此看來，城市的地下綜合管廊的建設(shè)集約利用了地下空間資源，能夠提升城市綜合承載能力，滿足民生建設(shè)與城市發(fā)展的需求，也為城市經(jīng)濟(jì)注入新的活力，是我國當(dāng)前城市建設(shè)尤其是新城區(qū)開

9、發(fā)的重要方向。一、項(xiàng)目背景（一）x市地下綜合管廊項(xiàng)目x市預(yù)計(jì)投資32億元建40余公里地下綜合管廊，本項(xiàng)目內(nèi)容主要包括老城區(qū)的十余條路的地下綜合管廊建設(shè)。綜合管廊總投資估算包含管廊的建筑工程、供電照明、通風(fēng)、排水、自動化及儀表、通信、監(jiān)控及報(bào)警、消防等輔助設(shè)施，以及入廊電纜支架的相關(guān)費(fèi)用，但不包括入廊專業(yè)管線、電纜橋架以及給水、排水、熱力、燃?xì)夤艿乐Ъ艿馁M(fèi)用。根據(jù)初步估算項(xiàng)目總投資造價(jià)為32億元。（二）項(xiàng)目難點(diǎn)1.建設(shè)費(fèi)用高，資金缺口大。在地下綜合管廊的前期建設(shè)和同步配套消防監(jiān)控設(shè)施中，需要投入大量的資金，每公里管廊綜合造價(jià)接近0.8億元，支出巨大。項(xiàng)目中的巨額的資金空缺成為政府綜合管廊的建設(shè)的

10、重大難題。118會議資料 / PPP項(xiàng)目相關(guān)資料2.實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會效益的周期長。地下綜合管廊的效益是在整個(gè)的設(shè)計(jì)使用年限（一般都在100年左右）中逐漸實(shí)現(xiàn)的，有一個(gè)漫長的過程，而地下綜合管廊的建設(shè)卻需要短期內(nèi)一次性投入巨額資金，這大大增加了項(xiàng)目融資難度。3.管線單位入廊協(xié)調(diào)難度大。地下綜合管廊集中修建，里面鋪設(shè)各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業(yè)，協(xié)調(diào)難度很大。對管線建設(shè)單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現(xiàn)出來，這也導(dǎo)致管線單位的積極性不高。（三）項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式本項(xiàng)目資金缺口

11、大，政府無法采取自行投資建設(shè)的傳統(tǒng)方式。x市政府在專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，充分做了可行性分析，最終選擇了PPP模式，充分運(yùn)用社會資本，優(yōu)化資源效率，創(chuàng)新解決了資金與運(yùn)營中的難題，順利實(shí)施項(xiàng)目。本項(xiàng)目整體采取“管廊打包+PPP”的模式，采用“建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）”的方式進(jìn)行運(yùn)作，具體為：市政府指定市住房和城鄉(xiāng)建局作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并授權(quán)xx公司代表政府方出資成立項(xiàng)目公司。在PP P專家咨詢機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公平、公正、公開的原則選擇社會資本。社會資本與xx公司簽訂股東協(xié)議，向項(xiàng)目公司增資9.6億元，占股80%；合作公司以前期已投入的項(xiàng)目資金及部分貨幣資金出資，共計(jì)2.4億元，占股

12、20%。項(xiàng)目公司與金融機(jī)構(gòu)簽訂融資協(xié)議，融資約10.5億元(項(xiàng)目估算總投資約為32億元，中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金10億元，其中9.5億元用于補(bǔ)貼建設(shè)資金；地方政府配套資金2.4億元作為資本金注入項(xiàng)目公司；引入社會資金19.1億元。項(xiàng)目公司組建后，項(xiàng)目后期融資約10.5億元，由項(xiàng)目公司按市場化原則自行籌措，后續(xù)融資工作由中標(biāo)社會資本方全權(quán)承擔(dān)。若后續(xù)融資出現(xiàn)困難，由社會資本方優(yōu)先提用現(xiàn)有可用授信額度，對本項(xiàng)目提供流動性支持。最終，某央企以低于每年預(yù)估價(jià)的報(bào)價(jià)成為中標(biāo)供應(yīng)商，項(xiàng)目獲得成功開展。二、PPP模式在城市地下管廊項(xiàng)目中的應(yīng)用隨著國家部門多項(xiàng)政策的推出，大力支持PPP模式的運(yùn)用，PPP模式成為我

13、國基礎(chǔ)建設(shè)的主要融資運(yùn)作方式，較好的解決的資本與運(yùn)營的環(huán)節(jié)。而城市地下管廊項(xiàng)目前期一次性資金投入量大、收益周期長的特點(diǎn)，是傳統(tǒng)運(yùn)營方式無法解決的，而運(yùn)用PP P模式能夠有效協(xié)調(diào)解決，引入社會資本，優(yōu)化運(yùn)營效率，分擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)，兩者能夠有效的結(jié)合在一起，促進(jìn)地下管廊項(xiàng)目的實(shí)施。（一）政策依據(jù)2014年6月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見（國辦發(fā) 2014 27 號）提出，開展城市基礎(chǔ)設(shè)施和綜合管廊建設(shè)等政府和社會資本合作機(jī)制（PPP）試點(diǎn)，積極推進(jìn)政府購買服務(wù)，完善特許經(jīng)營制度，研究探索政府購買服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等作為銀行質(zhì)押品的政策，鼓勵(lì)社會資本參與

14、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。2015年，國務(wù)院及各部委多次出臺政策推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)在綜合管廊建設(shè)中，應(yīng)優(yōu)先考慮引入社會資本，采取PP P模式。財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)關(guān)于開展中央財(cái)政支持地下綜合管廊試點(diǎn)工作的通知、關(guān)于組織申報(bào)2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市的通知，并在4月公布了10個(gè)地下綜合管廊試點(diǎn)城市，對采取PP P模式建設(shè)的管廊項(xiàng)目，給予額外資金獎(jiǎng)勵(lì)。同年8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(國辦發(fā)201561號，部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，到2020年計(jì)劃建成一批具有國際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營。（二）可以性分析本項(xiàng)目采用PPP模式，即

15、政府和社會資本合作機(jī)制。項(xiàng)目公司通過向入廊企業(yè)收取廊位租賃費(fèi)、管廊物業(yè)管理費(fèi)以119中交四公局、二十冶集團(tuán)地下綜合管廊PPP 項(xiàng)目典型案例操作實(shí)務(wù)研討會及獲得政府可行性缺口補(bǔ)貼等方式取得收入，以補(bǔ)償經(jīng)營成本、還本付息(若有、回收投資、應(yīng)繳稅金并獲取合理投資回報(bào)。當(dāng)然，我們的特許經(jīng)營是有期限的，特許經(jīng)營期屆滿后，項(xiàng)目公司應(yīng)按照PP P協(xié)議的約定，將本項(xiàng)目公用設(shè)施的所有權(quán)、土地使用權(quán)(若有無償、完好、無債務(wù)、不設(shè)定擔(dān)保地移交給市政府指定機(jī)構(gòu)。項(xiàng)目收入來源包含三部分，即廊位租賃費(fèi)、管廊物業(yè)管理費(fèi)和政府可行性缺口補(bǔ)貼。一是廊位租賃費(fèi)定價(jià)機(jī)制廊位租賃費(fèi)按各種擬入廊管線傳統(tǒng)直埋成本，并考慮資金占用年成本(

16、7%-8%，分28年等額支付的辦法計(jì)算得出，金額估算為11000萬元/年；廊位租賃費(fèi)由各管線單位按傳統(tǒng)敷設(shè)方式土建投資的比例進(jìn)行分?jǐn)偂６枪芾裙芾碣M(fèi)定價(jià)機(jī)制參考同類項(xiàng)目運(yùn)營費(fèi)用現(xiàn)狀，結(jié)合x市實(shí)際情況，初步估算x市綜合管廊運(yùn)營費(fèi)為850萬元。綜合考慮專用截面分?jǐn)偡ê椭甭癯杀痉謹(jǐn)偡ǎ瑢@兩種方法的結(jié)果取平均值得到本方案綜合管廊管理費(fèi)的分?jǐn)偙壤?。三是政府可行性缺口補(bǔ)貼。為保證項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi)，政府根據(jù)項(xiàng)目全生命周期成本、經(jīng)營收益、價(jià)格調(diào)整機(jī)制、項(xiàng)目公司經(jīng)營的質(zhì)量等因素，每年向項(xiàng)目公司提供缺口補(bǔ)貼。政府可行性缺口補(bǔ)貼金額的多少，將在選擇投資者時(shí)，作為招標(biāo)條件或談判條件，由各意向投資機(jī)構(gòu)競

17、標(biāo)產(chǎn)生。根據(jù)本方案的投資規(guī)模、投融資結(jié)構(gòu)以及項(xiàng)目公司在運(yùn)營期的收入和成本，在滿足投資者自有資本內(nèi)部收益率達(dá)到8%的條件下，初步估算政府每年應(yīng)支付的可行性缺口金額估算為10000萬元。四是初步財(cái)務(wù)測算結(jié)果經(jīng)測算，當(dāng)補(bǔ)貼金額為10000萬元/年時(shí)，投資者自有資本內(nèi)部收益率7%-8%，整個(gè)項(xiàng)目全投資內(nèi)部收益率6%-6.5%。在本項(xiàng)目中以PPP模式運(yùn)作綜合管廊項(xiàng)目，具有如下幾點(diǎn)優(yōu)勢：1.資金方面政府自身融資渠道過于單一，采用特許經(jīng)營的方式，與社會資本合作成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司通過發(fā)行企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)仁袌龌绞饺谫Y，可以緩解地方政府債務(wù)壓力。2.技術(shù)方面由于地下綜合管廊涉及電力、通信、

18、給排水、熱力等各類管線，建設(shè)期、運(yùn)營維護(hù)期間很可能會遇到各類技術(shù)問題，需要較強(qiáng)的專業(yè)能力，政府通過PP P模式可引入專業(yè)的管理運(yùn)營團(tuán)隊(duì)對地下綜合管廊進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，政府行使監(jiān)管職能，對社會資本定期進(jìn)行績效評價(jià)，使得其回報(bào)與績效掛鉤，督促其高效、高質(zhì)地運(yùn)營地下綜合管廊。3.效率方面P P P模式運(yùn)作中，政府方與社會資本方共同參與項(xiàng)目的識別、可行性研究等前期工作，有利于縮短前期工作周期；政府方對于項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營過程進(jìn)行全程監(jiān)督，保證了項(xiàng)目在技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上的可行性，使項(xiàng)目費(fèi)用降低。PP P模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，社會合作方才能開始獲得收益，因此PP P模式有利于提高效率和降低工程造

19、成價(jià)。4.創(chuàng)新方面采用PP P模式促進(jìn)了投資主體的多元化，使整個(gè)項(xiàng)目的投融資機(jī)制得到調(diào)整，投融資方案設(shè)計(jì)更加合理優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)投融資的設(shè)計(jì)的創(chuàng)新。5.風(fēng)險(xiǎn)控制方面采用PP P模式可以優(yōu)化項(xiàng)目全過程的風(fēng)險(xiǎn)分配，在項(xiàng)目實(shí)施之初通過各合作方的分析與協(xié)商可以確立合理明確的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，同時(shí)政府方可以在風(fēng)險(xiǎn)分配上掌握主動權(quán)。（三）實(shí)施要點(diǎn)在城市地下綜合管廊項(xiàng)目的實(shí)施中，涉及部門和需要協(xié)調(diào)的因素眾多，要想使管廊項(xiàng)目建設(shè)順利進(jìn)行，還需注意以下幾個(gè)要點(diǎn)：1. 成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，充分授權(quán)統(tǒng)籌規(guī)劃合理安排管線鋪設(shè)。為切實(shí)加強(qiáng)項(xiàng)目組織管理工作，在實(shí)施綜合管廊PP P項(xiàng)目初期，需要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，成員應(yīng)包括

20、市政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，貫徹執(zhí)行其下達(dá)的管廊項(xiàng)目的各項(xiàng)任務(wù)要求。通過政府充分授權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)明確相關(guān)部門代表政府主持地下綜合管廊的建設(shè)工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)及管理相關(guān)事宜。牽頭部門應(yīng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)編制管網(wǎng)綜合規(guī)劃，把涉及電力、熱力、給排水、120會議資料 / PPP項(xiàng)目相關(guān)資料燃?xì)狻⑼ㄐ诺膶ｍ?xiàng)規(guī)劃融合成綜合規(guī)劃。并由領(lǐng)導(dǎo)小組指定部門負(fù)責(zé)與社會資本方商談、簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，成立項(xiàng)目公司，參與地下管廊的建設(shè)運(yùn)營管理的監(jiān)管工作。2. 確保管線使用單位協(xié)調(diào)配合確保電力、排水、燃?xì)飧鞴芫€使用單位的多方協(xié)調(diào)配合，明確入廊要求。綜合管廊集中修建于地下，里面鋪設(shè)市政管線，各

21、管線分別屬于不同的使用單位和所有人，既需要道路、市政方面對管廊選址、開挖時(shí)間等方面的協(xié)調(diào)配合，更與電力、排水、燃?xì)?、通信等各個(gè)管線單位的工作密切相關(guān)。在考慮綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，需要切實(shí)考慮各部門意見，協(xié)調(diào)一致，共同研究加強(qiáng)地下管線建設(shè)管理的政策措施，研究解決綜合管廊跨地區(qū)建設(shè)、跨部門合作的問題，積極協(xié)同各管線使用單位年度建設(shè)布線任務(wù)、時(shí)間計(jì)劃，確保后續(xù)建設(shè)中協(xié)調(diào)一致高效完成項(xiàng)目實(shí)施。牽頭單位與各管線使用單位簽署入廊協(xié)議，并向電力、排水、燃?xì)?、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區(qū)域中，凡是已經(jīng)在管廊中預(yù)留管線位置的，相關(guān)管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置，避免因溝通不到位導(dǎo)致的重復(fù)開挖、

22、空間資源浪費(fèi)。3.明確收費(fèi)定價(jià)及補(bǔ)貼機(jī)制加強(qiáng)政府監(jiān)督，入廊收費(fèi)依據(jù)和保障要明確。根據(jù)國務(wù)院指導(dǎo)意見的要求，入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。在簽訂特許經(jīng)營協(xié)議前，政府物價(jià)管理部門需事先確定好入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用的定價(jià)收費(fèi)機(jī)制。綜合管廊項(xiàng)目中，社會資本可以通過征收入廊費(fèi)、收取管理維護(hù)費(fèi)用等方式來收回投資并實(shí)現(xiàn)一定盈利。因此在招商前，政府需要根據(jù)“保本微利”原則，事先擬定好科學(xué)、合理的定價(jià)方案。由于入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用的收取涉及多個(gè)管線單位，包括供水、熱力、電力、通信、廣播電視、燃?xì)?、排水等等，每個(gè)單位的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各有不同，需要由政府物價(jià)管理部門同各管線單位溝通協(xié)商確認(rèn)

23、，并下發(fā)物價(jià)標(biāo)準(zhǔn)文件。具體定價(jià)方法通常有：入廊費(fèi)一般采取“直埋成本法”，即管線單位承擔(dān)的管廊使用費(fèi)原則上不超過直接敷設(shè)的成本。入廊費(fèi)可一次性繳納，但考慮到數(shù)額較大，為增加管線單位的積極性，入廊費(fèi)也可分年繳納。管理維護(hù)費(fèi)用一般采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間（包括管線凈空間和管線操作空間）占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊管理維護(hù)費(fèi)用進(jìn)行分?jǐn)?。另外，僅通過入廊費(fèi)、管理維護(hù)費(fèi)用無法回收投資的地下綜合管廊項(xiàng)目，政府應(yīng)適當(dāng)設(shè)立可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，保證社會資本在項(xiàng)目中取得基本的投資收益。由于地下綜合管廊建設(shè)PP P項(xiàng)目特許經(jīng)營期較長，一般超過20年，在此期間隨著經(jīng)濟(jì)波

24、動物價(jià)會發(fā)生變化，因此物價(jià)定制部門需要事先制定好相關(guān)費(fèi)用的調(diào)價(jià)機(jī)制，約定調(diào)價(jià)公式和調(diào)價(jià)時(shí)間。4.充分重視中介機(jī)構(gòu)的作用財(cái)政部文件指出，為確保示范項(xiàng)目操作規(guī)范和高效，必要時(shí)可聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用。發(fā)改委的文件中也提出了積極發(fā)揮各類專業(yè)中介機(jī)構(gòu)在PP P項(xiàng)目中的積極作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率。綜合管廊PP P項(xiàng)目商務(wù)條件復(fù)雜，聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)可彌補(bǔ)政府部門在經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識上的欠缺，幫助政府理順項(xiàng)目邊界條件，保障政府部門的正當(dāng)利益。能夠完善政府和社會資本合作模式，監(jiān)督公開公平的競標(biāo)流程，構(gòu)建明確的各方責(zé)任體系，合理的論證和測算。三、建議與展望

25、城市地下綜合管廊項(xiàng)目投入資金巨大，也是近些年我國發(fā)展的重點(diǎn)，在長期的建設(shè)發(fā)展當(dāng)中，地下綜合管廊項(xiàng)目的各方面也會漸趨成熟，帶動與協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的配合，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在項(xiàng)目PP P模式的運(yùn)作中，能夠優(yōu)化效率，節(jié)約成本，創(chuàng)新經(jīng)營模式，形成完善成熟的城市地下綜合管廊PP P模式運(yùn)營管理系統(tǒng)。在將來的運(yùn)用中，可以著重在如下幾個(gè)方面作出相應(yīng)的改進(jìn)與創(chuàng)新：1.在融資方面地方政府可以借助地下管廊專項(xiàng)債正式發(fā)行，或者重點(diǎn)通過與有資金和建設(shè)實(shí)力的央企公司合作，采用“投融資+設(shè)計(jì)施工總承包+回報(bào)”模式介入到基建項(xiàng)目中，通過自身實(shí)力緩解地方基建項(xiàng)目的融資難。2.城市地下綜合管廊建設(shè)應(yīng)嚴(yán)格按照“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原

26、則，綜合管廊規(guī)劃與城市地下空間總體規(guī)劃必須統(tǒng)一同步推進(jìn)。3.加大綜合管廊相關(guān)技術(shù)的研發(fā)投入，盡快完善綜合管廊技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。地下綜合管廊 PPP 項(xiàng)目典型案例 操作實(shí)務(wù)研討會 中交四公局、二十冶集團(tuán) 4.綜合管廊建設(shè)可以兼顧人防需要，充分發(fā)揮其“平時(shí)防災(zāi)，戰(zhàn)時(shí)防空”的綜合防護(hù)能力，確保戰(zhàn)時(shí)管線安全運(yùn)營。 5.統(tǒng)籌考慮未來綜合管廊運(yùn)營管理的智能化、系統(tǒng)化與集約化，降低管廊運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)與成本。 地下綜合管廊雖然投資大、回報(bào)周期長，但如果項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)合理，在國家法律政策等多方支持下，運(yùn)用P P P模式 引進(jìn)社會資本能夠促成項(xiàng)目的完成并為社會資本帶來長期穩(wěn)定收益的收益。隨著模式的成熟，本領(lǐng)域應(yīng)用前景廣泛。

27、我 國基礎(chǔ)民生建設(shè)的大力發(fā)展的背景下，我國對城市地下綜合管廊的建設(shè)將有逐年的增加，為城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來更大的 活力為民生需求帶來更多福利。 四、地下綜合管廊項(xiàng)目PPP模式理性建設(shè) 在我國，隨著P P P模式在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)建設(shè)上的穩(wěn)步推進(jìn)，城市地下綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)入新的階段，政府 和社會資本方都在摸索中前行。前期對綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)采用ppp模式合理性的論證，是地下綜合管廊項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式 關(guān)鍵。 自2014年以來我國在基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)領(lǐng)域大力推廣P P P模式，市政道路、環(huán)保行業(yè)、公益設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)逐漸 由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)建設(shè)模式轉(zhuǎn)為PPP模式。 2015年8月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)

28、關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(國辦發(fā)201561號，下文稱 指導(dǎo)意見，部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作。指導(dǎo)意見從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)、嚴(yán)格管理和支持政策等 四個(gè)方面提出了十項(xiàng)具體措施，包括編制專項(xiàng)規(guī)劃、完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、劃定建設(shè)區(qū)域、明確實(shí)施主體、確保質(zhì)量安全、明 確入廊要求、實(shí)行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等。指導(dǎo)意見還對地下綜合管廊建設(shè)的 合理性提出具體要求。 P P P模式的核心思想是“以社會資本為主導(dǎo)，合理的建設(shè)投資帶來合理的建設(shè)收益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的理性化建設(shè)，從而 避免政府對項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)武斷決策，以減輕地方政府負(fù)債，使城市基礎(chǔ)建設(shè)符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求?！睘榇?，

29、地下綜合 管廊建設(shè)采用PPP模式，必須在以下幾個(gè)方面考量綜合管廊項(xiàng)目的合理性。 一、 組織機(jī)構(gòu)的專業(yè)性： 在政府發(fā)起綜合管廊項(xiàng)目前，成立地下綜合管廊項(xiàng)目管理委員會（下簡稱“管委會”）。成員應(yīng)包括市政府領(lǐng)導(dǎo)、 財(cái)政、發(fā)改等部門負(fù)責(zé)人，管委會下設(shè)項(xiàng)目管理辦公室（下簡稱“P M O”），負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)及管理等工 作，把涉及電力、熱力、給排水、燃?xì)?、通信的專?xiàng)規(guī)劃融合成綜合規(guī)劃。參與地下管廊的建設(shè)運(yùn)營管理的監(jiān)管，負(fù)責(zé) 項(xiàng)目運(yùn)營期間的績效考核。 PM0組織各個(gè)入廊單位展開地下綜合管廊項(xiàng)目PPP模式討論會議，統(tǒng)一管廊入廊條件，設(shè)定入廊管線邊界條件，制定 入廊收費(fèi)機(jī)制等。 二、 專業(yè)技術(shù)的可行性

30、： P M0依據(jù)城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范等規(guī)范要求，組織各管廊單位技術(shù)專家，針對當(dāng)?shù)氐牡叵颅h(huán)境，通過反復(fù) 論證，制定切實(shí)可行的設(shè)計(jì)方案，確保設(shè)計(jì)方案的可行性。以便給社會資本方成立P P P項(xiàng)目公司時(shí)提供參考依據(jù)，便于 PPP項(xiàng)目公司在滿足各入廊單位項(xiàng)目需求的前提下，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，依據(jù)現(xiàn)有的資源條件，使項(xiàng)目設(shè)計(jì)趨向于理性。 三、 項(xiàng)目投資的可靠性： 由于地下綜合管廊建設(shè)工程較為復(fù)雜，內(nèi)在囊括的管線種類較多，一般包括電力、通信、給排水、熱力等多方面的技 術(shù)、行政要求，同時(shí)，地下管廊建設(shè)工程投資額度比較大，相比單一的管線在技術(shù)方面更為復(fù)雜，對于收益的合理性、風(fēng) 險(xiǎn)分擔(dān)的劃分等具體實(shí)施方式設(shè)定目前還沒有一個(gè)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)框架，所以在